“上山下海”須思量

□文/包浩斌

編制區塊開發利用規劃，用好生態補償專項資金，推進低丘緩坡、灘涂圍墾資源的科學利用

經濟社會發展需要項目支撐，項目建設又依賴于用地的落實，面對“七山一水兩分田”的陸域現狀，浙江可建設用地空間制約日益突出。為了緩解這一問題，浙江將目光放到了后備資源上，即低丘緩坡和灘涂圍墾，相繼出臺《浙江省灘涂圍墾管理條例》、《浙江省人民政府關于推進低丘緩坡綜合開發利用工作的通知》等政策文件。

綜觀當前浙江開發利用土地模式，主要有兩種:一是建設用地直接“上山下海”，如麗水市選擇以低丘緩坡為主的南城水閣、富嶺區塊為工業經濟發展平臺。二是農用地“上山下海”，以此置換區位優勢突出的基本農田為建設用地，并實現耕地占補平衡。江山市2010年實施的52個土地開發項目，其中40個是低丘緩坡開發項目，新增耕地面積7300畝。

政策制定者的本意，是通過合理利用低丘緩坡和灘涂圍墾資源，緩解土地供需緊張局面。在具體執行過程中，個別市、縣(市、區)卻出現了“扭曲”的一幕。如媒體報道的“景寧縣為折抵指標大規模毀林造田遭質疑”、“寧波政府為什么出錢到衢州造地”等等。原因無外乎地方政府在不考慮生態成本的情形下，相對于造地成本，出讓土地或土地指標的收益相當可觀。

個別地區無序、無節制的推進用地上山下海必然給經濟社會協調發展和生態文明建設帶來隱憂。一是透支未來發展空間。浙江低丘緩坡、灘涂圍墾資源相對比較豐富，但不合理的開發利用，將導致有限的寶貴資源浪費。二是造成耕地質量下降。個別地方存在耕地占優補劣現象，表現為部分低丘緩坡新增土地地力差，灘涂圍墾新增土地鹽堿化嚴重。三是造成生態環境破壞。低丘緩坡開發區塊出現的植被損壞、水土流失，灘涂圍墾造成的自然岸線和濕地消失，當然還有對生態系統造成的尚未顯現的負面影響。

“上山下海”需要推進低丘緩坡、灘涂圍墾資源的科學利用。一是先行開展環境承載能力評價。加強低丘緩坡、灘涂資源利用的可行性分析，劃分優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類區域。對開發建設項目要事先論證，考慮經濟效益和生態效益，絕不能以破壞生態平衡來尋求建設用地、占補平衡空間，堅持走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展之路。

二是科學編制區塊開發利用規劃。統籌考慮區域發展實際、區域環境承載力、經濟社會發展趨勢等因素，編制區塊開發利用總體規劃與控制性詳細規劃，著重明確開發建設時序、產業發展導向、基礎設施建設等。對開發利用時機尚未成熟、條件尚不具備的區塊，作為預留發展空間予以保護。

三是著力打造增量促轉型示范區。提高項目準入門檻，嚴格控制污染項目進入，全面落實建設項目“三同時”制度。重點引進產業關聯度大、經濟效益高、市場前景好，對區域經濟和產業發展有較大帶動作用的項目。對達不到預期要求的項目業主實行“追償制”，收回給予該項目的土地優惠費用，停止執行稅收返還、規費減免等優惠政策。

四是切實用好生態補償專項資金。用地上山下海帶來的新增建設用地，其土地出讓金中提取一定比例用于充實生態補償專項資金。規范該部分資金的撥付、使用和管理，重點用于生態環境修復、環境基礎設施建設等區域生態系統維護領域，建立有利于保持生態平衡的長效機制。

五是積極推進耕地占補量質平衡。做好現有補充耕地提質工作，通過加厚耕地層、作物輪作、測土配方等，提升低丘緩坡補充耕地地力，綜合運用物理、化學、生物等土壤降鹽改良措施，加速灘涂圍墾補充耕地土壤改良。嚴把新增耕地占補平衡關口，繼續完善省、市、縣三級驗收制度，加強補充耕地項目驗收與后期管護，保障耕地質量。

(供稿:浙江省經濟信息中心預測處)