思茅區農村人地矛盾的調查與思考

□普洱市思茅區農經站 665000 羅 勇

土地是農民最基本的生活資料，對于維護農村社會穩定，促進農業經濟發展具有基礎作用。當前，隨著我國政治經濟形勢的不斷變化，尤其是國家惠農政策的頒布實施和農作物價格穩步增長，思茅區農民種糧熱情和流轉土地實行規模經營的愿望逐步提高，但是原來執行的一些政策法規與當下農民群眾的客觀要求尚存在一定差距，如何適應新形勢新要求，解決農民的合理訴求，值得認真思考。

1 農村土地承包經營的基本現狀

自1983年實行家庭聯產承包，特別是1997年開展二輪家庭承包經營以來，廣大農民從事農業生產的積極性空前高漲，不但推動了農村經濟的發展，同時也化解了諸多矛盾和痼疾，促進了社會穩定。2003年《中華人民共和國農村土地承包法》的實施，又讓農民群眾吃了定心丸，于是在家庭承包經營權益得到保障的基礎上，大批青壯勞力紛紛涌向城市，謀求發家致富的第二渠道，成為繁榮城市經濟、推動城市建設的生力軍，他們用辛勤的汗水在積累家庭財富的同時，也為農村經濟的發展和改變生產、生活方式注入了活力、儲備了物質基礎。

但是，與之俱來的卻是人地矛盾日顯突出，由于農業耕作機械化程度越來越高，依靠人力為主的傳統種植模式已逐漸淡化，留守家庭婦女和老年人，已足以管理好自家耕地。目前又處在80后人口生育高峰期，這一輪新增人口高峰，成為農村社會矛盾的焦點問題。2011年思茅區農業人口2.88萬戶，12.44萬人，現有失地人口約16100人，占農業總人口的13%。因為這些人沒有承包經營的土地，缺少最基本的生活保障，在困惑和復雜心理驅使下，不斷向社會、政府提出訴求，希望自己的生活得到保障，但面對農村多數村莊無地可分和社會保障不完善的現實，多數新增人口農戶的要求沒有得到滿足，于是便踏上上訪的道路，日復一日，成為影響社會和諧和穩定的重要因素。

2 農村新增人口的基本訴求和面臨的困惑

土地是農民賴以生存的基礎和生活保障，沒有土地如同生存沒有根基，多數農民盡管通過打工、創業增加家庭收入，但新增人口無地卻使他們如鯁在喉，欲罷不能，始終尋找農民同等權利，隨著農副產品價格的提高，國家補貼力度的加大和土地流轉規模的增加，這種愿望越來越強烈。

面對這部分人群，鄉鎮政府和村集體經濟組織也充滿了困惑，一部分村在二輪延包時，已將土地全部分配到戶，一部分村依法預留機動地5%。但隨著人口不斷增加，5%的預留機動地也已分給新增人口，部分新增人口甚至無地可分。一方面，我國現在實行的是家庭承包經營制度，承包期內，不允許調整土地，減人不減地。目前，思茅區農村人口的自然增長率為6.2‰，每年新出生農村人口約896人，且不說承包期尚有17年，就以5年計算，加上原有無地人員，有近2萬新增人口無地可分，社會壓力可想而知。另一方面，各縣（區）、鄉鎮、村財政困難，對新增人口無力給予一定補助，農村社會保障體系又沒有建立起來，難以尋求解決問題的最有效途徑。

3 各地應對人地矛盾的基本做法

1）優化農業產業結構，加快農業產業化進程，擴大“無地”農民就業的空間。通過農業內部的分工分業發展，積極推進農業產業化經營，延長農業產業鏈，突破農民局限在農業生產部門的局面，形成農村勞動力在農產品生產、加工、銷售與服務部門等多渠道就業的新局面，增加農民就業。

2）強化“無地”農民的職業技能培訓，提高“無地”農民的就業能力。對于“無地”農民，針對就業的需要，將農村成人教育、職業技術教育作為重點來抓，利用各種方式為“無地”農民提供更多的培訓機會和就業渠道，引導“無地”農民從事二三產業，提升農民自主創業能力。

3）加快小城鎮建設步伐，發展二三產業，促進“無地”農民就地就業轉移。以積極發展二三產業為支撐，加快建設小城鎮，為“無地”農民提供更多的就業機會，讓農民“無地”但不無業，就業機會面臨更多選擇，拓展農民創收的空間。

4）建立健全農村社會保障體系。推行農村養老保險，逐步建立農民最低生活保障制度，完善農村合作醫療保險制度，實行大病統籌。讓“無地”農民病有所醫，老有所養，基本生活有保障，解除“無地”農民的后顧之憂。各鄉鎮財力不一，根據實際情況逐步推行農村養老保險可劃分年齡段，分梯次進行，努力解決農民的后顧之憂。

5）健全完善城鄉一體的勞務市場，建立完善農民外出務工的中介組織。強化對就業中介組織的管理，打擊各種以勞務輸出為掩蓋的欺詐活動，為“無地”農民進城務工創造良好環境，切實維護農民權益。

6）采取土地流轉方式，解決“無地”農民和農戶生活保障問題。當前，市場經濟深入人心，農村大量勞動力或個別家庭已不再以農村土地承包經營作為基本生活保障。多數鄉鎮、村以將原家庭承包土地以轉包、出租等方式流轉意向的農戶為依托，采取土地流轉的方式，土地流轉首先承包給無地農戶或家庭，幫助解決其生活溫飽問題。

采取以上辦法，在一定程度上緩解了農村人地矛盾所造成的社會壓力。盡管如此，卻并沒有從根本上消除影響農村社會穩定的隱憂和新增人口家庭的基本訴求，人地矛盾仍然突出。

4 化解人地矛盾的建議

4.1 加強立法，調整利益關系

關于農村土地矛盾糾紛的化解辦法有很多種，其中最關鍵的是要依法辦事、依法處理，這就要求我們要進一步完善法律、法規和相關政策，并使之配套和一致，這樣才能為糾紛的解決提供有效的規范和依據。

4.2 加強環境保護

土地是人類賴以生存的基礎，保護好耕地、保護好環境，就是保護我們人類自己。因此，我們不僅要保持一定的耕地總量，保證國家糧食安全，還要保護好其他土地資源，特別是林地、草場、荒原、濕地等土地資源。不僅要發展糧食生產，還要搞好多種經營，實現土地產出的最大化。不僅要對大江大河進行治理，還要對小流域進行綜合整治，提高抗災、減災能力和土地的利用率，實現可持續發展。

4.3 大力發展非農產業，轉移農村剩余勞動力

要建設社會主義現代化國家，僅僅依靠傳統農業是不行的，必須要加快發展現代農業，提高土地的產出率和農產品供給率，保持經濟的獨立性，保證國家的戰略安全，同時，為其他產業的發展奠定基礎和提供資金。不僅如此，還要根據國情，大力發展非農產業，轉移農村剩余勞動力，加快城市化步伐，緩解人口對土地、資源和環境等方面的壓力，實現人與自然和諧共處。

4.4 加強農村經營管理

我國社會主義新農村建設的目標之一是管理民主，而目前我們距這一目標相差甚遠。在當前農村土地矛盾糾紛中有不少也是由于管理不嚴、管理不好等引起的。因此，必須下大力氣做好此項工作。重點要加強人口管理、合同管理、賬目管理、戶籍管理以及承包程序管理等，盡最大可能減少不必要的損失，化解因管理不嚴、不好等引起的不必要的糾紛。

4.5 加大矛盾糾紛處理力度

當前，農村土地矛盾糾紛多發并且較為激烈，除了矛盾糾紛本身就比較復雜以外，解決機制不健全、作用發揮得不好也是其中的一個重要因素。比如：國家規定，農村土地矛盾糾紛可以進行調解或和解；可以訴訟；也可以仲裁。但是，有的基層自治組織和人民調解組織不健全，作用發揮得不好，往往使簡單的矛盾復雜化、民事案件刑事化，小糾紛發展成大事件，小問題造成了大影響。所有這些都影響了農村土地承包矛盾糾紛的解決。因此，一定要加強農村土地承包矛盾糾紛解決機制和配套體系建設。不僅要健全基層組織，發揮其應有的作用，還要建立法律援助和其他救助體系建設，大力發展農村保險事業，規避經營風險，減少經濟損失。

4.6 提高農民的文化素質和法律素質

除了做好上述工作外，還要大力開展素質教育和普法宣傳，提高農民的整體素質和法律水平，提高他們的經營能力和自我保護能力，這是防范和化解農村土地承包矛盾糾紛的治本之策。同時，要繼續貫徹執行計劃生育這一基本國策，減少人口增長對土地需求的壓力。在此基礎上，規范土地流轉，探索適度規模經營和集約經營，將一些不會經營、不善于經營或無力經營土地的人員轉移出來，減少他們經營土地的風險，推進農業現代化。

總之，農村土地承包矛盾糾紛錯綜復雜，解決的方式、方法也不盡相同。只有因地制宜，結合實際，依法辦理，才能化解這些矛盾，維護農村的社會穩定，維護國家、集體和農民的合法權益，維護法律的尊嚴和社會的公平正義。