新農村建設下政策性金融的發展研究

陳敬慧

農村政策性金融是為配合政府實現發展農村經濟的政策目標在農村特定領域內從事的，直接或間接進行的政策性融資活動。本文分析了我國農村政策性金融的現狀，并對完善我國農村政策性金融提出建議。

一、我國農業政策性金融的現狀

（一）我國農業政策性金融發展的積極方面

1.資金來源渠道逐步拓寬

農業發展銀行按照國務院的規定進行運營，其資金主要來自:財政支農資金、本行開戶的各企事業單位存款、通過發行金融債券籌到的資金、來自央行的再貸款和從境外籌集到的資金。從2005年開始加大了市場化籌資的力度，使長期以中央銀行再貸款為主的單一負債結構進一步得到改善，籌資多元化進程明顯加快。截止到2007年年末全行負債總額10449.12億元，同比增1325.61億元，增幅14.52%。其中:發行債券余額466331億元，比年初增加1502.26億元，發行債券開始超過向央行借款，成為農發行第一籌資來源；向央行借款余額36585億元，比年初減少211.5億元；各項存款（不含同業存款）余額1633.44億元，比年初減少118.15億元。從2007年的數據看來，農業發展銀行對中央銀行的融資依賴度降低了許多，這是改革進程中值得稱道的地方。

2.職能作用開始有效發揮

農業發展銀行直接肩負著支持、促進和保護農業與農村經濟發展的使命。自成立以來，農業發展銀行認真貫徹落實黨中央和國務院一系列支持“三農”的方針政策，各級行不斷加大信貸支農力度，積極支持落實國家各項農業和糧棉調控措施，認真履行糧棉油收購資金供應和管理的基本職責，貸款增長規模和結構比較適度、合理，各項業務保持持續、健康、快速發展的良好態勢。

3.新業務不斷拓展

中國農業發展銀行始終把支持糧食收購作為各項工作的重中之重，認真做好政策性貸款發放與管理工作，審慎積極地辦好商業性信貸業務，準確把握政策，加強貸款營銷，有效防控風險，信貸支農力度進一步加大，信貸業務實現科學有效發展。為滿足客戶需求，中國農業發展銀行進一步豐富了中間業務品種，全面開辦了投標保函、履約保函、借款保函等9類國內保函業務，制定了優惠的擔保費率。全年擔保金額423億元，同業合作也取得了新進展。全年代理其他政策性銀行結算5.17億元，委托貸款127億元。進一步加強了與全國工商業聯合會的合作，共同推進創建“社會主義新農村示范縣”工作，為社會主義新農村建設提供信貸支持，積極發揮中國農業發展銀行在農村金融中的骨干和支柱作用。

（二）我國農業政策性金融發展的消極方面

1.治理結構不健全

首先，虛置的所有權主體、失靈的制約機制，使得內部人控制和代理人道德風險問題出現。作為農業發展銀行唯一的所有人，國家的委托權是通過政府官員施行的。由于現有制衡機制設計不合理，控制農業發展銀行的高級管理人員不太可能受到相關政府官員的有效監督、評價。又由于信息的嚴重不對稱，在現實過程中，農業發展銀行的高層管理人員獲得了銀行的實際控制權，嚴重的內部人控制及道德風險因此產生。

2.金字塔式組織體系存在缺陷

農業發展銀行采取的是總分行制組織形式，其組織體系缺陷在于:這種機構設置很難貼近農民，與農貸金融的分散性和政策貫徹的一致性是相互違背的，這導致了該種組織結構很難適應我國農業的特點和小規模分散經營的方式。一些縣區市沒有設置農業發展銀行的分行，相關業務一般有所在縣區市的農業銀行代理。這種從上到下層層委托-代理的關系會導致政策傳遞不到位和失真，經常發生只代理，不管理和越管越亂的問題。此外一些項目在實施的過程中沒有得到有效監管，甚至一些企業和農行勾結起來，對農業發展銀行隱瞞項目的真實信息，甚至欺騙農業發展銀行，使得農業發展銀行資金運行因跑、冒、滴、漏而不能實現真正的封閉運行。

3.利益補償機制與風險防范機制之間的矛盾尚未解決

由于農業特有的弱質效應和風險性，再加上農業發展銀行按政策支持的大多是虧損嚴重的糧食企業，因此在經辦農村政策性金融的具體業務中，農業發展銀行損失財產，并且相關隱性風險比其他商業性金融機構還要大得多。由于我國現有糧食流通體制存在一定的弊端，糧食收購部門的收糧資金完全來自銀行，糧食收購部門收購多少，銀行就得提供相應的資金。這種資金供應方法，基本延續到現在，養成了收購部門吃銀行“大鍋飯”和財政上的“補貼飯”。所以，農業發展銀行經營成本高、費用支出大，很容易導致農業發展銀行信貸資產質量和財務狀況的惡化。加上體制不順，職責不明，貸款管理不嚴，使不良貸款有增加傾向。

二、完善我國農業政策性金融的政策建議

1.建立健全法人治理機制

健全的法人治理機制是現代銀行的根本要素。設立董事會是農業發展銀行完善公司治理結構的有效途徑。我國可以制定相關政策，由國家發改委牽頭，財政部、央行和農業部等部委負責人組成農業發展銀行的董事會。董事會代表國家行使出資人的權利，農業發展銀行的日常經營活動由董事會聘任的行長負責，凡重大方針政策則由董事會作出。

2.完善內部經營管理機制，提高抵御風險能力

有觀點認為農業政策性銀行由于特定的經營范圍和條件，虧損和掛賬是必然的，其實不然。農業發展銀行雖然是政策性銀行，有政策性虧損的權力，但也應該建立起相應機制，在承擔政策性金融業務的同時提高經濟效益。因此，農業發展銀行應該做到以下幾點:

首先，健全內部監督管理機制。要對政策性信貸資金運營的所有環節和各個層面都嚴格把握，防控信貸風險，而不是原來的單純控制貸款總量和余額。建立相關信貸風險預警機制，對貸出資金進行風險測定，衡量。

其次，加強農業發展銀行的數字化、智能化建設。應該引進先進的數字化、智能化操作平臺，利用現代電子技術手段，處理相關金融業務，降低銀行員工的勞動強度和人為失誤。

3.建立相關的法律法規，明確經營原則和目標

迄今為止，我國尚未就政策性銀行進行相關立法。農業發展銀行作為政策性銀行的先行者，一直在實踐中摸索經驗。因此，可以參考國外先進國家政策性銀行的成功經驗，進行立法，明確政策性銀行的發展定位、業務范圍以及經營目標等等。建立政策性銀行法，確立政策性銀行的法律地位、經營原則，使農業政策性銀行的貸款和使用有法可依、有章可循，從法律上規范農業發展銀行的經營行為，防止農業政策性銀行向商業化和財政化方向發展。