陜甘寧邊區政府的“善治”及其當代啟示

霍雅琴

（西北大學馬克思主義學院，西安710069）

陜甘寧邊區政府的“善治”及其當代啟示

霍雅琴

（西北大學馬克思主義學院，西安710069）

延安時期，陜甘寧邊區政府在中共中央的領導下，制定出了一系列求真務實的施政方針和政策，使邊區原有的政治、經濟、文化和社會面貌發生了顯著變化，達到了政治民主、經濟自給、文化繁榮、社會和諧的狀態，出色地完成了人民賦予的歷史使命。從現代管理的“善治”角度出發，考察陜甘寧邊區政府的施政內容、方法，有助于認識和總結黨在局部執政時期的經驗，為當今政府治理提供有益的借鑒。

延安時期；陜甘寧；邊區政府；“善治”；啟示

“善治”，即良好的治理，是人們對社會管理的一個美好的政治愿景。善治的本質就是通過民主法治、公共服務、責任誠信、公正透明、高效廉潔、社會合作等治理方式實現公共利益持續增進的合法化過程。[1]3262011年7月1日，胡錦濤同志在慶祝中國共產黨成立90周年大會上的重要講話中指出：“保障和改善民生，促進社會和諧，是實現全面建設小康社會宏偉目標的必然要求。我們必須從維護最廣大人民根本利益和實現國家長治久安的戰略高度抓好社會建設，推動社會建設與經濟建設、政治建設、文化建設協調發展。”這不僅是時代對黨和政府提出的新要求，也是政府“善治”所追求的基本目標。延安時期是中國共產黨局部執政的重要歷史時期，在惡劣的自然環境和險象環生的戰爭狀態下，陜甘寧邊區政府在中國共產黨的領導下，勇于創新，制定出了一系列求真務實的施政方針和政策，使當地的民主政治建設、經濟建設、法制建設、文教建設和社會管理等各方面均得到快速發展，把這個曾經交通閉塞、經濟文化落后的地區，建設成為全國模范的抗日根據地。邊區政府的“善治”不僅贏得了當地人民的衷心擁護與愛戴，也為解放后中國共產黨全國執政積累了豐富的實踐經驗。

一、陜甘寧邊區政府的“善治”

陜甘寧邊區是中國共產黨最早建立的模范抗日民主根據地和解放區，在這里成功地進行了新民主主義的政治、經濟、文化和社會建設，并鑄就了偉大的延安精神。邊區經民選產生的綜理政務的四屆政府，均以民主、規范、廉潔、高效著稱，這與現代管理的“善治”所包含的六個基本要素“合法性”、“透明性”、“責任性”、“法治性”、“回應性”、“有效性”[1]9-11基本契合。

1.合法性。從古至今，任何政府的有效統治和治理都需要合法性作為支撐。以馬克思·韋伯為代表的經驗主義合法性學者認為，合法性問題主要只是一個經驗問題并且只能通過經驗加以證明，只要群眾在忠誠的基礎上對政權能夠支持，就有合法性，而不管政權的性質如何，也不管政權是通過什么手段獲得的。以哈貝馬斯為代表的商談主義合法性學者更前進一步，把經由包含道德的合理內容程序所形成的認同和“忠誠”，視為合法性的最終來源。陜甘寧邊區政府的合法性主要來源于邊區人民的認同和支持，并且是經由合理程序而形成的認同和支持。

1937年7月13日至18日，中共代表周恩來、秦邦憲、林伯渠等與蔣介石在廬山舉行了談判，蔣介石承認陜甘寧邊區為國民政府的組成部分。1937年9月22日，國民黨中央通訊社發表了《中共中央為公布國共合作宣言》。次日，蔣介石發表《對中國共產黨宣言的談話》，正式承認共產黨的合法地位。邊區成為國民政府管轄下的一個地方政權，相當于省的建制。這就從形式上賦予了陜甘寧邊區政府的合法性。

然而，邊區政府行為的真正合法性卻不僅取決于國民政府的承認，更重要的是來自邊區人民的支持。邊區政府所推行的法律、法規和政策，是經由邊區法制委員會、法令審查委員會、各級參議會等的民主討論而制定的。它們較為充分地集結了民意，突顯出邊區各界民眾的基本利益，因而具有抗御合法性危機的內在力量。正是在這種力量的支撐下，盡管解放戰爭開始后邊區被國民政府宣布為非法叛亂區域，邊區政府也未出現合法性危機，依舊保持著在邊區的治權。

2.透明性。透明性是指政府信息的公開性，即民眾能否真正獲得立法、執法、司法以及公共政策的制定和執行等與己相關的政府信息，以便其能參與到公共管理的決策、執行和監督中來。信息公開是“權力在陽光下運行”的必要條件。借助這種條件，壟斷信息、壟斷職能、隱瞞真相等“秘密行政”現象才能得以遏制，民眾才不致淪為官僚的“依附者”。

陜甘寧邊區政府實行政務向人民公開的制度，不僅在法律、法規和政策的制定中廣集民意，而且對事關人民切身利益的法規、政策、措施反復進行宣講，并隨時接受人民群眾和各級民眾團體的監督和檢查。以民眾普遍關心的財務收支為例，首先，邊區參議會按照民眾意愿，通過民主程序對財政預算加以審定和監督。這種預算民主，既包括對概算的設計、監督權，又包括審查、批準權；既指出政府稅收工作問題，又有權要求政府稅收工作“必須”這樣、“不得”那樣。同時，邊區還依靠群眾建立了對基層單位財務收支進行監督的組織。在事關民眾利益的其它方面，如一年一度的糧草征收和農貸發放中，邊區對一切有關政策全部公開，并以民主方式進行調查、登記和實施。通過這些措施，不僅保證了民眾對政府政策的知情和了解，也使得民眾能夠積極參與到政策的執行和監督過程當中，極大地調動了民眾當家作主的熱情，也有力地遏制了腐化現象的發生。

3.責任性。“責任是權力的孿生物，是權力的當然結果和必要補充。凡行使權力的地方，就有責任。”[2]在公共管理中，責任性特指政府及其構成主體（行政官員）因其公權地位和公職身份而對授權者和法律以及行政法規所承擔的公共責任。公共責任可區分為“責任感”和“有效責任”兩類，前者基于忠誠、良心和認同的信仰，主要通過行政倫理對行政行為的制約表現出來；后者基于法律規章、社會期待或上級的交付，主要通過外部規則對行政行為的制約表現出來。[3]

陜甘寧邊區政府本著全心全意為人民服務的宗旨，以民為本，一心為民。不僅政府的政策、法令、法規和指示都以保護群眾的利益為出發點，而且，絕大多數政府工作人員都能牢固樹立人民公仆的意識，形成了廉潔奉公的工作作風。邊區政府及其工作人員體現出的艱苦奮斗的優良作風以及為抗日事業及人民利益忘我工作和自我犧牲的精神，是其內在高度責任感的外在表現。同時，邊區形成了較為完整的監督體系。邊區運用人民群眾監督、參議會監督和政府內部監督等多種監督形式對政府及其工作人員進行多層次、多方位的廣泛監督。人民群眾通過批評、建議、控告等方式直接監督檢查；參議會對同級政府領導人有選舉、罷免、質詢、彈劾的權力；各級政府實行內部自我檢查和監督（也包括上級政府對下級政府的檢查和監督），這些監督體系保證了政府行為的合法適當。

4.法治性。法治的基本原則是依法行事，在法律面前人人平等。它通過規范公民行為，制約政府行為，管理社會事務，來維持正常的社會秩序。其目標是保護公民的自由、平等及其他基本政治權利。邊區在立法方面充分貫徹群眾路線，政府尊重各級參議會的立法權。群眾及其代表在此方面可以不受制約和限制，按著自己的意志參與制定法律，做立法權的主人。這些法律是邊區政府的基本行政依據。

從1937年到1945年，邊區先后頒布和實行了《陜甘寧邊區抗戰時期施政綱領》、《陜甘寧邊區施政綱領》、《陜甘寧邊區保障人權財權條例》等憲法性文件。這些文件確立了法律面前人人平等的原則，確保邊區人民的人權、政權、地權及各項自由權利。這些法律、法規門類較為齊全，基本涵蓋了人民生活中的政治、經濟、文化、婚姻、繼承等各個方面，對于組織社會生活、維護社會秩序、促進經濟發展與社會安定，發揮了重大作用。同時，邊區民眾不僅有立法參與權，也有獲得司法救濟的權利。當人民利益受到損害時，有用任何方式控告任何公務人員非法行為的權利。“區、鄉政府對該管區居民爭訟事件，得由雙方當事人之同意為之調解。如不服調解時，當事人可自由向司法機關告訴，不得阻攔或越權加以任何之處分”[4]等等。在執行過程中，堅持以法制為依據，并采取了嚴格的方式懲處公職人員違法違紀，有效地維護了法律的嚴肅性。1938年，邊區政府頒布《陜甘寧邊區懲治貪污暫行條例》，[5]并堅持執法必嚴、違法必究，使得邊區上下盛行廉潔奉公之風，受到群眾的普遍稱贊。

5.回應性。回應性是指政府機構和人員對民眾提出的要求能夠及時、負責地給予反應，包括政策性回應和信息性回應。政策性回應是根據民意及時制定或調整公共政策，使公共政策真正體現公共利益，符合區情民情；信息性回應是根據政策執行中民眾的疑慮、困惑和意見，及時解釋政策并改正政策執行中的各種偏差，使政策達到預期的目的。

陜甘寧邊區政府不害怕人民批評自己的缺點，并且能虛心傾聽人民的批評和建議。不僅邊區高層領導，總是以公仆的身份，抱著為人民服務的真誠態度，向人民代表作詳盡的報告，真誠接受代表們的審查、批評、質問和檢查，同樣的風氣也體現在邊區的地方政府中，在每次選舉活動中，邊區基層政府都放手發動群眾，讓他們檢查政府工作，對缺點錯誤提出批評意見。第二次普選中，不管在什么地方，群眾在會上和會后都敢于對政府工作提出自己的意見，基層政府也能給予及時的答復和解決。第三次普選中，“據延安、富縣、延川、志丹、曲子、合水、鎮原、新正、新寧、赤水、吳旗等縣的統計，群眾在鄉選中提出了21000多條意見，到邊區第二屆參議會開會時已經解決17000多條，占總數的80%以上。其余沒有解決的是因為鄉上不能解決，轉交到縣上或邊區解決。”[6]及時快速的回應是邊區政府深得民心的關鍵之一。

6.有效性。治理的有效性首先取決于法規、政策的制定和執行是否體現公共價值，是否通過提供合適的公共產品以實現公共責任。合理設置管理機構，科學設計管理程序，以便提高管理效率，用最低的管理成本獲得好的管理效果是提高治理有效性的重要途徑。

在陜甘寧邊區政權建設初期，由于戰爭等多方面的原因，邊區政府機構設置并不合理，造成機構膨脹、工作人員分工不明，出現了不少互相推諉、扯皮和不負責任的現象，嚴重影響工作效率。為緩解邊區經濟上的重壓，解決機構臃腫、效率低下問題，從1941年底開始，歷時兩年，陜甘寧邊區進行了三次精兵簡政，通過采取政務與事務分開、確定各級政府職責、裁減和安置冗余人員等措施，取得了顯著效果。邊區政府機關變得敏捷高效，成為陜甘寧邊區堅強的領導核心。

二、陜甘寧邊區“善治”的當代啟示

陜甘寧邊區作為新民主主義建設的試驗區和示范區，在中共中央的領導下，因地制宜地制定了許多重要的政策、方針和法令，并在實踐中不斷總結完善，取得了良好的效果，基本達到了“善治”的六個衡量標準。正是邊區政府的“善治”，使得邊區成為當時的“民主示范區”和“抗日的模范區”，逐漸獲得了國際社會的認可，成為全國進步人士心中的“圣地”，也代表了當時中國未來前進的方向。目前，我國作為一個初步建成社會主義市場經濟體制的發展中大國，在快速發展中政府面臨著一系列新的社會問題和矛盾，借鑒陜甘寧邊區時期的“善治”經驗，對于維護社會秩序的穩定，保證政治、經濟、文化協調持續發展尤為重要。陜甘寧邊區政府“善治”的經驗可為我們提供以下幾點啟示：

1.堅持以經濟建設為中心，改善民生，提高人民生活水平。陜甘寧邊區位于西北高原，氣候變化強烈，常年發生旱、雹、水、凍等災害，經濟落后，人口稀少，加之長期遭受軍閥、豪紳和地主的壓榨和盤剝，人民生活極其艱辛。能否改善百姓生活，成為邊區政權穩固的關鍵。為此，邊區政府采取了大力發展農業、手工業，擴大公營企業規模，普及基本教育，建立健全社會救濟保障制度以及衛生保健體系等多項有效措施，使得當地人民生活較以前有了顯著的改善，也使得邊區的“合法性”基礎大大加強。在當前，我們仍應將民生問題放在首位，繼續以經濟建設為中心，保持經濟的持續穩步增長。如同邊區努力改善百姓實際生活水平、迅速贏得邊區人民支持一樣，人民物質生活水平的提高和精神生活的日益豐富是“善治”的基礎。但要注意的是，在大力發展經濟的同時，還應保持效率和公平的平衡，不斷健全分配制度，縮小貧富差距，使財富的獲取在機會、分配和導向上更加平等。

2.堅持社會主義民主制度，依法治國，不斷提高人民參政能力。從1937年到1946年間，在邊區范圍內共進行了3次鄉、縣、邊區三級的民主選舉運動。民主制度的推行，產生了有效的民意表達機制，極大地緩和了社會矛盾。由人民直接選出的能代表民意、為人民所信賴的議員組成各級議會，成為民聲表達的實際“平臺”。在現階段，我們應繼續加強社會主義民主建設，擴大公民參政、議政的渠道。盡管現在不像邊區時刻面臨戰爭威脅的巨大壓力，但我們仍應牢固樹立危機意識和創新意識，高度警惕削弱政府“合法性”的行為。不同的國情注定我們不能照搬西方發達國家的政治模式，因此，我們更應該借鑒邊區執政的經驗，找出發展社會主義政治民主的新路子。同時，要充分利用現代媒體、網絡等科學技術，大力發展電子政務，增強決策、執行和監管的能力，重視擴展民眾知情權，增加政府的“透明度”。

3.改革社會主義文化體制，大力發展教育，提高人民文化素質。陜甘寧邊區在改善民生的同時，十分重視社會教育和文化建設，以提高邊區民眾的文化水平。從實際出發，邊區創造性地采取了多種適合成人和失學兒童的教育形式，如識字組、夜校、半日校、冬學、讀報組、救亡室和民教館等，把整個邊區變成一個大學校、大課堂，極大地推動了群眾掃盲，鞏固和發展了國民教育。同時，邊區政府還大力促進文化團體的成長，支持創辦了“邊區文協”、“延安文抗”、“烽火劇團”、“延安美協”、“邊區音協”等種類繁多、靈活多樣的文化社團，通過出版刊物、話劇、戲曲、詩歌、朗誦、講演等形式極大豐富了邊區人民的文化生活，改變了當地民眾文化教育落后、愚昧無知、政治觀念淡薄的舊有面貌，使抗日成為普通民眾的共同意志，極大地喚起了民眾的民族意識和政治覺悟。面對當今科技、文化越來越成為綜合國力競爭重要因素的新形勢，我們一方面要重視教育工作，不斷提高各級各類學校教學水平，尤其要重視學生實踐能力和創新能力的培養。另一方面，也要大力推進文化體制改革，堅持用社會主義榮辱觀引領社會風尚，在全社會形成積極向上的精神追求和健康文明的生活方式，塑造高尚人格，提高全民族素質。要善于利用報刊、廣播、電視，尤其是信息網絡等各種媒體平臺，采取群眾喜聞樂見的形式，有效引導民眾智趣，在全社會樹立社會主義道德、文化新風尚。

4.加強社會管理，平衡各方利益，構建和諧的社會氛圍。陜甘寧邊區政府不僅重視經濟、政治文化建設，在社會管理方面的成績也尤為突出。針對舊制度遺留下來的土匪、鴉片和“二流子”等突出的社會問題，陜甘寧邊區政府采取了有力措施，對其進行治理和整頓。以對“二流子”改造為例，邊區創造性的采取了各部門通力合作的新方法，如經濟部門給“二流子”下達生產任務，政治部門負責日常的法制教育工作，文化教育部門進行科學文化、醫藥衛生知識、勞動觀點和生產知識的教育，文藝部門則編排、演出各種節目進行教育宣傳，同時，采用救濟與改造雙管齊下的方式，一方面對“二流子”進行救濟安置，一方面幫助并鼓勵他們參加生產，在生產勞動中，促使他們轉變，取得了良好的效果。通過加強社會管理，邊區政權一掃舊社會遺留的封建禮教、封建迷信以及愚昧落后的種種陳規陋習，移風易俗，使人們的精神面貌和社會風氣為之一新。目前，中國正經歷著空前廣泛的社會變革。這種變革在給國家發展進步帶來巨大活力的同時，也帶來一些矛盾和問題。在處理社會矛盾和問題時，要特別重視加強和創新社會管理方式，逐步建立政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局。加快發展社會保障、醫藥衛生、保障性住房等各項社會事業，推進基本公共服務均等化，加大收入分配調節力度，全面提高社會管理科學化水平，確保人民安居樂業、社會和諧穩定。

5.充分認識“善治”的系統性，抓住機遇，全面推動各項事業快速發展。陜甘寧邊區政府的“善治”是全方位的，在政治上采取“三三制”的政權組織形式，在經濟上構建多種形式并存的新民主主義經濟模式，在文化上建立民族科學大眾的新民主主義文化，在行政管理上建設精干高效和清正廉潔的模范政府，使政治、經濟、文化和管理相輔相成、協調發展。面對嚴峻的經濟狀況、殘酷的軍事斗爭形勢，沒有只將焦點聚集在民生和軍事的發展方面，偏廢民主制度、社會文化教育、政府管理以及社會管理的同步發展，這是取得“善治”的關鍵。在現階段，我們要正確把握“善治”的系統性，即政府治理應該是相互配套、協同統一的，單一割裂不可能達致“善治”。盡管人民生活水平的提高是“合法性”的關鍵內容，但單靠經濟發展來保證“合法性”是不牢靠的。因此，在發展經濟的同時，切不可忽視政治建設、文化建設和社會管理等工作，特別要注意在借鑒國外發達國家管理經驗時，要形成適合我國國情的新思路，并抓住后發國家起點高的特點，快速追趕，形成優勢。

結語

陜甘寧邊區政府艱苦奮斗了近13年，“建立了一個人民不感到困難而易于負擔的、而且比過去更勇于擔當重大責任的行政機構——一個從人民中產生、通過民主方式選舉出來并向他們負責的政府。”[7]與那時相比，今天的時代條件不同了，歷史任務也變化了，但陜甘寧邊區政府“善治”的經驗并沒有過時，仍然是中華民族振興的寶貴精神財富。

[1]俞可平.治理與善治[M].北京:社會科學文獻出版社,2000.

[2][法]法約爾.工業管理與一般管理[M].周安華，譯.北京:中國社會科學出版社,1982：24-25.

[3]張成福.責任政府論[J].中國人民大學學報,2000,(2).

[4]陜西省檔案館,陜西省社會科學院.陜甘寧邊區政府文件選編(第5輯)[G].北京:檔案出版社,1988：310-311.

[5]陜西省檔案館,陜西省社會科學院.陜甘寧邊區政府文件選編(第1輯)[G].北京:檔案出版社,1988：111-112.

[6]宋金壽,李忠全.陜甘寧邊區政權建設史[M].西安:陜西人民出版社,1990：414.

[7][美]岡瑟·斯坦.紅色中國的挑戰[M].馬飛海,譯.上海:上海譯文出版社,1999：128.

D693

A

1002-7408（2012）04-0015-03

霍雅琴（1972-），女，陜西興平人，西北大學馬克思主義學院在讀博士生,西北政法大學政治與公共管理學院講師，主要從事政府管理和馬克思主義中國化研究。

[責任編輯:閆生金]