規劃區城鄉統籌規劃與管理的初探

王倍菲 陳 蕾

(1.寧波市鄞州區規劃設計院，浙江寧波 315192; 2.武漢華城博眾工程設計有限公司，湖北武漢 430074)

統籌城鄉發展作為黨在新世紀新階段提出的科學發展觀的主要內容之一，一直以來備受國家重視。2008年《城鄉規劃法》的頒布，為城鄉發展提供了新的依據。六安市作為合肥都市圈的重要組成部分，城鄉協調發展已成為六安市發展的重中之重。為了突出城鄉統籌的引領作用，特對規劃區實行統籌，為市域城鄉統籌提供基礎。

1 六安市規劃區概況

六安歷史悠久，它位于安徽省西部，大別山的北麓，素稱“皖西”，是大別山和沿淮區域中心城市，地處中國經濟最具發展活力的“長三角”腹地，是安徽省會經濟圈的重要組成部分，也是承接東部沿海地區經濟輻射和產業轉移的前沿地帶。規劃區包括:中心城區、城北工業園、城東工業園、城南工業園、徐集鎮、新安鎮、城北鎮、三十鋪鎮、先生店鄉、椿樹鎮、城南鎮、中店鄉、蘇埠鎮、韓擺渡鎮、分路口鎮、橫排頭風景區?？偯娣e為1 096.8 km2。

2 六安市規劃區存在的問題分析

1)城區周邊快速發展，規劃管理出現脫節。隨著“合肥都市圈”的確立和“合六工業走廊”戰略的提出，六安市經濟發展得到空前的機遇，同時也給中心城區周邊鄉鎮帶來了發展良機。城鄉建設也得到普遍發展。由于原來六安市規劃管理部門的重點工作是中心城區，對周邊鄉鎮建設管理較弱，再加上一些機制體制的問題，導致管理部門對周邊鄉鎮缺乏統一的管理，城區及鎮區建設四面開花，管理難以有效的執行。

2)基礎設施重復建設，資源配置較為浪費。隨著經濟的快速發展，各級部門為了實現發展，大力推行招商引資。但是缺乏統一的考慮，各個產業園專業性不強，競爭激烈，企業關聯度不高，基礎設施重復建設，造成資源的浪費。

3)管理體系不夠健全，管理監督不到位。目前，六安市對規劃區內的管理存在著體系不夠健全，從規劃審批到規劃監督存在著脫節問題，對涉及到多部門協作的具體項目，權責不明確，執行不力，難以形成合力，導致項目實施進度受到影響。市規劃局對一些項目難以實行有效的管理，從而導致監督不到位。

3 六安市規劃區規劃與管理銜接的對策分析

3.1 總體思路

1)打破行政界線，實行分區管理。由于長期以來形成的城鄉二元結構體制，不僅給城鄉資源配置帶來不均，同時也給城鄉管理帶來了不便，嚴重制約著城鄉的共同發展。為了打破這種格局實現城鄉協調發展，首先是要打破行政界線帶來的束縛，使城鄉管理真正做到一盤棋，整體考慮資源的配置，城鎮的發展，設施的建設，保證城鄉共同發展。其次是在現狀城鎮布局的基礎上，通過小城鎮的分析找出相應的共同點和不同點，針對各自的特色實行分區管理，在規劃區內通盤考慮，以避免產業的不良競爭和設施的重復建設，以提高城市的整體競爭力。

2)規劃分層編制，整體一個平臺，鎮村建設指引。根據規劃區的實際情況，實行規劃分層編制，針對規劃區和鎮村不同層面進行不同內容的編制，在整體上實行“一個平臺”，鎮村分別進行建設指引，保證規劃的可實施性和規劃管理的執行。

3)引入先進的管理方法，優化城鄉規劃管理。借鑒成都、萊蕪等地的管理模式和管理手段，引入GIS技術手段，對規劃進行全程控制和整體監督，保證規劃建設有序的進行。實行全域一張圖管理，針對管理內容，分別從用地、產業、設施村莊建設實行一張圖管理，避免管理的缺失，保證管理工作的正常開展。同時，制定相應的戶籍、土地流轉制度，確保規劃區內統籌建設的有序正常進行，實現對規劃區內高效快捷的管理，保障城鄉建設健康有序發展。

3.2 規劃與管理銜接對策

3.2.1 制定有效的規劃管理體系，注重規劃的實施與監督

1)健全規劃委員會制度，確立規劃統領地位的組織保障。借鑒成都模式，以現有規劃委員會為基礎，擴大規委會的權利，由規委會全權負責規劃區內建設活動，各部門負責配合，其中市長領銜規委會主任，各部門主要負責人為委員，確立規劃的統領地位。2)分區、分級管理，確保規劃的連續性。規劃實行統一發證，分級管理，根據不同的鎮的發展狀況實行分區管理，在每個區設派出機構，保證規劃的連續性和操作性。3)注重監督管理，保證規劃的實施。為了保證規劃的實施性和嚴肅性，在市規劃局成立規劃監察大隊，鎮成立規劃監察中隊，村實行規劃監察小組，統一管理，保證規劃的監督執行。此外，實行鄉村規劃師制度，對鄉村規劃進行技術指導和監督管理，保證規劃的正常實施。

3.2.2 實行規劃區內“一個平臺”管理

在規劃區分別從用地、產業、設施以及村莊區劃等多個方面構建管理平臺，針對不同的管理內容制定不同的管理對策。

1)用地管理。對規劃區內城鄉建設進行一個平臺管理，先對規劃區進行空間管制確定禁建區、限建區、適建區的范圍，嚴格控制生態景觀用地、重大基礎設施用地和城鎮建設用地范圍。重點控制包括道路紅線、基礎設施黃線、河流湖泊水系藍線、綠地綠線、文物古跡紫線的控制，確保城鄉建設的合理。按照空間要求，結合人口預測，對城鄉建設用地做整體考慮，確保用地滿足相關標準，嚴禁在規劃范圍外進行建設，避免不必要的浪費，盡量做大土地資源的集約化。2)產業管理。根據現狀產業類型和產業發展要求進行分區，確定不同的產業分區，在各分區內建設不同的產業園，盡量保證產業關聯度大的產業集中布置，便于協調運作，以降低生產和基礎設施建設成本，避免基礎設施重復建設造成不必要的浪費。對后來引進的企業，按照相應的產業分類進行產業進園，可以實行異地管理，同時進行相應的考慮，對稅收進行相應比例的分成。嚴禁四面開花、各自為政，保證城鄉建設的合理布局和管理。在農業特色比較明顯的鄉鎮實行農業產業化引導，劃定產業發展區實行管理。3)設施管理。按照一定的原則，對規劃區內中心城區、重點鎮、集鎮的公共設施和基礎設施進行管理，嚴格控制公共設施和基礎設施用地，保證城鄉公共設施和基礎設施共享。4)村莊區劃管理。根據農村發展要求，確定中心村和基層村，并根據相關原則確定保留村、撤遷村、發展村，并對相應的村莊類型進行建設性的指導，提出各村莊公共服務設施配置建議。進行嚴格控制，保證城鄉居民生活一體化。

3.2.3 鎮規劃管理的實現——“一圖一表”指引

按照不同的分區以及鎮的職能不同對鎮區建設用地進行強制性管理，通過“一圖一表”進行控制。即:用地規劃圖和用地指引表(見表1)。

另外，對產業布局、空間布局、生態環境保護和重要文物保護單位、區域性基礎設施、防災減災措施等方面進行導引。

3.2.4 村莊建設管理的實現——樣板建設指引

根據村鎮體系的要求，對保留村和發展村進行規劃控制，針對村莊現狀情況進行人口規模預測，進行居民點的定點，保證村莊建設的集中有序發展，同時也便于村莊基礎設施建設和產業布局。

對村莊用地面積、基礎設施建設和建筑風貌作出引導，并對用地進行嚴格控制，嚴禁設施用地轉變為其他用地，保證設施的建設，塑造地域特色。

對生態環境作出要求，并保證生態環境的維護，劃定基本農田保護范圍，嚴禁基本農田以各種名義轉變為建設用地，維護鄉村田園風貌。

表1 用地指引表

4 結語

目前，城鄉統籌規劃已經在我國普遍實施，規劃與管理的有效銜接需要政府各部門的有效配合，同時也需要相關的法律政策予以保障。這樣才能保證規劃的順利實施，規劃管理的有效實現，從而真正實現城鄉統籌發展。

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