消費糾紛非訴訟解決之改造

首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院 高雁

當(dāng)今的社會里人人都是消費者，但消費者之眾并未因此享受到“上帝”的待遇，反而被歸入了社會弱勢群體。消費者權(quán)益受到不法侵害的現(xiàn)象頻繁見諸于媒體之上，似乎有越演越烈的趨勢，進(jìn)而消費糾紛的解決方式的缺陷成為我們必須面對的問題。消費者權(quán)益保護(hù)法規(guī)定了多種消費糾紛解決方式，但訴訟方式由于成本高，使多數(shù)百姓卻步，消費者更樂于接受非訴訟解決方式，而非訴中的問題也同樣困擾著普通消費者，消費維權(quán)方式亟待改善。

1 消費糾紛的突出特點

我國目前處于經(jīng)濟(jì)的高度發(fā)展時期，立法者更多地關(guān)注了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，雖然立法也并未優(yōu)惠經(jīng)營者，但僅就消費糾紛的特點而言，由于雙方的力量對比的不均衡十分明顯，如果沒有對消費者權(quán)利保護(hù)優(yōu)惠，法律便不是真正意義上的平等保護(hù)。此時仍由近代民法從當(dāng)事人地位平等的基礎(chǔ)出發(fā)對經(jīng)營者、消費者進(jìn)行調(diào)整，而忽略兩者實質(zhì)上的差異，顯然不合適宜。由此我們應(yīng)當(dāng)深入研究消費糾紛自身的特點，設(shè)置出便利消費者權(quán)利保護(hù)的系統(tǒng)，從制度上向弱勢群體傾斜，從程序上保證消費安全，維護(hù)社會穩(wěn)定。由于消費者多以個體形態(tài)出現(xiàn)，因此消費糾紛體現(xiàn)出的特點主要有以下幾方面。

(1)消費糾紛突出特色是涉及的金額普遍比較小。由于受損害的金額不大，消費者多急于解決，降低損失，因此選擇方便和費用低廉的途徑成為消費者的首要考慮。消費糾紛多發(fā)于日常的消費過程中，總量巨大而個體化數(shù)額非常小，甚至是幾角錢的費用糾紛，許多消費者在遇到這種消費侵權(quán)時，由于怕麻煩常常選擇忍氣吞聲，這種做法會導(dǎo)致了市場環(huán)境的退化，而政府的執(zhí)法力度又不足以滲透到消費的方方面面。一些人可能認(rèn)為小額維權(quán)如果途徑簡單，會使維權(quán)成為風(fēng)尚，勢必會浪費相關(guān)資源。筆者認(rèn)為民眾的消費維權(quán)有助于凈化市場，小額維權(quán)絕不是小題大作，而是含有極大的公益價值。

(2)消費糾紛主體的力量對比不均衡。雖然說現(xiàn)代社會人人皆為消費者，但是相比經(jīng)營者來講，消費者個人力量太薄弱了。其主要原因是現(xiàn)代工業(yè)社會大型企業(yè)當(dāng)?shù)溃鼈兙哂袕姶蟮慕?jīng)濟(jì)實力和專業(yè)知識，造成了消費者難以在人力、財力、時間及專業(yè)水準(zhǔn)上與之抗衡，如果使消費者和經(jīng)營者之間形成真正的平衡關(guān)系，特別需要在制度上向消費者傾斜，給予救濟(jì)渠道的便利，讓普通消費者敢于維權(quán)。

(3)消費糾紛覆蓋的領(lǐng)域十分廣泛，同時權(quán)益保護(hù)類型也十分多樣。在消費者糾紛中既涉及常見的買賣糾紛、服務(wù)糾紛、產(chǎn)品質(zhì)量糾紛、售后服務(wù)糾紛等傳統(tǒng)糾紛，又涉及醫(yī)療、保險金融甚至是網(wǎng)絡(luò)消費糾紛等新興消費領(lǐng)域。權(quán)利保護(hù)方面既涉及財產(chǎn)權(quán)利，又涉及消費者與人身權(quán)相關(guān)的權(quán)利，比如消費者的人身安全和尊嚴(yán)的保護(hù)；既涉及小額利益，又有一些大型利益，如消費者購買房產(chǎn)糾紛就已經(jīng)成為社會熱議的話題。消費權(quán)益保護(hù)需要就需要更多樣性的保護(hù)方法，用于方便消費者確實維權(quán)。

總之，消費權(quán)益糾紛解決機(jī)制應(yīng)當(dāng)針對消費糾紛的特點進(jìn)行設(shè)置，在進(jìn)行糾紛多樣化改造的同時，應(yīng)當(dāng)注意專業(yè)化和適當(dāng)性問題。鼓勵普通消費者通過正常途徑解決問題，消除消費社會矛盾的激發(fā)根源。

2 非訴訟解決糾紛優(yōu)勢和問題

目前的非訴訟解決糾紛成為消費者解決糾紛的有效渠道，解決了大量糾紛，方便了消費者。非訴訟解決糾紛的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在以下方面。

(1)非訴的解決方式從程序運用的角度來講體現(xiàn)了便捷、低廉特征，非常符合消費糾紛的特點，尤其是調(diào)解的方式，調(diào)解過程程序化的東西非常少，當(dāng)事人往往可以直接面對，也無需律師過多地介入，因此為當(dāng)事人減少了負(fù)擔(dān)，加之調(diào)解機(jī)構(gòu)本身一般不收取任何費用，是消費糾紛解決的首選方式。即便是采取仲裁方式，但就一次性裁決制度規(guī)定，在時間和費用上也較之訴訟費用低廉。

(2)非訴訟的解決方式更符合我國傳統(tǒng)的糾紛解決習(xí)慣。傳統(tǒng)的中國式的糾紛解決是非訴的，多數(shù)情況下老百姓愿意息事寧人，而不過度地計較小的利益得失。雖然由于現(xiàn)代西方權(quán)利意識以及現(xiàn)代法律教育的普及，人們對訴訟有了肯定的認(rèn)識，但訴訟的對抗和程序的復(fù)雜性仍使普通消費者深感不便，事實上消費者也盡可能地選擇非訴方式解決問題，隨著程序制度的逐步健全，人們會更有效地利用我國的民間調(diào)解方式，減少糾紛解決負(fù)擔(dān)。。

(3)非訴的解決方式可以解決靈活的處置新型糾紛。當(dāng)社會中出現(xiàn)新的利益沖突，需要重新分配權(quán)利義務(wù)時，往往在既定的法律規(guī)范和社會規(guī)范中找不到相應(yīng)的處理標(biāo)準(zhǔn)，所以利用現(xiàn)行的法律、法規(guī)解決訴訟糾紛有難以逾越的障礙，但非訴的柔性可以克服法律滯后的天然缺陷，并且相關(guān)專家的介入也有助于解決新型問題，也可以為新的法律法規(guī)制定積累實踐經(jīng)驗，為后續(xù)的立法或行業(yè)規(guī)范提供有效案例。

雖然非訴的方式是解決消費糾紛的首選，但是我們也應(yīng)當(dāng)正視目前我國非訴的解決方式的大量問題，以及消費者對非訴訟方式的不良反應(yīng)。

(1)作為調(diào)解解決糾紛，我國消費者協(xié)會不具備強制經(jīng)營者進(jìn)入交涉活動的力量，消費者協(xié)會主持達(dá)成的協(xié)議也不具有法律上的強制執(zhí)行力，一旦經(jīng)營者或消費者反悔，調(diào)解便會失去意義，所以消費者協(xié)會的調(diào)解沒有形成法律認(rèn)可的實效。如果消費者組織具有仲裁功能，可能會發(fā)揮更大作用。此外，消費者協(xié)會如果享有公益訴權(quán)也可以拓寬維權(quán)的路徑。如果民間組織的位置設(shè)計合理，消費者民間組織在解決糾紛的能力將有更大的發(fā)揮。

(2)作為仲裁的方式，沒有針對消費者特點設(shè)置。目前之所以沒有發(fā)揮出它的優(yōu)勢。這有幾方面原因，其一是我國仲裁程序本身比較復(fù)雜，仲裁法是為商事仲裁而設(shè)定的，程序本身比較復(fù)雜，沒有很好地體現(xiàn)出解決消費糾紛的特點，所以一些消費仲裁機(jī)構(gòu)盡管設(shè)置了相應(yīng)機(jī)構(gòu)解決消費糾紛，但消費者并不認(rèn)同，有的機(jī)構(gòu)一年內(nèi)連一宗案件也未接到，生存都難以保證。其二是仲裁協(xié)議不易達(dá)成，仲裁要求合意性，而經(jīng)營者往往不愿與消費者達(dá)成仲裁。其三是在許多消費仲裁中，消費者不注意保密義務(wù)，往往希望媒體參與，而經(jīng)營者從仲裁中沒有得到信譽安全保障，所以不愿選擇仲裁。此外，仲裁機(jī)構(gòu)設(shè)置和費用也是原因之一。仲裁機(jī)構(gòu)設(shè)立的較少，根據(jù)《仲裁法》第10條規(guī)定，仲裁委員會可以在直轄市和省、自治區(qū)人民政府所在地的市設(shè)立，也可以根據(jù)需要在其他設(shè)區(qū)地市設(shè)立，不按行政區(qū)劃層層設(shè)立。仲裁委員會由可以設(shè)立仲裁委員會的市的人民政府組織有關(guān)部門和商會統(tǒng)一組建。這說明仲裁委員會只能在全國各地區(qū)的中心城市設(shè)立。仲裁費用也是阻礙消費者選擇的原因，仲裁費用也是以當(dāng)事人爭議金額按比例征收，收費水準(zhǔn)較高，況且裁決執(zhí)行還需法院審查，是否得以執(zhí)行還存在變數(shù)，不如就此選擇法院訴訟。事實上免費的消費者協(xié)會調(diào)解所具誘惑力更大。消費仲裁比較而言并不具備優(yōu)勢。

3 糾紛解決機(jī)構(gòu)專業(yè)化改造的方向選擇

非訴訟解決糾紛是未來社會糾紛解決的發(fā)展方向，因此應(yīng)當(dāng)從完善機(jī)構(gòu)建設(shè)入手。由于當(dāng)事人和解沒有外部助力，完全依賴于當(dāng)事人的自覺行為，程序手段無法觸及，在此也就無需累言。而行政解決機(jī)制，對消費者而言出利益的獲得甚少，對個人消費事件而言并不公平。因此筆者認(rèn)為訴訟外解決機(jī)制的需要改善的方面主要有以下兩方面。

3.1 建立專業(yè)的消費民間調(diào)解制度

傳統(tǒng)意義上的訴外調(diào)解在效力上的不足被認(rèn)為是非訴程序缺陷。2011年開始的中華人民共和國人民調(diào)解法，為消費糾紛的調(diào)解提供了新的解決路徑，它在一定程度上彌補了調(diào)解協(xié)議效力低下的問題。人民調(diào)解是一項具有中國特色的糾紛解決方式，是我國化解民間矛盾的傳統(tǒng)解決糾紛方式。由于人民調(diào)解不收取任何費用，又可以快速化解矛盾，并且可以不傷和氣，因此為減少矛盾維護(hù)社會穩(wěn)定發(fā)揮了不可忽視的作用。人民調(diào)解作為一種民間調(diào)解方式，以往常常用來調(diào)解婚姻家庭、鄰里關(guān)系、小額債務(wù)、輕微傷害糾紛，但隨著社會經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，糾紛的種類也名目繁多起來，為了適應(yīng)新的發(fā)展形勢，人民調(diào)解逐漸向環(huán)境糾紛、拆遷安置、消費糾紛領(lǐng)域擴(kuò)展，但以往的人民調(diào)解由于法律效力問題，使一些消費者望而卻步，幾經(jīng)談判達(dá)成的協(xié)議，由于對方當(dāng)事人的誠信缺乏的行為，經(jīng)常成為廢紙一張，得不到法院的強制執(zhí)行。新的調(diào)解法賦予了人民調(diào)解更強的法律效力。一是強調(diào)調(diào)解協(xié)議的具有法律約束力，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定履行；二是要求人民調(diào)解委員會對調(diào)解協(xié)議的履行情況進(jìn)行監(jiān)督，督促當(dāng)事人履行約定的義務(wù)；三是經(jīng)人民法院司法確認(rèn)的有效的調(diào)解協(xié)議，當(dāng)事人可以申請強制執(zhí)行。但是我們應(yīng)當(dāng)建立專業(yè)化的消費糾紛民間調(diào)解機(jī)構(gòu)，提供專業(yè)化的服務(wù)，方便消費者進(jìn)行維權(quán)，目前專業(yè)消費調(diào)解機(jī)構(gòu)偏弱，需要進(jìn)一步探索設(shè)置方向和形式，并對制度方面進(jìn)行專業(yè)化改進(jìn)。

3.2 建立專門的消費仲裁制度

相對于小額糾紛，大一些的利益的消費糾紛，可以選擇消費仲裁解決，增強解決問題的規(guī)范性。仲裁較之民事訴訟具有民間性、自愿性、公正性、保密性、快捷性和獨立性特征，同時又具有法律效力，應(yīng)當(dāng)是消費者維權(quán)的優(yōu)質(zhì)選擇。目前我國需要對現(xiàn)行仲裁渠道改造，讓消費仲裁發(fā)揮出應(yīng)有的巨大作用。

首先，應(yīng)當(dāng)建立消費獨立的仲裁法律制度。在將來修改的消費者權(quán)益保護(hù)法中添加消費仲裁章節(jié)。消費仲裁不同于一般的商事仲裁，應(yīng)當(dāng)建立一套符合消費糾紛特點的仲裁程序設(shè)置，特別是對小額案件應(yīng)當(dāng)具有更為簡捷的程序制度，費用也應(yīng)當(dāng)是象征性收取或免費。對此，還應(yīng)當(dāng)制定統(tǒng)一的《消費仲裁條例》，明確消費仲裁的機(jī)構(gòu)及法律地位，消費仲裁的任務(wù)和性質(zhì)、程序規(guī)則、效力和執(zhí)行問題等。

其次，建立專業(yè)的消費仲裁機(jī)構(gòu)。20世紀(jì)后半期，許多國家為了強化消費者權(quán)益保障，相繼建立了消費仲裁機(jī)構(gòu)或類似機(jī)構(gòu)，設(shè)立專職處理消費糾紛的機(jī)構(gòu)。以最早嘗試仲裁解決消費糾紛的美國為例，就存在三種解決消費糾紛的仲裁方式：一是由法院進(jìn)行仲裁；二是由美國仲裁協(xié)會進(jìn)行仲裁；三是由企業(yè)組織進(jìn)行仲裁。多種仲裁方式方便了消費者，取得了積極的效果。當(dāng)然有些國家并沒有設(shè)立消費者仲裁機(jī)構(gòu)，如英國、法國等，各國都是根據(jù)實際需要決定設(shè)立專業(yè)仲裁庭與否，而我國的消費問題是比較嚴(yán)重的，應(yīng)當(dāng)設(shè)立專業(yè)機(jī)構(gòu)。設(shè)立可以多種方式的，一種做法是消費者協(xié)會和仲裁委員會共同努力，設(shè)立仲裁委員會分支機(jī)構(gòu)，積極受理消費糾紛。另一種更為積極的做法是由《消法》規(guī)定，在消費者協(xié)會受理消費者投訴和進(jìn)行調(diào)解兩項基本職權(quán)基礎(chǔ)上增加對消費糾紛進(jìn)行仲裁的職能。

總之，消費者糾紛涉及社會的每個公民，如果解決問題的方法和機(jī)構(gòu)設(shè)計合理，有助于問題的快速解決，也有助于鼓勵消費者采取合法、正規(guī)的手段解決問題。同時也可以增強對不法企業(yè)的監(jiān)督和警示，加大它們違法的成本，從而維護(hù)市場的良好秩序，減少消費糾紛的頻發(fā)。從這個角度看消費者的積極維權(quán)是在減輕相關(guān)行政執(zhí)法部門的壓力，維護(hù)社會整體法律制度的權(quán)威。

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