認(rèn)真做好淮河流域水量分配工作扎實(shí)推進(jìn)最嚴(yán)格水資源管理制度的貫徹實(shí)施

淮河水利委員會(huì)主任 錢(qián) 敏

一、引言

為深入貫徹落實(shí)2011年中央一號(hào)文件，加快最嚴(yán)格水資源管理制度的建立和實(shí)施，水利部批復(fù)了《全國(guó)主要江河流域水量分配方案制訂（2010年）任務(wù)書(shū)》。為推進(jìn)全國(guó)分省區(qū)用水總量控制指標(biāo)方案制定和主要跨省江河流域水量分配工作，2011年7月，水利部下發(fā)《關(guān)于做好水量分配工作的通知》（水資源〔2011〕368號(hào)），全面啟動(dòng)跨省江河流域水量分配工作，并成立了由陳雷部長(zhǎng)任組長(zhǎng)的水利部水量分配工作領(lǐng)導(dǎo)小組。水利部黨組對(duì)這項(xiàng)工作高度重視，要求流域機(jī)構(gòu)會(huì)同各省水行政主管部門(mén)，抓緊抓好首批全國(guó)25條跨省江河流域水量分配方案的論證、協(xié)調(diào)與報(bào)批工作，在此基礎(chǔ)上盡快啟動(dòng)第二批全國(guó)主要跨省江河流域水量分配，力爭(zhēng)用5年時(shí)間基本完成全國(guó)全國(guó)主要跨省江河流域水量分配工作。

按照水利部的統(tǒng)一部署和有關(guān)要求，淮委于2011年啟動(dòng)了淮河、沂河、沭河水量分配方案制訂工作。為加強(qiáng)對(duì)淮河流域水量分配工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，保障各項(xiàng)工作順利開(kāi)展，淮委成立了淮河流域主要江河水量分配工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)組織指導(dǎo)流域內(nèi)跨省河流水量分配方案制訂工作，研究并協(xié)調(diào)解決水量分配的有關(guān)重大問(wèn)題。之后，淮委依托中水淮河規(guī)劃設(shè)計(jì)研究有限公司，組建淮河流域水量分配方案制訂技術(shù)工作組，具體負(fù)責(zé)水量分配技術(shù)方案編制工作。流域相關(guān)省也分別成立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，配合淮委做好涉及本省的水量分配工作。

二、開(kāi)展淮河流域跨省河流水量分配工作的必要性

水量分配是對(duì)水資源可利用總量或者可分配的水量向行政區(qū)域進(jìn)行逐級(jí)分配，確定行政區(qū)域生活、生產(chǎn)可消耗的水量份額的過(guò)程。經(jīng)水量分配確定的行政區(qū)域水量份額是實(shí)施用水總量控制和定額管理相結(jié)合制度的基礎(chǔ)。水量分配的目的是解決水資源的稀缺性和利用的競(jìng)爭(zhēng)性。水量分配是實(shí)現(xiàn)水資源合理配置的基本途徑，對(duì)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，確立用水總量控制紅線，規(guī)范水資源開(kāi)發(fā)利用行為，實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置，促進(jìn)水資源的可持續(xù)利用，具有重要意義。

開(kāi)展淮河流域跨省河流水量分配方案制訂工作是實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度的迫切需要。制訂淮河流域跨省河流水量分配方案，明晰流域內(nèi)省級(jí)行政區(qū)的取用水份額，是進(jìn)行水資源宏觀調(diào)控的客觀需要，對(duì)于嚴(yán)格水資源開(kāi)發(fā)利用開(kāi)展紅線管理，落實(shí)用水總量控制制度，促進(jìn)水資源有序開(kāi)發(fā)、高效利用、合理配置、嚴(yán)格管理，都具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。水量分配是用水總量控制指標(biāo)在流域和區(qū)域以及河流控制斷面上的具體落實(shí)。目前，淮委已完成淮河區(qū)2015年、2020年、2030年水資源管理控制指標(biāo)制定工作，迫切需要制訂跨省河流水量分配方案，將淮河流域用水總量控制指標(biāo)分到流域各省和落實(shí)到河流控制斷面上，為確立水資源開(kāi)發(fā)利用控制紅線奠定基礎(chǔ)。

開(kāi)展淮河流域跨省河流水量分配工作是推進(jìn)依法行政的基本要求。2002年修訂后的《水法》明確規(guī)定“根據(jù)流域規(guī)劃和水中長(zhǎng)期供求規(guī)劃，以流域?yàn)閱卧朴喫糠峙浞桨浮薄?006年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》明確規(guī)定：“批準(zhǔn)的水量分配方案或者簽訂的協(xié)議是確定流域與行政區(qū)域取水許可總量控制的依據(jù)?！?007年水利部頒布的《水量分配暫行辦法》對(duì)水量分配工作的原則、依據(jù)、內(nèi)容、程序等進(jìn)行了規(guī)范。

開(kāi)展淮河流域跨省河流水量分配工作是實(shí)現(xiàn)以水資源可持續(xù)利用支撐流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的客觀需要。淮河流域地跨湖北、河南、安徽、江蘇、山東五省，水資源短缺且時(shí)空分布不均，枯水年份、枯水季節(jié)水資源供需矛盾更為突出，且資源性缺水、水質(zhì)性缺水與工程性缺水并存。隨著流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，流域內(nèi)生活、生產(chǎn)用水呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，缺水問(wèn)題日益凸顯，水資源已成為制約流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸。為保障流域內(nèi)供水安全、糧食安全和生態(tài)安全，緩解淮河流域日益突出的水資源供需矛盾，迫切需要制訂跨省河流水量分配方案，以實(shí)現(xiàn)流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

開(kāi)展淮河流域跨省河流水量分配工作是預(yù)防水事糾紛、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的迫切需要。近年來(lái)，流域內(nèi)行政區(qū)之間、行業(yè)之間因過(guò)度、無(wú)序、低效開(kāi)發(fā)利用水資源，引發(fā)了水質(zhì)污染、生態(tài)環(huán)境惡化、地下水超采和河道斷流等一系列問(wèn)題，淮河流域跨省、省際邊界河流在水資源利用和水工程開(kāi)發(fā)等方面意見(jiàn)不能達(dá)成一致，導(dǎo)致上下游、左右岸、地區(qū)間的水事糾紛頻發(fā)。因此，開(kāi)展跨省河流水量分配工作，明晰各行政區(qū)域用水權(quán)益，對(duì)于避免和消除水事矛盾、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定是十分必要的。

三、淮河流域跨省河流水量分配方案制訂的工作目標(biāo)、主要任務(wù)和基本思路

淮河流域跨省河流水量分配方案制訂的總體目標(biāo)是要通過(guò)制定淮河流域主要河流水量分配方案，確立流域水資源開(kāi)發(fā)利用控制紅線，建立流域取用水總量控制指標(biāo)體系，規(guī)范水資源開(kāi)發(fā)利用行為，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和流域資源承載能力之間、以及不同行政區(qū)用水之間的關(guān)系，切實(shí)保障流域和區(qū)域供水安全、糧食安全、生態(tài)安全，合理配置水資源，維系良好生態(tài)環(huán)境和節(jié)約保護(hù)水資源，實(shí)現(xiàn)以水資源可持續(xù)利用支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

淮河流域跨省河流水量分配方案制訂的主要任務(wù)是要圍繞這一總體目標(biāo)，按照實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的要求，遵循堅(jiān)持公平公正、科學(xué)合理的原則，因地制宜、統(tǒng)籌兼顧的原則，民主協(xié)商、行政裁決的原則，以相關(guān)省級(jí)行政區(qū)水資源可利用量或可分配量為控制，以促進(jìn)水資源節(jié)約保護(hù)和合理配置為目的，充分考慮流域與行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)環(huán)境狀況、水資源條件和供用水現(xiàn)狀、未來(lái)發(fā)展的供水能力和用水需求，妥善處理河流上下游、左右岸的用水關(guān)系，協(xié)調(diào)平衡地表水與地下水、取水與耗水、河道內(nèi)與河道外用水、干流與支流、調(diào)入與調(diào)出的關(guān)系，妥善處理流域與區(qū)域、現(xiàn)狀和未來(lái)、公平和效率的關(guān)系，統(tǒng)籌安排生活、生產(chǎn)、生態(tài)與環(huán)境用水，綜合考慮水量水質(zhì)要求，以流域?yàn)閱卧茖W(xué)擬定淮河流域跨省河流水量分配方案。

淮河流域跨省河流水量分配方案制訂的基本思路是依據(jù)《水量分配方案制訂技術(shù)大綱（試行稿）》，以《淮河流域及山東半島水資源綜合規(guī)劃》成果為基礎(chǔ)，結(jié)合2001年以來(lái)淮河片水資源公報(bào)資料，補(bǔ)充調(diào)查近10年來(lái)淮河、沂河、沭河水系來(lái)水及供用水變化情況，復(fù)核水資源開(kāi)發(fā)利用基礎(chǔ)資料成果；結(jié)合現(xiàn)狀調(diào)查，細(xì)化淮河、沂河、沭河水系水資源供需平衡和水資源配置成果，分析計(jì)算淮河、沂河和沭河水系規(guī)劃水平年不同頻率下地表水可分配水量；按照流域內(nèi)相關(guān)省級(jí)行政區(qū)地表水用水總量控制目標(biāo)，擬定淮河、沂河、沭河水系向相關(guān)省級(jí)行政區(qū)水量分配方案及控制斷面下泄水量控制指標(biāo)；進(jìn)行方案的合理性分析，并根據(jù)協(xié)商協(xié)調(diào)情況，修改和調(diào)整水量分配方案。

四、淮河流域跨省河流水量分配方案的編制依據(jù)及工作基礎(chǔ)

2002 年修訂的《水法》明確提出要制訂水量分配方案和實(shí)行用水總量控制。2011年中央一號(hào)文件明確提出“確立水資源開(kāi)發(fā)利用紅線，抓緊制訂主要江河水量分配方案，建立取用水總量控制指標(biāo)體系”?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2012〕3號(hào)）提出“加快制定主要江河流域水量分配方案，建立覆蓋流域和省市縣三級(jí)行政區(qū)域的取用水總量控制指標(biāo)體系，實(shí)施流域和區(qū)域取用水總量控制”。這些都為開(kāi)展淮河流域跨省河流水量分配工作提供了充足的政策法規(guī)依據(jù)。

水利部《水量分配工作方案》和《水量分配方案制訂技術(shù)大綱》（試行稿）明確提出要以水資源綜合規(guī)劃作為水量分配方案制訂工作的統(tǒng)一技術(shù)基礎(chǔ)和主要依據(jù)。《淮河流域及山東半島水資源綜合規(guī)劃》作為《全國(guó)水資源綜合規(guī)劃》的附件，已于2010年11月獲國(guó)務(wù)院正式批復(fù)，規(guī)劃提出了2020、2030規(guī)劃水平年淮河流域和省級(jí)行政區(qū)的水資源配置方案，這是制訂本次水量分配方案的基本依據(jù)。

新一輪的《淮河流域及山東半島水資源及其開(kāi)發(fā)利用調(diào)查評(píng)價(jià)》成果基本上摸清了流域水資源狀況，提出了1956～2000系列各流域分區(qū)的水資源量、可利用量、開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀等系列評(píng)價(jià)成果，為制訂本次水量分配方案奠定了重要基礎(chǔ)。

淮委前期開(kāi)展了河流水量分配方法研究和探索，如《淮河干流正陽(yáng)關(guān)～蚌埠閘河段水量分配方案研究》、《南水北調(diào)東線一期工程水量調(diào)配》、《淮河干流正陽(yáng)關(guān)～蚌埠閘水量配置方案研究》、《淮河流域主要河湖年度水量分配方案和年度水量調(diào)度計(jì)劃方法研究》、《淮河干流（洪澤湖以上）水資源量分配及調(diào)度方案研究》、《淮河流域初始水權(quán)分配及跨省河湖分水方法研究》等項(xiàng)目，這些也為本次水量分配方案制訂積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

五、淮河流域跨省河流水量分配方案制訂工作開(kāi)展情況

2011年6月，淮委召開(kāi)淮河流域主要江河水量分配工作領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議，明確淮河流域跨省河流水量分配方案制訂工作的目標(biāo)、任務(wù)和要求。按照水利部水量分配領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一部署和淮河流域主要江河分配工作領(lǐng)導(dǎo)小組的安排，淮委依托中水淮河規(guī)劃設(shè)計(jì)研究有限公司，成立了淮河流域水量分配方案制訂技術(shù)工作組，技術(shù)工作組在水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院的技術(shù)指導(dǎo)下開(kāi)展工作。按照水利部《水量分配工作方案》要求，淮委編制了《淮河流域水量分配工作實(shí)施方案》，提出淮河流域跨省河流水量分配的主要工作內(nèi)容、工作難點(diǎn)、工作計(jì)劃。隨后，淮委依據(jù)《水量分配方案制訂技術(shù)大綱》，編制了《淮河、沂河、沭河水量分配方案制訂工作大綱》并發(fā)送流域相關(guān)省。在流域各省水利廳配合下，淮委開(kāi)展水資源開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀基礎(chǔ)資料收集和調(diào)研等相關(guān)工作。

2012年6月，淮委召開(kāi)淮河流域主要江河水量分配工作領(lǐng)導(dǎo)小組第二次工作會(huì)議，討論淮河、沂河、沭河水量分配方案制訂第一階段成果，對(duì)下一階段工作作出具體安排。之后，淮委又組織開(kāi)展淮河、沂河、沭河水量分配水資源及其現(xiàn)狀開(kāi)發(fā)利用狀況基礎(chǔ)資料成果確認(rèn)工作，根據(jù)五省反饋意見(jiàn)對(duì)基礎(chǔ)資料成果進(jìn)行了復(fù)核。8月中旬，水利部水資源司組織召開(kāi)有各流域機(jī)構(gòu)參加的“全國(guó)江河流域水量分配座談及技術(shù)咨詢會(huì)”，對(duì)淮委編制的淮河、沂河、沭河水量分配工作初步成果進(jìn)行了技術(shù)咨詢，會(huì)后淮委根據(jù)咨詢意見(jiàn)及時(shí)進(jìn)行了補(bǔ)充和修改。

六、推進(jìn)淮河流域跨省河流水量分配方案制訂的幾項(xiàng)重點(diǎn)工作

水量分配是實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的一項(xiàng)十分重要的基礎(chǔ)性工作，是當(dāng)前流域水資源管理工作的重中之重，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)開(kāi)展這項(xiàng)工作的重要意義。按照水利部的統(tǒng)一部署和有關(guān)要求，2012年底要完成淮河、沂河、沭河水量分配方案的審查、協(xié)調(diào)和報(bào)批工作，時(shí)間要求緊，技術(shù)難度大，涉及方面多，協(xié)調(diào)任務(wù)重。當(dāng)前，應(yīng)重點(diǎn)做好以下幾項(xiàng)工作：

（一）夯實(shí)基礎(chǔ)，核實(shí)水資源開(kāi)發(fā)利用基礎(chǔ)資料成果

現(xiàn)狀水資源開(kāi)發(fā)利用基礎(chǔ)資料成果是進(jìn)行供需平衡分析和估算向行政區(qū)可分配水量的基礎(chǔ)。依據(jù)《淮河流域及山東半島水資源及其開(kāi)發(fā)利用調(diào)查評(píng)價(jià)》成果，結(jié)合2001年以來(lái)《淮河片水資源公報(bào)》資料，收集、整理和分析2001年～2010年淮河、沂河、沭河流域降水量、地表水量、地下水資源量和水資源總量，收集、整理和分析2001年～2010年淮河、沂河、沭河流域用水消耗總量以及“三生”用水量，并進(jìn)行水資源系列代表性分析和水資源開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀評(píng)價(jià)，進(jìn)一步核實(shí)水資源開(kāi)發(fā)利用基礎(chǔ)資料成果。在此基礎(chǔ)上，分析計(jì)算淮河、沂河、沭河流域地表水資源可利用量、地下水可開(kāi)采量和水資源可利用總量。

（二）充分論證，提高方案的科學(xué)性和合理性

水量分配方案制訂是一項(xiàng)高技術(shù)含量的工作，涉及復(fù)雜的技術(shù)問(wèn)題?；春?、沂河、沭河水量分配方案制訂應(yīng)以淮河流域水資源綜合規(guī)劃配置成果為基礎(chǔ)，并與相關(guān)規(guī)劃和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相銜接。首先應(yīng)摸清水資源家底，科學(xué)預(yù)測(cè)未來(lái)用水需求，合理配置生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水，均衡水資源供給和需求管理的關(guān)系，高起點(diǎn)開(kāi)展方案編制工作。其次要建立水量分配技術(shù)方案的科學(xué)論證機(jī)制，重視方案編制過(guò)程中的技術(shù)控制和技術(shù)管理，明確本流域水量分配的技術(shù)要點(diǎn)，深入分析，多方論證，并進(jìn)行方案比選，使得制訂的推薦方案在技術(shù)上要經(jīng)得住審查和推敲，切實(shí)保障方案的科學(xué)合理，以便降低行政協(xié)調(diào)的難度。

（三）因地制宜，提高方案的可操作性和可行性

水量分配方案制訂應(yīng)緊密結(jié)合流域和區(qū)域?qū)嶋H，應(yīng)考慮地區(qū)差異，不能搞一刀切，要因地制宜，方便管理、便于操作，努力提高方案的可操作性和可行性?；春印⒁屎?、沭河水量分配涉及面廣、影響因素多，歷史遺留問(wèn)題多，已成為當(dāng)前流域水資源管理的熱點(diǎn)、難點(diǎn)和重點(diǎn)?；春印⒁屎印鸷铀糠峙浞桨钢朴嗊^(guò)程中應(yīng)充分體現(xiàn)淮河流域特點(diǎn)，更加符合淮河流域?qū)嶋H。同時(shí)要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域水資源承載能力和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用水需求，在流域水資源統(tǒng)一配置和調(diào)度的框架下，處理好流域和區(qū)域的關(guān)系，科學(xué)制訂可分配水量和控制斷面下泄指標(biāo)，提出的方案要切實(shí)可行，能夠在后期管理實(shí)踐中得到有效落實(shí)，充分發(fā)揮水量分配的規(guī)范作用和對(duì)民生的保障作用。

（四）加強(qiáng)協(xié)調(diào)，建立民主協(xié)商機(jī)制

水量分配方案制訂涉及多方和多元利益的界定和協(xié)調(diào)，是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的工作。要充分認(rèn)識(shí)行政協(xié)調(diào)在水量分配工作中的重要地位，在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，建立起民主協(xié)商和行政決策相結(jié)合的協(xié)調(diào)機(jī)制，借鑒已有案例的成功經(jīng)驗(yàn)，制定縝密有效的協(xié)調(diào)程序和預(yù)案，多層次、多渠道地進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)。淮河、沂河、沭河水量分配涉及相關(guān)省的用水權(quán)益，用水矛盾較為突出，協(xié)調(diào)難度大，需要流域內(nèi)相關(guān)省的密切配合?；次浞职l(fā)揮流域水資源統(tǒng)一管理的優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮流域機(jī)構(gòu)要在協(xié)調(diào)和協(xié)商過(guò)程中發(fā)揮重要作用，應(yīng)加大行政層面上的協(xié)調(diào)力度，廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn)，在綜合平衡的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌和均衡流域內(nèi)各地區(qū)和各方面的不同利益訴求，協(xié)調(diào)好各相關(guān)行政區(qū)域的用水權(quán)益，努力提高方案的有效性，盡可能促成各方達(dá)成共識(shí)，提出各方基本接受的水量分配方案