流域管理與最嚴格水資源管理制度

朱國勛

（淮河水利委員會 蚌埠 233001）

1 淮河的流域管理

1.1 流域管理機構(gòu)的發(fā)展

歷史上，淮河是一條獨流入海的河流。公元1194年黃河奪淮，使淮河水系遭到巨大破壞，淮河流域旱澇頻繁。為了治河，同時為了確保漕運，元朝設(shè)“都水監(jiān)”，明清設(shè)河道總督，總管黃淮海及運河的水利水運事務(wù)，這可以算是淮河乃至我國最早的流域管理。

黃河北徙后，清同治五年（1866年）10月，曾國藩在清江浦（今江蘇淮安）創(chuàng)設(shè)“導(dǎo)淮局”，這基本上是近代淮河流域機構(gòu)的雛形。國民政府時期，曾先后有過“導(dǎo)淮局”、“導(dǎo)淮委員會”、“淮河水利工程總局”等。

1950 年，淮河流域大水，發(fā)生大面積的洪澇災(zāi)害。政務(wù)院作出《關(guān)于治理淮河的決定》，著手對流域進行大規(guī)模系統(tǒng)性的整治。同時在安徽蚌埠成立治淮委員會，對治理工作實行較為集中的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理。當時，流域內(nèi)各省、地（市）直至縣均設(shè)有治淮機構(gòu)。

1958 年，治淮委員會撤銷。

1965 年，根據(jù)國務(wù)院水利工作會議精神，水利部成立淮河規(guī)劃組。

1969 年，國家進一步重視淮河水利問題，國務(wù)院成立治淮規(guī)劃小組。1971年在蚌埠成立治淮規(guī)劃小組辦公室，承擔具體的治淮規(guī)劃和管理工作。

1977 年，重新組建治淮委員會，為水利電力部的派出機構(gòu)。

1990 年治淮委員會改名淮河水利委員會。

1.2 主要水資源管理職責

自20世紀70年代開始，淮河的流域管理工作逐步加強。特別是1988年后，隨著《水法》和其他有關(guān)水法規(guī)的頒布實施，流域管理相應(yīng)于整個水行業(yè)的管理被賦予新的內(nèi)涵，由過去的只治不管、重建輕管轉(zhuǎn)變?yōu)榻ü懿⒅兀馁Y源管理也正式提上議事日程，淮委成立了水政水資源處，地方也成立了相應(yīng)的機構(gòu)，負責水資源管理工作。此后，流域水資源管理不斷強化。根據(jù)2009年水利部印發(fā)的淮委“三定”方案，重要職責之一就是水資源管理工作：保障流域水資源的合理開發(fā)利用；負責流域水資源的管理和監(jiān)督，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水；負責流域水資源保護工作。為此淮委設(shè)立水資源處，其主要職責是：負責流域水資源的管理和監(jiān)督，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水；組織編制流域水資源專業(yè)規(guī)劃并監(jiān)督實施；組織開展流域取水許可總量控制工作，組織實施流域取水許可、水資源有償使用和水資源論證等制度；組織擬訂流域內(nèi)省際水量分配方案和流域年度水資源調(diào)度計劃，按規(guī)定組織開展流域和流域重要水工程的水資源調(diào)度；組織開展流域水資源調(diào)查評價工作，開展流域水能資源調(diào)查評價工作；指導(dǎo)協(xié)調(diào)流域地下水開發(fā)利用工作；指導(dǎo)流域內(nèi)地方節(jié)約用水和節(jié)水型社會建設(shè)有關(guān)工作；指導(dǎo)流域水資源信息發(fā)布，組織編制流域水資源公報等。

1.3 水資源管理現(xiàn)狀

在淮委及流域地方水行政主管部門相互配合、共同努力下，淮河流域水資源管理能力不斷加強、工作逐步深化。

（1）在國家法律法規(guī)和制度框架下，制定了一系列水資源管理制度，形成了較為完整的流域水資源管理制度體系。初步形成以水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護等為重點的制度框架體系。

（2）重視水資源規(guī)劃工作。除完成水資源綜合規(guī)劃外，還先后組織編制了水中長期供求規(guī)劃、“十一五”節(jié)水型社會建設(shè)規(guī)劃、地下水開發(fā)利用與保護規(guī)劃、水資源管理科技發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、水資源管理監(jiān)控系統(tǒng)規(guī)劃、南四湖水資源管理規(guī)劃等多項專業(yè)規(guī)劃。

（3）調(diào)配能力顯著提升。先后組織實施了南四湖應(yīng)急生態(tài)補水、兩次“引沂濟淮”，初步形成了江、淮、沂沭泗水資源跨流域調(diào)度體系。

（4）用水總量控制工作全面推進。初步完成流域各省用水總量控制指標分解；基本完成取水許可總量控制指標編制。

（5）主要骨干河流水量分配研究取得重要成果，淮干、沂河、沭河水量分配方案編制工作基本完成。

（6）定額管理全面加強，流域各省均發(fā)布了行業(yè)用水定額。

（7）完善水資源論證管理。水資源論證工作進一步規(guī)范化、科學(xué)化、制度化；積極開展規(guī)劃和項目建設(shè)布局水資源論證。通過論證促進水資源的優(yōu)化配置、合理利用。

（8）不斷強化取水許可監(jiān)督管理，規(guī)范取水許可審批。

（9）全面實施水資源有償使用制度。

（10）在試點的基礎(chǔ)上積極推進節(jié)水型社會建設(shè)。

（11）水資源管理能力建設(shè)不斷突破。完成流域水資源管理系統(tǒng)實施方案編制，水資源監(jiān)控能力建設(shè)全面展開。淮干皖蘇省界小柳巷水量自動監(jiān)測系統(tǒng)建成并投入使用；豫皖省界王家壩自動監(jiān)測系統(tǒng)基本建成；啟動惠濟河安溜水量自動監(jiān)測站建設(shè)。

（12）開展了一系列基礎(chǔ)研究，為水資源管理提供技術(shù)支撐。

（13）水資源日常管理逐步規(guī)范。加強水資源執(zhí)法巡查和專項檢查，組織編制水資源公報、簡報、管理年報等。

2 最嚴格的水資源管理制度

2.1 最嚴格水資源管理制度的提出及主要內(nèi)容

2009 年全國水利工作會議上，回良玉副總理提出“從我國的基本水情出發(fā)，必須實行最嚴格的水資源管理制度，對水資源進行合理開發(fā)、綜合治理、優(yōu)化配置、全面節(jié)約、有效保護，建立健全流域與區(qū)域相結(jié)合、城市與農(nóng)村相統(tǒng)籌、開發(fā)利用與節(jié)約保護相協(xié)調(diào)的水資源綜合管理體制”。2009年2月，全國水資源工作會議對實行最嚴格水資源管理制度進行了全面部署，提出要圍繞水資源的配置、節(jié)約和保護，實行“紅線”管理：建立開發(fā)利用紅線，嚴格用水總量控制；建立用水效率紅線，堅決遏制用水浪費；建立水功能區(qū)限制納污紅線，嚴控入河排污總量。

2011 年中央水利工作會議、1號文件以及2012年國務(wù)院3號文件進一步強調(diào)了要實行最嚴格的水資源管理制度，認為水資源供需矛盾突出仍然是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸，要求把嚴格水資源管理作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的戰(zhàn)略舉措。實施最嚴格水資源管理制度是應(yīng)對我國日益嚴峻的水資源形勢，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)水資源承載能力、經(jīng)濟社會用水安全和水生態(tài)與環(huán)境安全，以水資源的可持續(xù)利用保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展而作出的重大戰(zhàn)略決策，是水資源管理領(lǐng)域落實科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)。

2.2 實施最嚴格水資源管理制度對淮河流域具有迫切的現(xiàn)實意義

淮河流域水資源緊缺，同時水資源時空分布不均，年內(nèi)、年際變化劇烈，水土資源不相匹配，人口密度高居七大流域之首。高密度的人口，高耗水、高污染的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以及低承載能力的水資源條件，加劇了水資源供需矛盾，成為制約流域經(jīng)濟社會發(fā)展的重要因素。隨著氣候和人類活動的影響，流域水資源情勢正在發(fā)生新的變化，水資源量已經(jīng)而且在未來較長時期內(nèi)都可能呈下降的趨勢。另一方面，水資源利用方式粗放，用水效率和效益低下、浪費嚴重，水污染等一系列問題不容樂觀。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加快推進，經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，水資源供需矛盾將會更加突出，水資源問題也將更為復(fù)雜，并日趨嚴峻。就淮河流域具體情況而言，實施最嚴格水資源管理制度、加強水資源管理不但十分必要，而且是非常迫切的現(xiàn)實需求。

3 流域管理在最嚴格水資源管理中的地位和作用

3.1 流域管理的必要性

流域是水資源活動和發(fā)揮各種作用、多種功能的基本系統(tǒng),流域內(nèi)上下游、左右岸、支干流、水質(zhì)與水量、地表與地下水等是相互關(guān)聯(lián)的有機整體。水資源的流域系統(tǒng)性，決定了以流域為單元對水資源進行有效管理的科學(xué)性和合理性，并已為世界很多國家的實踐所證實。

人類對水資源流域性的認識19世紀中后期逐漸形成，20世紀以來，隨著水管理實踐和理論研究的深入，多次國際性水資源會議在涉及水管理體制時，均提議以流域為單元管理水資源。事實上，即使在哪些不設(shè)立專門流域水管理機構(gòu)、表面上缺少流域管理體制的國家，其深層的水管理運行機制也是以流域為單元進行的。

3.2 流域管理的作用

我國目前水資源管理體制是流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合，流域機構(gòu)除對一些重要區(qū)域?qū)嵤┲苯庸芾硗猓饕獋?cè)重于宏觀管理，起著組織、規(guī)劃、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督以及服務(wù)等作用。應(yīng)該說，流域管理和區(qū)域管理的根本目的是完全一致的，區(qū)域水資源管理工作其實也是流域管理的組成部分。問題在于區(qū)域管理的著眼點限于本地方范圍，所注重的是本身利益，而很難顧及流域整體性。統(tǒng)籌兼顧流域整體利益，最大程度、全面發(fā)揮水資源的各種功能、最優(yōu)效益，是流域管理的出發(fā)點和終結(jié)點。流域機構(gòu)不存在所謂的自身利益問題，其所注重的是流域整體利益，也就是流域內(nèi)每一個區(qū)域的利益。事實上，流域機構(gòu)代表國家所實施的流域管理，其目的可以認為是為了優(yōu)化區(qū)域管理。

3.3 做好最嚴格水資源管理工作必須進一步加強流域管理

實行最嚴格的水資源管理制度，強調(diào)的是“紅線”管理、“總量”控制，提高用水效率，遏制用水浪費，減少入河排污量。對于一個流域來說，某一保證率下的水資源總量、水功能區(qū)納污能力是確定的。“總量”的核定應(yīng)按照國家的總體部署和基本原則，根據(jù)流域水資源綜合規(guī)劃以及具體情況先流域總體，再逐級分配到省、市、縣。實施最嚴格的水資源管理制度同時要落實水資源管理責任和考核制度，2012年2月16日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》（國發(fā)〔2012〕3號），要求流域機構(gòu)加大監(jiān)督管理力度，加強對重要江河湖泊的省界水質(zhì)水量監(jiān)測，水量的監(jiān)測核定數(shù)據(jù)作為考核有關(guān)省區(qū)用水總量的依據(jù)之一；水質(zhì)的監(jiān)測核定數(shù)據(jù)作為考核省區(qū)重點流域水污染防治專項規(guī)劃實施情況的依據(jù)之一。國務(wù)院3號文件對流域機構(gòu)和流域管理在最嚴格水資源管理中其他工作也提出了要求：切實加強流域水資源的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一調(diào)度；加快制定主要江河流域水量分配方案，建立覆蓋流域和省市縣三級行政區(qū)域的取用水總量控制指標體系，各省區(qū)要按照江河流域水量分配方案或取用水總量控制指標，制定年度用水計劃，依法對本行政區(qū)域內(nèi)的年度用水實行總量管理；強化水資源統(tǒng)一調(diào)度，區(qū)域水資源調(diào)度服從流域統(tǒng)一調(diào)度；建設(shè)水工程，必須符合流域綜合規(guī)劃和防洪規(guī)劃。

4 加強流域管理，全面落實最嚴格水資源管理制度

4.1 重點任務(wù)

（1）制度建設(shè)。根據(jù)國務(wù)院3號文件和水利部《落實〈關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見〉實施方案》，結(jié)合流域?qū)嶋H，提出淮委和淮河流域落實最嚴格水資源管理制度工作方案，包括基本思路、主要目標、工作任務(wù)、管理責任及分工、監(jiān)管制度、考核制度、問責制度、保障方案等。建立落實最嚴格水資源管理制度的工作機制。加強立法和制度建設(shè)，形成適合淮河流域較為完整的水資源管理法規(guī)制度體系。進一步完善流域水資源規(guī)劃體系。

（2）監(jiān)控能力建設(shè)。建設(shè)流域水資源管理系統(tǒng)，完成重要跨省河流省界斷面水量、水質(zhì)監(jiān)測站建設(shè)，建立與最嚴格水資源管理制度要求相適應(yīng)的流域水資源監(jiān)控體系，主要河流和重要區(qū)域省界斷面實現(xiàn)全監(jiān)控。

（3）建立水資源管理指標體系。完成覆蓋流域和省市縣三級行政區(qū)域的水資源管理指標體系建設(shè)，并盡快實施；加快流域主要河湖水量分配方案編制；完善流域取水許可總量控制指標體系。

4.2 具體工作建議

（1）全面落實用水總量控制制度。研究提出落實用水總量控制指標的具體措施；主要河湖水量分配方案編制完成后盡快按程序報批實施；按照總量控制和定額管理相結(jié)合的要求嚴格取水許可審批和管理。

（2）加強水資源統(tǒng)一管理和調(diào)度。編制重要河湖水資源調(diào)度方案、調(diào)度計劃，規(guī)范和約束年內(nèi)用水過程及總量的控制，特別是枯水年和枯水期的用水控制。

（3）加快水資源監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)。進一步加快跨省河流省界斷面水資源監(jiān)測站建設(shè)；積極推進地方水資源管理系統(tǒng)（監(jiān)控能力）建設(shè)；落實非農(nóng)取用水戶計量設(shè)施安裝和使用。及時全面掌握河流、河段、區(qū)域及重要用水戶取用水情況。

（4）完善流域水資源相關(guān)規(guī)劃。開展水中長期供求規(guī)劃編制；做好水資源綜合規(guī)劃相關(guān)配套規(guī)劃的研究編制工作。

（5）大力推進節(jié)水型社會建設(shè)。探索不同水資源條件、不同發(fā)展水平地區(qū)節(jié)水型社會建設(shè)的模式與途徑；加強試點地區(qū)經(jīng)驗的交流與推廣。積極引導(dǎo)、促進經(jīng)濟由粗放型增長向資源節(jié)約型環(huán)境友好型的集約式發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

（6）強化立法和執(zhí)法監(jiān)督，規(guī)范水資源管理和取用水行為。制定總量控制、取水許可、水量調(diào)度、計劃用水、節(jié)約用水等方面的法規(guī)制度，完善水資源管理技術(shù)標準體系。強化監(jiān)督管理和執(zhí)法檢查。

（7）加強地下水管理。按照總量和水位雙控制的要求，建立流域內(nèi)省區(qū)地下水開發(fā)利用總量和區(qū)域水位控制紅線指標；加強禁采區(qū)、限采區(qū)和超采區(qū)以及重點區(qū)域地下水開采的監(jiān)督檢查。逐步建立流域地下水管理制度。

（8）落實責任，建立考核制度。將水資源開發(fā)利用、節(jié)約保護的主要控制指標，納入地方經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系。實行地方行政首長負責制，同時明確涉水部門、單位以及用水戶的相關(guān)職責和義務(wù)，逐級落實責任。

（9）選擇較為適合的小流域（水系）或區(qū)域開展最嚴格水資源管理先行先試試點，探索模式，取得經(jīng)驗。

（10）加強基礎(chǔ)研究，不斷創(chuàng)新技術(shù)，為管理提供支撐。

（11）完善水資源統(tǒng)計及信息發(fā)布制度。建立流域水資源統(tǒng)計指標體系，加強流域水資源公報、水資源管理年報、水資源簡報、水資源管理公告、水資源調(diào)度信息統(tǒng)計等信息發(fā)布制度建設(shè)，及時向社會發(fā)布科學(xué)、準確和權(quán)威的水資源信息。

（12）加強水知識、水狀況、水憂患意識的宣傳教育，提高全社會對水資源的認識，共同做好流域水資源管理工作

[1]中共中央、國務(wù)院.關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定，2010-12-31.

[2]國務(wù)院.關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見（國發(fā)〔2012〕3號），2012-02-16.

[3]朱國勛.21世紀淮河流域水管理初探——21世紀治淮和流域可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研討會論文集[C].安徽合肥：中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)出版社，2001-12．