控規(guī)局部調整在規(guī)劃管理中的困境和思考

汪 杰

(太原市城市規(guī)劃設計研究院，山西太原 030002)

0 引言

隨著《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的頒布實施，控規(guī)的法律地位得到了空前的提高，但在目前我國城市快速發(fā)展變化的社會背景下，近年來，各大城市規(guī)劃網站公示信息顯示，控規(guī)局部調整的量也在逐漸增多，這說明控規(guī)局部調整是當前控規(guī)運行制度環(huán)境下的新生產物，同時目前因內地的控規(guī)無法形成類似于香港法定圖則的“法定方案”。故控規(guī)局部調整在今后較長一段時間內仍將繼續(xù)存在。為此，當前工作的重點應是加強控規(guī)局部調整的管理，使控規(guī)局部調整進入良性軌道，避免形成不正當競爭行為的加劇，使城市未來發(fā)展失控。

1 控規(guī)局部調整原因分析

控規(guī)局部調整是指對控規(guī)中一個或幾個地塊的形狀、面積、指標進行調整，如改變地塊的土地利用性質、容積率或建筑密度，改變城市道路走向等等。它不同于控規(guī)修編，不涉及單元控制性詳細規(guī)劃確定的規(guī)劃目標、功能定位、結構布局等重大規(guī)劃內容的變化。通過網上公示的控規(guī)局部調整論證項目的分析和研究，可以發(fā)現(xiàn)調整的根本原因和動機主要有以下方面。

1.1 控規(guī)編制本身存在缺陷

近年來，國內一些城市先后實現(xiàn)了控規(guī)全覆蓋，如重慶市于2007年年底實現(xiàn)了主城區(qū)控規(guī)全覆蓋，北京市于2009年完成了中心城范圍的控規(guī)全覆蓋，廣州市于2011年也終于實現(xiàn)了控規(guī)全覆蓋，對于此次控規(guī)成果，普遍認為由于時間短、范圍大、問題高度復雜，對現(xiàn)狀調查以及問題的認識上也不夠細致、全面，從而導致現(xiàn)狀用地性質和給定的用地強度指標并不一定合理。尤其是舊城區(qū)，因考慮人口疏解，完善配套等因素使得某些地塊指標控規(guī)缺少經濟測算，無法進行操作，而大多數(shù)控規(guī)局部調整的原因即產生于此。

1.2 建設單位經濟利益的驅使

開發(fā)商追求經濟利益，也想方設法在規(guī)劃控制指標上尋找突破口。一些資料數(shù)據(jù)顯示，個別城市對公開出讓后的住宅用地容積率調整近達一半以上?！暗赝酢鳖l頻出現(xiàn)，就是因為有的開發(fā)商拿地前就打著修改規(guī)劃、調整容積率的主意。

1.3 化解社會矛盾的良藥

在當前社會改革和城市建設的特殊時期，控規(guī)肩負的功能越來越多，成為各方關注的焦點，也是矛盾的焦點。如國企破產轉制、舊區(qū)房屋改造、城中村改造項目等，政府往往為化解這些項目存在的困難和維護社會穩(wěn)定，以會議紀要等形式責令規(guī)劃部門通過控規(guī)局部調整來實現(xiàn)困難企業(yè)順利轉制，棚戶區(qū)、城中村順利拆遷。另外，政府根據(jù)發(fā)展需要，為落實招商引資項目等因素也主動進行“控規(guī)調整”，這也是控規(guī)局部調整產生的原因之一。

1.4 其他原因

如歷史遺留問題等，目前因控規(guī)編制過程中對現(xiàn)狀和項目的動態(tài)變化把握不準確，而大量存在需要進行控規(guī)指標調整的項目，以及并未完全協(xié)調好的歷史遺留問題，其在短暫的公眾展示的過程中又沒有暴露出來或被完全解決，也是產生控規(guī)調整訴求的一個原因。

2 控規(guī)局部調整存在的問題

鑒于控規(guī)局部調整數(shù)量大(資料顯示，北京市在2001年～2003年大約有200份“控規(guī)調整”文件，其中獲得批準的文件占65%;重慶市在2005年～2007年大約有530件進行了控規(guī)調整)，帶來的問題也比較突出，考慮實施的滯后性，以下矛盾或將在今后一段時間內凸現(xiàn)。

2.1 控制總量不斷突破

由于控規(guī)局部調整多為非住宅用地調整為住宅用地，且指標多為“由低調高”，直接導致地塊總住宅建筑量的增加，從而導致人口容量大大超過總規(guī)確定的規(guī)模。使得城市人口和環(huán)境容量面臨整體失控的危險，從而造成城市環(huán)境惡化，難以達到建設宜居城市的目標。

2.2 城市公共綠地減少

筆者在長沙市規(guī)劃局官方網站上曾發(fā)現(xiàn)岳麓區(qū)西湖文化園控規(guī)中有兩個地塊擬調整的公示。公示中說，規(guī)劃調整的理由是“為促進西湖文化園公園建設，解決融資困難修改規(guī)劃”，但經過這番控規(guī)局部調整后，西湖文化園的綠地減少將近4 hm2。無獨有偶，岳麓區(qū)市委市政府周邊片(八方小區(qū)二期)控規(guī)指標擬調整的公示圖上顯示，調整后較原控規(guī)減少公共綠地46 491 m2，如圖1，圖2所示。

圖1，圖2所示是城市里的一個區(qū)，僅兩處地塊控規(guī)局部調整，城市公共綠地就因調整減少達8 hm2之多，試想如果這樣的控規(guī)局部調整擴大到整個城市，城市的公共綠地將會損失多少。

2.3 工業(yè)用地大幅度減少

從現(xiàn)代規(guī)劃理論和城市科學發(fā)展看，也從民生的角度講，中心城區(qū)合適的工業(yè)用地是必要的。但工業(yè)企業(yè)不在產業(yè)轉型上尋找出路，而是將苗頭指向房地產市場，進行控規(guī)局部調整，這將使城市就業(yè)困難的問題更加突出，同時工業(yè)用地轉為居住用地后的高強度開發(fā)，大大超出了規(guī)劃和現(xiàn)狀的市政、交通、教育、醫(yī)療等配套的承載能力。

圖1八方小區(qū)二期用地控規(guī)調整——規(guī)劃圖例（調整前）

圖2八方小區(qū)二期用地控規(guī)調整——規(guī)劃圖例（調整后）

2.4 公共設施和市政設施用地不足

總規(guī)所設定的公共設施及市政設施用地均以總規(guī)確定的人口上限設置，而控規(guī)局部調整使人口大幅度超出總規(guī)上限，勢必引起公共設施、市政和道路交通設施的承載能力不足。同時主城區(qū)范圍的控規(guī)局部調整，也使公共設施和市政設施在不經意中被蠶食，逐漸對總規(guī)的實施產生從量變到質變的影響，并由此帶來諸多社會問題，特別是使本已存在的教育、公共配套不足的問題變得更加嚴重。

3 控規(guī)局部調整應對措施

3.1 區(qū)別對待的指導思想

在規(guī)劃管理的實際工作中，各單位申請控規(guī)局部調整的目的和緣由各有不同，控規(guī)局部調整的具體情況存在較大的差異。一種情況是國有企業(yè)實施破產計劃后，希求將工業(yè)用地調整為住宅用地，同時提高容積率等實現(xiàn)土地增值收益最大化，而規(guī)劃管理部門將會面對來自社會各方面的壓力，來解決破產企業(yè)職工安置等的需要。這樣，控規(guī)局部調整就順理成章。另一種情況是，不少房地產開發(fā)項目，出于商業(yè)利潤最大化的追求，希求以較低的控規(guī)局部調整編制、論證、審批等成本，去換取更大的經濟利益。于是也出現(xiàn)了減少城市支路、取消公共配套甚至侵占綠地等的訴求;除此之外，實際工作中也不乏社會公益工程的建設對于控規(guī)局部調整的需求，例如變電站等市政設施項目建設需要等等。因此，我們應當將調整申請分區(qū)分類，分析其各自特點，根據(jù)有針對性的分類管理原則，有所區(qū)別的對待和處理。

3.2 “動態(tài)更新”的理念

控規(guī)是一個相對動態(tài)的規(guī)劃成果，而控規(guī)局部調整是對控規(guī)的及時修正。所謂“動態(tài)更新”針對控規(guī)局部調整中的不足和控規(guī)實施過程中出現(xiàn)的新情況和新問題，對已批準的片區(qū)規(guī)劃不斷進行細化落實、調整修改和完善更新。

3.3 構建評估機制

在動態(tài)維護過程中，要對納入控規(guī)維護的局部調整地塊進行定期總結、評估。針對控規(guī)局部調整帶來的問題，及時研究制定解決和改善方案，保證調整的有序可控。技術手段上要保證控規(guī)局部調整的累積不能突破片區(qū)規(guī)劃的控制要求。否則啟動與整體控制配套建設規(guī)劃管理預警機制，來分析采取相應的對策，如增加公共設施和市政基礎設施、重新思考片區(qū)空間環(huán)境調控等。

3.4 完善調整程序

為保障控規(guī)實施的順利進行，結合建設部印發(fā)的《建設用地容積率管理辦法》，有必要推行對控規(guī)局部調整程序的改進，具體改進措施如下:1)明確對申請單位的資格審查程序，重點審查其是否具有土地使用權;2)區(qū)別對待各類申請項目，建立分類處理機制;3)對控規(guī)調整申請材料及控規(guī)成果進行真實性審查，并建立信用檔案;4)公示控規(guī)調整方案，并安排審查會議。即應堅持“批前公示”;5)應協(xié)同相關部門對控規(guī)調整方案的審批采取票決制;6)應將控規(guī)調整審查會議紀要報告市政府，有利于規(guī)劃部門接受市政府監(jiān)督;7)建立控規(guī)局部調整的成果管理機制。

4 結語

控規(guī)局部調整是市場經濟的必然產物。面對大量的控規(guī)局部調整申請訴求，必須對控規(guī)局部調整的概念予以深刻理解，從加強規(guī)劃部門行政能力建設的高度認識問題，從而以“遠慮”之思化解“近憂”之惑，謀求控規(guī)局部調整的科學管理之道。

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