文物法規實施中存在的問題及對策

王麗梅

（七臺河市文物管理站 黑龍江 七臺河 164600）

《中華人民共和國文物保護法》作為國家為保護文物根據《憲法》而制定的一項法律規則，和其他法規一樣，是每個公民必須遵守、不容違反的。而其貫徹執行的首要前提條件同樣也是加強宣傳。只有通過宣傳，使之家喻戶曉，人人皆知，才能確保其順利貫徹執行。文物行政管理部門，尤其是縣（市）級基層文物部門作為地方保護文物的職能部門，其主要職責就是宣傳、貫徹執行文物法，確保轄區內的文物安全。結合自己多年的工作體會，就基層文物法規實施中存在的問題和措施提一些自己的看法。

一、文物法規實施中存在的問題

1.經濟建設與文物保護的矛盾比較尖銳。文物法規對在經濟建設中如何保護文物做了明確的、詳細的規定，中央領導同志也多次提出要正確處理好經濟建設與文物保護的關系。一些地方在這方面做得較好，搶救了一批珍貴文物，也保證了工程的順利進行。但在大多數地方、大多數項目中，矛盾很尖銳，關系處理得不好，往往是文物遭受破壞，好些地方在文物保護單位的保護范圍和建設控制地帶內，修建形式、高度、體量、色調與文保單位不相協調的建筑物，破壞其環境風貌。

2.文物保護搶救中的有關程序和環節執行不力，文物市場管理滯后。文物法規對文物保護搶救的原則、程序和各個環節都有具體的規定，但是在實際工作中沒有得到很好的執行。有的地方在文物維修中沒有遵循“不改變原狀”的原則，造成保護性破壞。有的地方不保護真正有價值的文物，熱衷于建造傳說中的或已經蕩然無存的人文景觀，結果是真文物被荒廢，假文物卻亂人視聽。有的單位只管使用文物，不進行文物的日常維護和周期維修，造成使用性破壞。一些單位忽視文物維修的報批手續，在未獲得上級有關部門的批準下就自行開工。還有的文保單位的維修方案的制定也不經過專家的論證和上級部門的審查。搶救性考古發掘的運作程序執行得不完整，使考古發掘的科學操作失去了監督。在出土文物的保管和研究、修復上，有的地方本位主義嚴重，不遵守文物法規的規定。文物市場的發展近年來較快，存在的主要問題是管理滯后，管理手段與市場的發展不適應。一些舊貨市場非法經營文物，沖擊了國家對文物的統一經營，也誘發了盜竊、盜掘文物等犯罪行為的發生。

3.有法不依、執法不嚴的現象依然存在，文物法制建設和法規宣傳的力度不夠。應當承認，當前仍有相當一部分人，其中包括一些領導干部，對文物保護的意義認識不足。文物執法中存在的最大問題是沒有一支執法隊伍。根據《文物保護法》的有關條款，文物行政處罰權大部分在公安；工商部門，文物部門只有少量的權限，還涉及到與其它部門的配合。所以，在遇到違法行為時，文物部門只能進行交涉，不能進行制約或處罰，導致了執法不嚴。文物法規的普及面還不夠，很多人對文物法規一知半解，認識不深。

4.個別地方領導對文物保護工作重視不夠，權大于法現象依然存在。《文物保護法》第八、九、十條明確規定，地方各級人民政府負責本行政區域內的文物保護工作；各級人民政府應當重視文物保護，正確處理經濟建設、社會發展與文物保護的關系，確保文物安全；縣級以上人民政府應當將文物保護事業納入本級國民經濟和社會發展規劃，所需經費列入本級財政預算。國家用于文物保護的財政撥款隨著財政收入增加而增加。與此同時，為進—步做好文物保護工作，1997年，國務院又發布了《關于加強和改善文物工作的通知》，要求各地、各部門將文物保護納入經濟和社會發展計劃，納入城鄉建設規劃，納入財政預算，納入體制改革，納入各級領導責任制，把各級政府保護文物的責任制進一步具體化。但是，由于個別地方領導對文物法律法規學習、認識不深，文物保護意識和法制觀念淡薄，導致對文物保護工作重視不夠，缺乏責任感，權大于法的現象時常出現，文物保護工作“五納入”空浮于面。有的地方在財政預算中根本找不到文物保護經費一項，更不用說隨著財政收入的增加而增加了。難怪基層文物部門面對數目較多的市縣級文物保護單位(主要指占建筑)瀕臨例塌、毀滅，而無能為力。

二、措施

文物法的完備并不是獨立進行的，它是隨同地方性文物法規、文物行政規章的完備而完備。我們知道，文物法的制定與產生，是由文保工作實際需要制定的。它是針對全國各級文保單位存在的共性問題，提出一個加以概括、歸納、提煉的能夠解決文保問題的法律依據，成為一個切實可行的文物保護的法律武器。

1.在實際工作中加強指導和監督，嚴格抓好文物維修中的項目申報、經費管理、方案審查、質量監督、工程驗收等環節，確保資金使用的效益和維修的質量。對于只使用文物而不維修文物的單位，進行批評教育，情況嚴重的，暫時停止使用。各地還要根據國家的有關法規政策制定符合當地實際的經費使用管理辦法和文物建筑修繕工程管理辦法，并在具體實踐中總結經驗，不斷完善。對于搶救性發掘中的一些不良傾向，一方面要加強對有關單位和個人的宣傳教育；另一方面主管部門要加大行使職權的力度，把該管的真正管起來。針對文物市場管理存在的問題，要對舊貨市場銷售文物實施監管，并采取對經營者進行崗位培訓等方法，使文物經營活動進一步走上規范化、法制化。加大文物商店經營管理體制的改革，充分發揮文物商店在文物經營活動中的主渠道作用。對逐漸活躍的包括文物在內的藝術品的拍賣，已經明確規定由國家文物部門實行“直管專營”，各地文物部門要加強監督，積極執行這個原則，確保珍貴文物不流失。

2.針對執法不嚴的情況，應參照文化市場管理的辦法，成立專門的文物執法隊伍，負責文物執法工作。且要繼續加強文物法制定，各地要根據國家的法規制定當地的文物法規，還要制定一些具體的管理辦法和政策法令，建立一個完整的有效的文物法規體系，使文物工作的各個方面都有章可循。不斷加大文物法規的宣傳力度，使文物法規家喻戶曉，深入人心，在全社會形成人人愛護文物的風尚。

3.建議各省和文物較多的省轄市建立力量強大、級別較高的文物局，對文物實施有效管理，保證上通下達、令行禁止。各縣要有3名以上專職文物干部，負責本地區的文物調查和保護管理。各級財政要加大對文物工作經費投入，除增設、增拔年度的專項補助經費外，對重要的文保項目，應撥專款。文博單位是國家事業單位，各級財政要根據事業發展的情況撥付正常的事業經費。文博單位也要加大自身改革力度，積極開展以文補文活動，增強自身造血功能，為發展事業創造條件。

4.要注重文物法規實施的實效性。眾所周知，實施文物法規，就是讓社會各界學法、懂法、守法、護法，從而實現保護文物的目的。無論采取何種形式，投入多大的人力和財力，都要注重實施的實效，不能只管實施，不顧收效，以至勞而無功。檢驗實施成效的主要標準，也是唯一標準，即是人們依法保護文物的自覺性和主動性是否提高，保護文物的法制觀念是否增強。其直接體現在當地文物安全保護形勢是否好轉方面。

5.要積極爭取領導對文物保護工作及執法工作的重視和支持，切實增強依法保護文物的責任感和緊迫感。基層文物行政部門要在廣播、電視、報刊等媒體宣傳文物保護工作的同時，還要重點通過請示、匯報、送閱相關法律法規文件等方式，向當地黨、政領導宣傳保護文物的重大意義及在當前新的形勢下文物在物質文明、精神文明和政治文明建設中的重要作用，宣傳地方政府在保護文物工作中應負的責任，進一步提高他們對文物保護及執法工作重要性的認識，使他們牢固樹立文物資源是重要的文化戰略資源和保護文物就是保護生產力的意識，從而在處理文物保護與經濟建設、社會發展關系時，能始終遵循既有利于文物保護又有利于經濟建設和提高人民群眾生活水平的“兩利”方針，在經濟建設中嚴格依法做好文物保護工作。

[1]張紅軍.談基層文物行政執法中存在的問題及對策[J].中國文物科學研究，2008（3）.

[2]朱曉娟.我國文物法律保護存在的問題與思考[J].蘇州大學，2006.