淺談幾種常見消防安全違法行為的認定及案由確定

□ 周 宏

及時發現、準確認定火災隱患和查處消防安全違法行為，是督促被查單位規范消防管理、履行消防職責、糾正違法行為、提升管理水平的重要措施。同時，也是公安機關督促整改火災隱患、啟動消防行政處罰、依法追究相關單位和人員法律責任的首要前提。近年來，在結合開展社會消防安全“防火墻”建設、推進“五大活動”開展,尤其是在“清剿火患”戰役中，消防監督部門通過嚴格執法，督促相關單位整改消除了一大批火災隱患，對消防安全違法行為也開展了專項治理，對推動和促進港航單位的消防安全形勢持續穩定起到了十分積極的作用。但在對部分案件的抽查和審核中，發現還存在著對法律條款理解不深、對違法性質認定不準，導致未及時立案或立案后在確定案由時出現偏差甚至錯誤，致使個別案件的辦理從一開始就沒有沿著正確的軌道和程序運行。同時，在部分案件辦理過程中，通過訪問調查形成的證明材料或搜集的證據與現場實際情況不符或缺乏足夠的證明力，以致在引用處罰條款時，存在牽強附會甚至錯誤引用的情形。這樣，既不能客觀公正地對違法行為進行應有的處罰，也不能有效地促使被處罰單位和相關從業人員吸取教訓，提升消防安全管理水平，應當引起我們的高度重視。

一、關于消防安全違法行為

消防安全違法行為是指：機關、團體、企業、事業單位或從業人員在生產、生活以及其它經營活動中，違反國家消防安全法律、法規、規章、標準或規范，存在危及或妨礙消防安全、應當受到法律、法規處罰的行為或現象。它是相對于有關法律法規而言，也即是國家有關消防法律法規、規章、標準所要求或禁止、限制的現象和行為。當前，我們在開展日常消防安全檢查尤其是對船舶、水上設施開展檢查時，主要依據的是《中華人民共和國消防法》（以下簡稱《消防法》）、《危險化學品安全管理條例》、《建筑設計防火規范》等消防法律法規，此外還包括船舶建造、檢驗等方面的專業規范和標準，如《船舶消防管理和檢查技術要求》、《鋼質內河船舶入級與建造規范》、《船舶與海上設施法定檢驗規則》、《港口危險貨物管理規定》、《油船油碼頭安全技術基本要求》等等，這些都是認定船舶、水上設施是否符合法律和有關規范標準要求，是否存在消防違法行為或者火災隱患的主要依據。因此，作為執法辦案民警，我們應當做到正確理解、準確把握、依法適用。同時，在開展檢查和辦案過程中要力求做到仔細觀察、詳細了解，結合法律法規，認真對照現場實際情況，通過積極、主動和嚴謹的調查訪問、證據收集，依法、準確地對火災隱患和消防安全違法行為予以認定。

二、消防安全違法行為的基本特征及常見表現形式

一般來說，消防安全違法行為應同時具備以下特征：危及或妨礙消防安全的現象、行為客觀存在；該違法現象、行為不被消防法律法規允許或超出允許限度，或未依法履行法律明確規定的職責和義務；違法行為的性質、程度依法應當受到行政處罰或應當依法采取行政強制措施；違法的主體須是負有直接責任并達到法定責任年齡、具有責任能力的自然人或依法設置的法人。

筆者曾在《淺談消防安全違法行為人調查詢問要點》一文中談到，消防違法行為的發現也即消防行政案件的來源主要有三個方面：日常消防監督檢查（或抽查）中現場發現的消防安全違法行為；根據舉報投訴線索查證出的消防安全違法行為；在對火災事故調查中，發現的消防安全違法行為。此外還有兩種情形，即上級交辦和其他部門移送的案件。在消防監督實務中，消防安全違法行為有時表現為一種現象，有時又是以一種狀態呈現；有的只是一時的行為，有的則是一種連續的狀態；有時是一種客觀的、可見的具體行為，有時則是應盡的義務或責任的缺失；有時是正在實施的違法行為，有的則以一種后果的形式存在。如何判定其是否構成消防違法，主要依據的是規范這一違法行為的消防法律、法規和行政規章、規范、標準的具體規定。

就消防違法行為的表現形式來看，有時是在實施過程中，被現場發現或舉報的，如“非法攜帶易燃易爆危險品”；“違反規定使用明火作業”；“損壞、挪用消防設施、器材”；“違法生產、儲存、運輸、銷售、使用、銷毀易燃易爆危險品”；而有的則是處于一種繼續狀態或以一種后果的形式呈現，如“埋壓、圈占、遮擋消火栓”；“消防設施、器材、消防安全標志未保持完好有效”；“電器線路的設計、敷設、維護保養、檢測不符合規定”；“擅自停用、拆除消防設施、器材”。有的會直接導致火災事故，如“在具有火災、爆炸危險的場所吸煙、使用明火”；“指使、強令他人冒險作業”；有的則會妨礙消防安全或增大火災后果，如“不履行消防安全職責逾期未改”；“門窗設置影響逃生、滅火救援的障礙物”；“占用、堵塞、封閉疏散通道、安全出口”等，雖然表現形式不一而足，但無一不是消防法律法規所明令禁止或限制的，其共同特征和基本要素都是危及或妨礙消防安全，依法應當受到處罰。

值得注意的是，上述案由中列舉有多個行為或對象的，實踐中應當根據具體消防安全違法行為及對象，準確選擇和確定。如“埋壓、圈占、遮擋消火栓”，辦理案件時應當根據消防安全違法行為的具體情形，選擇“埋壓消火栓”、“圈占消火栓”或者“遮擋消火栓”作為案由進行查處；又如“消防設施、器材、消防安全標志配置、設置不符合標準、未保持完好有效”，就應當根據具體情況選擇“消防設施”、“消防器材”、“消防安全標志”，其違法性質則應分別選擇“配置不符合標準”、“設置不符合標準”或者“未保持完好有效”。這樣就能使案由準確指向具體的、明確的違法行為，而不僅僅是一個類別。個別單位在辦理案件過程中沒有能很好地掌握這一原則，如僅僅只是“遮擋消火栓”的違法行為，在辦案時確定的案由卻是“埋壓、圈占、遮擋消火栓”，這是不準確、不嚴謹，也是不符合案件質量要求的。

三、港航單位幾種常見消防安全違法行為的認定

（一）關于“消防設施、器材、消防安全標志配置、設置不符合標準、未保持完好有效”的認定

這類違法行為的認定，簡單地說就是按照有沒有、設置是否符合要求和是否完備有效這三個要素來進行核對檢查，任何一項達不到規范標準要求就應認定為火災隱患并構成消防違法。首先，在開展船舶、水上設施實船檢查時，對消防設施、器材配置數量、型式一時無法準確掌握的情況下，可以通過查閱由船舶檢驗部門頒發的《船舶檢驗證書》或海事部門核定的《適航證書》，通過證書上的記錄就可以清楚知道船舶消防設施設備、器材的配置以及型式要求，也可以利用船舶（客滾船、船長50 m及以上的客船、2 000總噸及以上的貨船、500總噸以上的油船）主甲板風雨筒中存放的《防火控制圖》進行現場逐一核查，就可以直觀、全面掌握了解被檢查船舶消防設施設備及器材的配置情況，如數量、型式不符合規范、有關證書或《防火控制圖》標示要求，或主通道、應急通道及安全出口消防安全標志沒有按照應急疏散要求進行設置，即構成“消防設施、器材、消防安全標志配置、設置不符合標準”。而在辦理“消防設施、器材、消防安全標志未保持完好有效”類案件時，就是指消防設施、器材、消防安全標志在數量和型式上雖滿足了規范、標準要求，但在“完備性”和“即刻可用性”方面存在機件（組件）不全或損壞；過期失效；因故不能立即投入使用；標識模糊不清；工況不符合要求等直接影響使用、辨識的情形，也即是我們常說的不具備“有效性”或“有效性”差。

某單位辦理了這樣一起案件：民警在檢查中發現一艘貨輪水帶箱內未按要求配置消防水帶，經向船方了解系原配置的水帶已破損致無法使用，將其撤下后未及時予以更換。作為營運船舶，消防器材設施必須配置到位并保持完好有效，這種情況顯然是不符合規范要求，是明顯的消防違法行為。但由于辦案民警沒有很好地理解法律條文的準確含義和該行為的性質，將案件定性為“消防器材未保持完好有效”，這就顯屬不當。因為，從日常監督檢查來看，船舶消防器材因配置時間較長、保養不善等原因，尤其是水帶等容易破損，如及時予以更新，本不是問題。如被損壞、不能正常使用的水帶仍然放置在水帶箱內，則構成“消防器材未保持完好有效”，而本案事實上是水帶損壞后沒有及時更新并配置到位，造成水帶箱內未按照規范配置齊全，理當按“消防器材配置不符合標準”進行處罰。

又如一起被定性為“挪用消防設施、器材”的案件，事實是：該輪負責人將作為消防器材之一的黃沙箱，以“防盜”為由，從應當固定設置的地點移到了其它隱蔽地方存放，但并未挪作它用，這顯然只能以“擅自拆除消防器材”進行處理，而不能用“挪用消防設施、器材”作為案由。同時，要提醒注意的是，這類案件也不能用“擅自停用消防設施、器材”處理，因為這里所指的消防設施主要是指水滅火系統、泡沫滅火系統或報警裝置等固定設施。

（二）關于“具有火災、爆炸危險場所”的認定

辦理“在具有火災、爆炸危險的場所吸煙、使用明火”這類嚴重違反消防安全行為的案件時，應當持十分慎重的態度，不僅是這類場所情況比較復雜，還因為其法律后果較為嚴重。這類案件辦理的關鍵是對“具有火災、爆炸危險場所”的認定，也就是必須清楚其具體是指向哪些場所和部位，切不可亂用或隨意解釋。關于“具有火災、爆炸危險的場所”具體指哪些場所，目前國家有關消防法律法規和技術標準中都沒有一個十分明確的、規范性的解釋和界定。僅能查到的是，中國人民公安大學出版的《違反公安行政管理行為名稱釋義與實務指南》中對此作了一個解釋：“所謂火災危險場所，是指在生產過程中，產生、使用、加工、儲存或轉運閃點高于場所環境溫度的可燃液體，或者有可燃粉塵、可燃纖維、或者有固體狀可燃物質，并在可燃物質的數量上和配置上能引起火災危險的場所。所謂爆炸危險場所，是指生產、使用、儲存易燃易爆物質，并能形成爆炸性混合物，且有爆炸危險的場所。”而目前在建筑設計中主要依據的是《爆炸和火災危險環境電力裝置設計規范（GB50058—92）》，但它又以“特殊條件的環境構成的危險”為由，把“水、陸、空交通運輸工具及海上油井平臺”作為“不適用該規范的環境”予以排除，這樣交通運輸工具就只能由各自行業來進行明確和規范。就船舶和水上設施而言，設計、審核和實船檢驗過程中，主要依據的是《鋼質內河船舶建造規范》、《船舶與海上設施法定檢驗規則》等規范和標準。從設計原則和檢驗標準來看，我們可以將船舶、水上設施“具有火災、爆炸危險的場所”劃定為：危險物品船全船（除吸煙室外）；客船、一般貨物船舶的危險品艙、油艙（自用）、油漆間、充電（或電瓶）間作為具有火災、爆炸危險場所要求進行設計和建造。據此，筆者認為在處理這類案件時，應嚴格依照船舶設計建造規范所明確的上的進行認定，不能隨意解釋、擴大范圍。另外，在對陸域單位查處類似違法行為，一時不能準確認定該場所是否具有火災、爆炸危險場所時，可以采用較為簡易、直觀的方法：即不論是碼頭、倉庫或生產車間等作業場所，只要其內部電氣設施設備原設計、建造是采用或安裝為防爆型式，檢查時又未改變原設計使用用途的，即可以認定該處所為“具有火災、爆炸危險的場所”，并按相關法規條款予以處罰，需要做的就是在調查過程中，對其生產性質、工藝的火災、爆炸危險性進行查證核實，以影像資料和筆錄的形式予以固定，并作為認定證據。

（三）關于“明火作業”形式的認定

辦理“在具有火災、爆炸危險的場所使用明火”類案件時，除了對場所的認定要準確外，對什么叫“明火”作業也應該有一個清楚的認識。所謂的“明火”作業，又稱為“熱工作業”，是指凡工作中產生火焰、溫度，或進行可能導致火花產生，其熱量足以使可燃氣體燃燒爆炸的作業。這是一種具有極高火災危險的作業方式。在日常消防執法中，我們切不能簡單地將“明火”理解為使用電氣焊割作業或使用火柴、打火機吸煙、照明等。它應當還包括：生活用火如明火爐具（煤、柴油、電爐等）；明火燈具（煤油燈、蠟燭）；其它如生產用火噴燈、砂輪機、非防爆型電氣設備（工具、燈具、開關、控制箱）等。由于明火作業的種類較為復雜，因此在日常消防檢查中，應當在準確認定場所的基礎上，對該處所生產、運輸、儲存或使用的危險物品理化性能有一個準確了解，并結合生產、生活用火的形式以及是否產生足以使可燃氣體燃燒爆炸的高溫和火焰作為依據，來認定是否為違法行為。

（四）關于“違反規定使用明火作業”與“在具有火災、爆炸危險的場所吸煙、使用明火”的區別

所謂“具有火災、爆炸危險的場所”，其實也是一個正常的生產、經營或者儲存場所，只是其生產、經營或者儲存的物品具有較強的火災危險性，而在消防監管上將其列為特殊場所加強規范和管理。這類場所設施設備在定期進行維修、保養或改造時，其間不可避免地會使用能產生明火的工具尤其是電焊氣割工具，這是正常的生產經營活動的一個環節，但有著嚴格的管理要求和操作規程。首先是人員資質的要求，《消防法》規定：“進行電焊、氣焊等具有火災危險作業的人員必須持證上崗，并遵守消防安全操作規程。”這是消防法律對從事電焊、氣焊（包括電工、自動消防系統的操作人員等）這類特殊工種作業人員資質提出的要求，即必須是經考核合格并取得相關部門頒發的操作許可證的人員，方可從事相應特殊作業（這是針對所有動火作業而言，而不僅僅是針對在“具有火災、爆炸危險的場所”作業時的專門要求）。其次，對危險物品場所動火作業有嚴格的操作程序要求，如對盛裝過可燃液體、氣體的容器（油艙、油柜、管道、氣罐、氣瓶等）必須按照專門的程序進行清洗并經可燃氣體檢測，符合動火作業標準并履行有關審批手續后方可進行作業（危險品貨物、危險品船舶作業期間嚴禁作業），這里指的審批手續包括單位內部三級審批、營運船舶港區內動火作業需向海事部門備案等。如人員資質不符合要求、不具備動火作業條件或未履行有關審批（備案）手續，就構成“違反規定使用明火作業”。而“在具有火災、爆炸危險的場所吸煙、使用明火”，則是指擅自在嚴禁明火的“具有火災、爆炸危險的場所”，違法進行或使用與生產、經營無關的用火行為，一旦發現，應立即責令停止違法行為，并作出處罰。

（五）關于“占用、堵塞、封閉疏散通道、安全出口”的認定

疏散通道是指發生火災等緊急情況時，能夠快速將建筑物或構筑物內人員疏散至安全區的通道，安全出口則是指在疏散路線上通向安全區的出口。一般來說，疏散通道的設置和是否符合要求，首先應當考慮的是總疏散率，也就是在規定時間內，通過所有可利用的出口能夠從建筑物內撤出人員的最大數。同時，還應當兼顧該處所的疏散流量，也即在規定時間內，通過一定數量的單位出口寬度的最大人數。因此，要保障總疏散率和疏散流量，就要求疏散通道必須保持通暢，不能有任何影響或阻礙通行的障礙物。尤其對于船舶來說，由于空間有限，往往疏散通道也是消防通道，一旦發生火災事故，是供消防人員和消防裝備到達船舶進口或內部的通道，保證其通暢，意義尤為重大。

在辦理這類案件時，“封閉”理解起來不難，而“占用、堵塞疏散通道、安全出口”在具體執法工作中普遍認為較為難以掌握，主要就在于究竟被占用了多少或堵塞的程度才構成消防違法行為。其實從疏散通道的作用，就能夠看出只要在客觀方面表現為實施了疏散通道、安全出口等處堆放物品、損毀安全出口門栓、破壞疏散通道的地面平整等行為，導致疏散通道、安全出口不能正常通行或通行不暢都應當視為“占用、堵塞”，就應當作為消防違法行為予以查處。但也應該注意不能簡單機械執法，對一些臨時性的工作設施設備非固定地擺放在通道上不應視為“占用、堵塞”，如客區服務員打掃房間衛生時使用的皮草車等臨時用具。

（六）關于對單位責任的認定。

《中華人民共和國消防法》明確規定：消防工作貫徹“預防為主，防消結合”的方針，按照“政府統一領導、部門依法監管、單位全面負責、公民積極參與”的原則開展消防安全工作。由此可見，單位（機關、團體、企業、事業單位）是消防工作的責任主體，是做好消防安全工作不可或缺的重要一環。“單位全面負責”即意味著單位是消防安全責任的履行者，同時也是消防安全責任的直接承擔者。《消防法》之所以明確了部分消防違法行為單位應當承擔責任，就是因為這類違法行為與單位是否盡到管理職責、是否開展教育培訓、是否嚴格開展檢查、是否有效消除火災隱患有著直接的管理關系。同時，這也是為了保障消防安全責任能夠得到充分的落實，全力督促單位履行消防安全責任的重要保障。

從消防執法實踐來看，任何消防違法行為都可以從單位的管理中找到原因。以“消防設施、器材、消防安全標志配置、設置不符合標準、未保持完好有效”為例，根據《消防法》第十六條第二款規定：“按照國家標準、行業標準配置消防設施、器材，設置消防安全標志，并定期組織檢驗、維修，確保完好有效。”這一要求，就明確說明了消防設施、器材、消防安全標志的配置、設置是單位應盡的法定責任。在具體消防實踐中，單位、船舶配置消防設施、器材，設置消防安全標志，是一個單位或船舶安全生產的有機組成部分，并需要一定的資金、人力投入，所保護的是人身、財產安全，維護的是公共安全，是法律對機關、團體、企業、事業單位消防安全責任的強制性規定。因此，任何時候它都不會是某個人的個人行為，違反這一規定所構成的違法行為，首先應當追究單位的責任，應當受到處罰的是單位以及實施違法行為的具體行為人。

如在處理“損壞、挪用或者擅自拆除、停用消防設施、器材的”、“占用、堵塞、封閉疏散通道、安全出口、或者有其他妨礙安全疏散行為的”；“埋壓、圈占、遮擋消火栓或者占用防火間距的”這些消防違法行為時，其單位的責任就在于沒有認真履行消防管理職責，沒有認真開展檢查，對存在的火災隱患沒有能夠及時發現。而這類行為常常是由在單位負有管理責任的人員決定的，

（七）關于設置了處罰前置條件的特殊情形

這里還有一種特例，就是消防法律法規設置了處罰前置條件的違法行為：如根據《消防法》第六十條第一款第七項規定“對火災隱患經公安機關消防機構通知后不及時采取措施消除的”，才能予以處罰，也即是隱患責任單位在條件允許的情況下沒有當場予以整改或在規定的限期內沒有著手實施整改消除的行為，方才可以進行處罰。之所以說是一種特例，是因為這種違法行為其實是當事人在一個違法行為延續過程中，又實施了一個新的違法行為。根據《消防法》第五十四條規定“公安機關消防機構在消防監督檢查中發現火災隱患的，應當通知有關單位或者個人立即采取措施消除隱患”，而這里的“立即采取措施消除隱患”，是指當場予以整改消除或立即組織和采取措施開始實施整改消除，也就是我們常說的當場整改和責令改正，這是被檢查單位應當履行的義務，也是公安機關依法下達的具有強制性的行政命令。而當場整改或責令改正的限定日期，就應當視為是違法行為結束的時限。在該期限逾期時，有關單位或者個人仍不著手進行整改消除，即構成了一個新的違法行為，就應當以“不及時消除火災隱患”為案由立案予以處罰。再如“不履行消防安全職責逾期未改”的，也是屬于設置有前置條件的消防安全違法行為，只是追究的是管理責任而已。

以上種種僅是在辦理消防行政案件中容易出現錯誤或一些特殊場所、情形認定的個人思考，旨在不斷地提高我們依法行政的能力，在此提出權作引玉之磚，希望能引起更加深入的探討，使消防執法活動更加規范、更有意義。