“鄉財縣管鄉用”改革之我見

周群紅

開展“鄉財縣管鄉用”改革試點，這是繼農村費改稅之后縣、鄉鎮財政改革的又一重大舉措。“鄉財縣管鄉用”，是為縣級政府財政管理部門在保證“資金所有權不變、使用權不變、審批權不變、會計主體不變”的前提下，對鄉鎮財政理財過程進行監督、管理的一種新制度。

實行“鄉財縣管”改革工作，是為推動建立公共財政體制框架，加強財政資金調度能力和政府宏觀調控能力，規范鄉鎮收支，防范和化解鄉鎮財政債務、鞏固農村稅費改革成果的財政管理方式改革。有利于緩解縣鄉財政困難，規范鄉鎮的收支行為，有利于深化農村稅費改革。

一、鄉財縣管財政改革存在的問題

（一）與現行的《預算法》有沖突的地方。如果目前“鄉財縣管”財政管理方式中的鄉鎮預算由縣鄉兩級共同編制，而且縣級財政部門的“鄉鎮會計核算中心”直接管理鄉鎮財政收支，以及實行縣財政局對鄉鎮財政機關的垂直管理等，實際上在很大程度上剝奪了《預算法》規定的鄉鎮政府的預算管理權，使“一級政府一級預算”無法得到真正的、全面的落實。

（二）進一步消弱了鄉鎮政府的職能。財政部門是一級政府的重要職能部門，財政手段是政府進行調控的重要杠桿。實行“鄉財縣管”后，鄉鎮財政機構歸縣財政部門垂直管理，收支管理權又轉移到縣“鄉鎮會計核算中心”，這就使本來職能嚴重不全的鄉鎮政府又在很大程度上喪失了財政管理職能。

（三）弱化了鄉鎮經濟成果發展與其財政利益之間的直接聯系。實行“鄉財縣管”后，鄉鎮的財政支出與財政收入之間、財政收入與經濟發展之間的聯系被淡化，有的鄉鎮可能產生對其財政收入增量甚至存量被調整的擔憂，可能產生依賴縣級財政的等、靠、要思想，甚至可能挺而走險，采取不正當手段逃避縣級財政部門的監督和管理等等，勢必會影響鄉鎮經濟發展和當家理財的積極性。

（四）不能根本上解決鄉鎮財權與事權不統一的矛盾，使得鄉鎮推行改革的動機不足。取消農業稅在進一步減輕農民負擔的同時，也意味著基層財政收入進一步枯竭。而“鄉財縣管”改革僅僅是縣鄉兩級財政管理權限的改革，縣鄉兩級的總財力并沒有增加，通過加強對鄉級財政支出的管理，能夠相對減少行政成本和資金浪費，但如果沒有轉移支付等配套措施，“鄉財縣管”并不能從根本上緩解縣鄉財政困難。與此同時，鄉鎮政府面臨著沉重的支出責任。

（五）失去財政自主權使鄉鎮為農民服務的積極性大大降低。“鄉財縣管”改革實行鄉鎮財政資金所有權、使用權與管理權、監督權相分離，由縣財政對鄉鎮財政資金活動進行全過程管理和監督，規范鄉鎮財政收支行為。但從鄉鎮的權力來看，是鄉級政府財權的削弱和上劃，而且對資金使用審批權的上收不僅是審批權的明顯轉移，也是資金所有權和使用權的隱性轉移，因此在加強對鄉級政府行為監督的同時，也使相級政府基本喪失了為轄區內居民自主提供公共產品和服務的能力。再從服務的效率和意識來看，“小規模的農村公共產品點多面廣，過去主要靠鄉鎮政府及村委會供給，而現在難以納入縣級以上政府的視野”。而鄉鎮在“鄉財縣管”后，失去財政主動權，為農民服務的積極性已大大降低。

二、深化“鄉財縣管鄉用”改革的對策

（一）進一步深化改革。清理鄉鎮財政供養人員，嚴格控制財政供養人數增長；明確鄉鎮財政支出的基本順序，按“保工資、保運轉、保重點”的原則，優先保證工資正常發放；全面清理鄉鎮銀行帳戶和票據，摸清鄉鎮收入家底，核實清理鄉鎮各項債權債務。在此基礎上嚴禁新增負債，并采取積極有效措施，努力消化現有債務。通過“鄉財縣管鄉用”改革，加強縣鄉財政對涉農資金的監管，堵住鄉鎮預算編制管理，提高工作效率，降低運行成本，提高機關管理效能，促進鄉鎮政府職能的轉變。力爭用三年左右時間，逐步建立資金穩定、管理規范、保障有力的村級組織運轉經費保障機制。

（二）進一步調整與完善縣鄉財政體制，確保鄉鎮財政財權與事權統一。“三農問題”、縣鄉財政困難問題和政府體制（特別是省以下體制）問題的相互交織，是當前地方財政局面復雜性的突出表現。面對當前社會深刻結構轉型從縣鄉財政困難角度反映出的難題，必須著眼于省以下財政體制和政府體制全局來求解。因此鄉鎮財政解困，應從調整和完善縣鄉財政體制入手，確保鄉鎮政權與事權統一。在原則上，要堅持“財權與事權相統一；因地制宜，分類管理；利益共享、風險共擔；有利于調動鄉鎮積極性；確保鄉鎮機構正常運轉和政權的穩定”。

（三）建立規范的縣鄉政府間財政轉移支付制度，逐步實現縣域內公共服務均等化。“鄉財縣管”改革使得鄉鎮財權上收、縣級財政更加集中，也就提高了縣級政府實現縣域內公共服務均等化的能力。為了縮小縣域內各鄉鎮之間公共服務的差距，應該建立規范的縣、鄉政府間財政轉移支付制度。在目標選擇方面，應優先選擇縱向平衡和均等化兩個最重要的目標，以解決鄉鎮財政收支缺口，平衡各鄉鎮之間差異，確保不同收入水平的人能享受到基本的公共服務。在轉移支付結構方面，以一般性轉移支付作為作為縣鄉之間轉移支付的重點，充分發揮縣級財政的宏觀調控功能，對各鄉鎮的可支配財力予以適當的調節，保證各鄉鎮政府正常運轉和具備大體一致的社會服務功能；同時，以專項轉移支付和特殊轉移支付作為中央與省調控縣鄉社會發展、解決特殊情況的工具。

（四）加強縣級財政監督。“鄉財縣管鄉用”是財政政權的一定程度上的回收和上移，作為縣一級財政的權力明顯增大。對于縣一級的明顯直接管理或者監控，這無疑對縣級機構和領導來說是權力和利益的誘惑，容易使該級政府官員滋生腐敗的念頭，助長了上級機構職員的權力欲和官僚作風。所以，“鄉財縣管鄉用”的相關職員和上級領導應提高自身素質，并設立相應的機構來監督和管理相關的部門。

（五）樹立和落實“公共財政”理念，突顯鄉鎮財政的服務職能。“鄉財縣管鄉用”改革是公共財政體制改革向鄉鎮的延伸。而公共財政的一個重要特征就是以滿足公共需要為主要目標和工作重心，以提供公共產品和服務為基本方式。因此，鄉鎮要樹立和落實“公共財政”理念，突顯鄉鎮財政的服務職能。“鄉財縣管鄉用”改革后，應該強化核算意識、理財意識、為農民服務的責任意識，特別是要提供一些點小面廣、沒有納入縣級財政統籌范圍而當地農民又特別需要的公共產品。

（六）健全網絡信息環境，提高財務運行效率。“鄉財縣管鄉用”的實施，使得鄉鎮財務運轉困難，存在嚴重的預算外支出軟約束問題，使得本不成熟的“鄉財縣管鄉用”成了耗油的油老虎。所以要考慮的是如何簡化和節約縣級財政鄉鎮財政管理的程序。實現低成本運行，提高辦事效率，還可以監管鄉鎮財政運行的情況，又確保鄉鎮正常的用款需求。網絡不僅解決了人員繁忙的問題，而且采用“會計集中核算+國庫集中支付的”財政管理信息化模式大大節約了工作成本。做好“鄉財縣管鄉用”系統軟件開發和實施工作，要逐步建立和完善縣級國庫集中支付系統與其他核心業務系統的接口標準。保證縣財政會計核算中心與鄉鎮聯網，實現資金的網上申請、網上審核和網上撥付，做到信息化、網絡化。