控規局部調整在規劃管理中的困境和思考

汪 杰

(太原市城市規劃設計研究院，山西太原 030002)

0 引言

隨著《城鄉規劃法》的頒布實施，控規的法律地位得到了空前的提高，但在目前我國城市快速發展變化的社會背景下，近年來，各大城市規劃網站公示信息顯示，控規局部調整的量也在逐漸增多，這說明控規局部調整是當前控規運行制度環境下的新生產物，同時目前因內地的控規無法形成類似于香港法定圖則的“法定方案”。故控規局部調整在今后較長一段時間內仍將繼續存在。為此，當前工作的重點應是加強控規局部調整的管理，使控規局部調整進入良性軌道，避免形成不正當競爭行為的加劇，使城市未來發展失控。

1 控規局部調整原因分析

控規局部調整是指對控規中一個或幾個地塊的形狀、面積、指標進行調整，如改變地塊的土地利用性質、容積率或建筑密度，改變城市道路走向等等。它不同于控規修編，不涉及單元控制性詳細規劃確定的規劃目標、功能定位、結構布局等重大規劃內容的變化。通過網上公示的控規局部調整論證項目的分析和研究，可以發現調整的根本原因和動機主要有以下方面。

1.1 控規編制本身存在缺陷

近年來，國內一些城市先后實現了控規全覆蓋，如重慶市于2007年年底實現了主城區控規全覆蓋，北京市于2009年完成了中心城范圍的控規全覆蓋，廣州市于2011年也終于實現了控規全覆蓋，對于此次控規成果，普遍認為由于時間短、范圍大、問題高度復雜，對現狀調查以及問題的認識上也不夠細致、全面，從而導致現狀用地性質和給定的用地強度指標并不一定合理。尤其是舊城區，因考慮人口疏解，完善配套等因素使得某些地塊指標控規缺少經濟測算，無法進行操作，而大多數控規局部調整的原因即產生于此。

1.2 建設單位經濟利益的驅使

開發商追求經濟利益，也想方設法在規劃控制指標上尋找突破口。一些資料數據顯示，個別城市對公開出讓后的住宅用地容積率調整近達一半以上。“地王”頻頻出現，就是因為有的開發商拿地前就打著修改規劃、調整容積率的主意。

1.3 化解社會矛盾的良藥

在當前社會改革和城市建設的特殊時期，控規肩負的功能越來越多，成為各方關注的焦點，也是矛盾的焦點。如國企破產轉制、舊區房屋改造、城中村改造項目等，政府往往為化解這些項目存在的困難和維護社會穩定，以會議紀要等形式責令規劃部門通過控規局部調整來實現困難企業順利轉制，棚戶區、城中村順利拆遷。另外，政府根據發展需要，為落實招商引資項目等因素也主動進行“控規調整”，這也是控規局部調整產生的原因之一。

1.4 其他原因

如歷史遺留問題等，目前因控規編制過程中對現狀和項目的動態變化把握不準確，而大量存在需要進行控規指標調整的項目，以及并未完全協調好的歷史遺留問題，其在短暫的公眾展示的過程中又沒有暴露出來或被完全解決，也是產生控規調整訴求的一個原因。

2 控規局部調整存在的問題

鑒于控規局部調整數量大(資料顯示，北京市在2001年～2003年大約有200份“控規調整”文件，其中獲得批準的文件占65%;重慶市在2005年～2007年大約有530件進行了控規調整)，帶來的問題也比較突出，考慮實施的滯后性，以下矛盾或將在今后一段時間內凸現。

2.1 控制總量不斷突破

由于控規局部調整多為非住宅用地調整為住宅用地，且指標多為“由低調高”，直接導致地塊總住宅建筑量的增加，從而導致人口容量大大超過總規確定的規模。使得城市人口和環境容量面臨整體失控的危險，從而造成城市環境惡化，難以達到建設宜居城市的目標。

2.2 城市公共綠地減少

筆者在長沙市規劃局官方網站上曾發現岳麓區西湖文化園控規中有兩個地塊擬調整的公示。公示中說，規劃調整的理由是“為促進西湖文化園公園建設，解決融資困難修改規劃”，但經過這番控規局部調整后，西湖文化園的綠地減少將近4 hm2。無獨有偶，岳麓區市委市政府周邊片(八方小區二期)控規指標擬調整的公示圖上顯示，調整后較原控規減少公共綠地46 491 m2，如圖1，圖2所示。

圖1，圖2所示是城市里的一個區，僅兩處地塊控規局部調整，城市公共綠地就因調整減少達8 hm2之多，試想如果這樣的控規局部調整擴大到整個城市，城市的公共綠地將會損失多少。

2.3 工業用地大幅度減少

從現代規劃理論和城市科學發展看，也從民生的角度講，中心城區合適的工業用地是必要的。但工業企業不在產業轉型上尋找出路，而是將苗頭指向房地產市場，進行控規局部調整，這將使城市就業困難的問題更加突出，同時工業用地轉為居住用地后的高強度開發，大大超出了規劃和現狀的市政、交通、教育、醫療等配套的承載能力。

圖1八方小區二期用地控規調整——規劃圖例（調整前）

圖2八方小區二期用地控規調整——規劃圖例（調整后）

2.4 公共設施和市政設施用地不足

總規所設定的公共設施及市政設施用地均以總規確定的人口上限設置，而控規局部調整使人口大幅度超出總規上限，勢必引起公共設施、市政和道路交通設施的承載能力不足。同時主城區范圍的控規局部調整，也使公共設施和市政設施在不經意中被蠶食，逐漸對總規的實施產生從量變到質變的影響，并由此帶來諸多社會問題，特別是使本已存在的教育、公共配套不足的問題變得更加嚴重。

3 控規局部調整應對措施

3.1 區別對待的指導思想

在規劃管理的實際工作中，各單位申請控規局部調整的目的和緣由各有不同，控規局部調整的具體情況存在較大的差異。一種情況是國有企業實施破產計劃后，希求將工業用地調整為住宅用地，同時提高容積率等實現土地增值收益最大化，而規劃管理部門將會面對來自社會各方面的壓力，來解決破產企業職工安置等的需要。這樣，控規局部調整就順理成章。另一種情況是，不少房地產開發項目，出于商業利潤最大化的追求，希求以較低的控規局部調整編制、論證、審批等成本，去換取更大的經濟利益。于是也出現了減少城市支路、取消公共配套甚至侵占綠地等的訴求;除此之外，實際工作中也不乏社會公益工程的建設對于控規局部調整的需求，例如變電站等市政設施項目建設需要等等。因此，我們應當將調整申請分區分類，分析其各自特點，根據有針對性的分類管理原則，有所區別的對待和處理。

3.2 “動態更新”的理念

控規是一個相對動態的規劃成果，而控規局部調整是對控規的及時修正。所謂“動態更新”針對控規局部調整中的不足和控規實施過程中出現的新情況和新問題，對已批準的片區規劃不斷進行細化落實、調整修改和完善更新。

3.3 構建評估機制

在動態維護過程中，要對納入控規維護的局部調整地塊進行定期總結、評估。針對控規局部調整帶來的問題，及時研究制定解決和改善方案，保證調整的有序可控。技術手段上要保證控規局部調整的累積不能突破片區規劃的控制要求。否則啟動與整體控制配套建設規劃管理預警機制，來分析采取相應的對策，如增加公共設施和市政基礎設施、重新思考片區空間環境調控等。

3.4 完善調整程序

為保障控規實施的順利進行，結合建設部印發的《建設用地容積率管理辦法》，有必要推行對控規局部調整程序的改進，具體改進措施如下:1)明確對申請單位的資格審查程序，重點審查其是否具有土地使用權;2)區別對待各類申請項目，建立分類處理機制;3)對控規調整申請材料及控規成果進行真實性審查，并建立信用檔案;4)公示控規調整方案，并安排審查會議。即應堅持“批前公示”;5)應協同相關部門對控規調整方案的審批采取票決制;6)應將控規調整審查會議紀要報告市政府，有利于規劃部門接受市政府監督;7)建立控規局部調整的成果管理機制。

4 結語

控規局部調整是市場經濟的必然產物。面對大量的控規局部調整申請訴求，必須對控規局部調整的概念予以深刻理解，從加強規劃部門行政能力建設的高度認識問題，從而以“遠慮”之思化解“近憂”之惑，謀求控規局部調整的科學管理之道。

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