協商民主視野下的政府公共決策與公民參與

高洪貴

（黑龍江省社會科學院政治學研究所，哈爾濱150018）

協商民主視野下的政府公共決策與公民參與

高洪貴

（黑龍江省社會科學院政治學研究所，哈爾濱150018）

協商民主理論為分析解決公民參與公共決策的理論和實踐問題提供了良好的分析工具，從觀念層面和制度層面對于我國公民參與公共決策提供了重要啟示：要求我們從我國社會現實實際出發，增加政府公共決策過程中的協商性。具體來說，政府要樹立公民本位的價值理念，完善公民參與政府公共決策的制度化渠道，實現政府決策信息的公開和透明化，提高公民參與政府公共決策的素質和能力。

公民；政治參與；公共決策；協商民主；公民本位

協商民主理論是20世紀晚期西方學界興起的一種新的民主理論范式，代表了民主理論的發展與轉向。協商民主理論對于政府公共決策問題的研究不僅具有很強的理論啟示，而且對于當代中國政府公共決策的現實問題也具有重要參鑒價值。政府公共決策的“公共性”強調政府的決策過程應該以民主價值為依歸，集中表現為政府公共決策應以該共同體內的公民參與為核心。協商民主理論為分析解決我國公民參與公共決策的諸多現實問題提供了良好的分析工具。

一、公民參與政府公共決策的正當性

1.保障政府公共決策的民主化。從參與政府公共決策的主體范圍角度來說，公眾參與集中反映了政府公共決策的民主性要求。公共決策民主化，即政府公共政策運作過程的民主化，主要是指政府在政策制定與執行過程中與公民保持密切聯系，最大限度地讓公民參與政府公共決策全部過程，使公民能夠通過各種有效的政治參與渠道，充分表達對各種政府決策選擇方案的意見與建議，進而使政府決策目標體現民情、民意和民智。協商民主理論家戴維·米勒曾對理想民主存在的條件進行歸納：理想民主的實現必須滿足三個條件，即包容性、理性與合法性。其中，包容性是指所有與公共決策相關的政治共同體成員都應該在平等的基礎上參與決策。[1]黨的十七大報告明確指出：“要健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權；推進決策科學化、民主化，完善決策信息和智力支持系統，增強決策透明度和公眾參與度；制定與群眾利益密切相關的法律法規和公共政策原則上要公開聽取意見”。從執政黨的綱領文件中已經體現出了這種積極導向。公民參與政府公共決策是保證其民主化的重要環節。通過對話協商，使公民的利益訴求得到重視和回應，而不是被排斥在公共決策的大門之外。

2.實現公民政治權利平等。從參與政府公共決策的主體權利角度看，公民應當作為機會平等的權利人進入到政府公共決策過程。一些協商民主理論家集中闡釋了參與政府公共決策是公民應當享有的權利之一，參與公共決策的主體應當享有的權利主要體現為自由與平等權利，體現出公民本位的精神。如科恩曾指出，“說公民是自由的，意思是說，廣泛的道德或宗教觀念無法提供明確的成員資格條件，也無法提供行使行政權力權威的基礎；說他們是平等的，意思是說，每個人都具有參與授權行使權力討論的能力。”[2]“現存的權力和資源分配不能影響參與者在協商中的地位，有權者也不能因為手中的權力而增加其發言的分量”，[3]從這個角度講，參與政府公共決策作為公民應當具有的自由和平等的權利，這與我國《憲法》關于公民權利的立法規定相一致。他們參與政府公共決策過程中，除了受到與協商相關規則的約束之外，不應當受到任何其他權威性的規則的排斥和限制。公民參與政府公共決策是他們自主自愿的行為。在參與公共決策之前，他們具有選擇參與公共決策的權利，同樣也有選擇不參與的權利。在決策過程中，他們完全擁有自由交流、對話與協商的權利，享有對于政府公共決策平等的表達權、參與權和監督權，不能受到任何歧視性的待遇。

3.保證公共決策的合法性。合法性是政府公共決策的生命。公共決策合法與否，是一個政府能否保持穩定和長治久安的基礎性條件。協商民主理論通常被看作是一種闡釋政治決策合法性的理論，該理論強調賦予立法和決策合法性的過程。它通常把民意的聚合過程放在首位，側重公民在做出選擇的過程中認真思考并尊重對方意見的基礎上積極討論的結果，與投票民主相比，協商民主注重的是程序正當。因此，有人說，傳統的代議民主注重的是結果中的民主，而協商民主注重的是過程中的民主。這種過程民主和程序正義，對公民參與公共決策提供了可能性和保障。[4]結果正如亨德利克斯認為的那樣，“協商民主的吸引力源于其能夠形成高度民主合法性決策的承諾。”[5]政府公共決策只有建立在政策實施對象廣泛認同的基礎上，才能獲得其實施的合法性基礎。在政府公共決策運行過程中，只有通過向各社會團體和公民開放決策程序，保證人們廣泛參與理性協商過程，才能保證公共決策的合法性和合理性。由于政府占有信息資源的壟斷性、政府的限制和公民權利義務不對等因素的影響，目前我國的公民還不能切實有效地參與到公共決策中，使得本來有參與積極性的公民也往往對政治開始冷漠。政府和各利益集團在政府公共決策中依然把持著“話語霸權”，而公民尤其是弱勢群體，缺乏話語表達場所，很少聽到他們表達利益訴求的聲音。政府公共政策的制定、執行和監督仿佛與他們無關。某些政策的執行甚至引起了公民非制度化的抵制和反對。協商民主理論強調公民參與政府若干公共政策運行的各個環節，通過對話、協商和討論公共政策的利弊得失，這樣的協商過程能保障公民的知情權和參與權，政府公共政策的合法性勢必將會大大增強。

4.緩解社會階層利益沖突。沖突是常態的過程，只要有人類存在，利益沖突就不會消失。同樣，政治活動也是如此。按照經濟人假設和性惡論推理，社會各階層在政治活動過程中都是自利的。參與和影響公共決策是為了實現自身利益最大化。在制定公共政策過程中，由于社會各階層所代表的利益不同，就會存在利益沖突。協商民主理論并不是否認利益沖突的存在，相反，它正視這些沖突和矛盾的存在，并通過不同利益主體之間的協商和討論來疏導和化解利益沖突。協商民主理論相信個體或者利益集團是理性的，他們在自利的基礎上也會考慮到別人的意見。所以在協商過程中通過聽取各方的意見，權衡比較后，對自己的利益實行偏好轉換，從而減少彼此之間的利益沖突。在我國的政府公共決策過程中基本上是處于一種公民缺場和失語狀態。公共決策的過程和結果表面上似乎與他們無關。不言而喻，這里隱含著巨大的社會沖突的風險。媒體報道的關于重大群體性事件頻發所顯現的一些非理性的抗爭和參與只是冰山的一角。協商民主理論強調在公共政策運行過程中對話、溝通和協調，給公民以自由表達意愿和偏好的機會和平臺，有益于將社會排斥變為社會支持，從而有助于將公民的合理合法的利益訴求納入制度化的軌道加以解決，消除社會沖突的潛在根源。

二、公民參與政府公共決策的現實困境

協商民主理論從理論層面為公民參與公共決策過程提供可能性認證和正當性支持，但如果沒有具體的制度設計加以推進和保障，那么這種理論只能是一種美好的愿望。應該說，協商民主理論的倡導者提出的公民陪審團、愿景工作坊、協商日、公民會議和審慎的民意調查等實現方式，在我國也有具體相應制度設計與之接軌，如政治協商會議、政治團體活動、聽證會制度、信訪制度、民主懇談會等形式，只不過這些具體的協商民主的實現途徑，在現實過程中往往流于形式，或者為公民中的精英分子所操控，公民參與的效果并不理想，也面臨著諸多現實困境。

1.公民參與政府公共決策過程的制度設計不完善。參與渠道是公民參與政府公共決策的基本條件。參與渠道是否健全、暢通，直接關系到公民利益的表達和公共利益的公正分配。在公共決策中，公民具有同等表達訴求、協商討論、批判反駁的權利—即辯論共識權。哈貝馬斯認為，“合法的決定并不代表所有人的意愿，而是所有人討論的結果。”[6]所以辯論和交流為公共決策的認同提供了基礎和前提。但是，在我國由于眾多局限性因素的影響，導致公民參與政府公共決策的過程還不夠透明，公民具有的辯論和商討的意識還比較薄弱，致使公共決策的參與性不足。雖然我國政府為公民參與公共政策創設了一系列制度化渠道，如政治協商會議、信訪制度、領導接待日、聽證會及各種不定期的座談會等渠道。但是，公民參與制度化公共決策的渠道還是較少，有的參與平臺隨意性比較大，形式化比較嚴重，其相關配套制度不完善，制度保障明顯不足。因此，公民在公共決策參與過程中發揮的實效甚微，導致公民無法真正、有效地參與國家和地方事務的公共決策過程。

2.傳統的行政文化限制了公民參與政府公共決策的過程。我國是一個官本位文化比較嚴重的國家。這與協商民主理論倡導的公民本位精神相去甚遠。政府機關及工作人員對待公共決策多是從全能政府壟斷模式出發，習慣于替公民和社會團體作主，對公共決策的多元主體缺乏足夠的重視。從實踐環節看，這些弊端主要集中在公共決策領域，表現為政府決策過程中缺乏必要的民主和論證環節，信奉政府“全能”，強調“官威”，把公民參與政府公共決策過程看成是一種恩賜或者權宜之計，并且認為公民理所當然應絕對接受和服從政府所制定的公共決策。由于政府部門及其官員存在理性上的認識局限以及公民參與意識的淡漠，難免造成政府濫用公共決策權力，助長“一言堂、家長制”行政文化甚囂塵上，導致政府制定的公共決策偏離社會公共利益，為特殊利益集團所操縱。正如一些學者所言，“人民代表大會和政治協商會議參與公共政策過程不夠深入，公共政策的審議、監督和評價不到位;民間思想庫、法人組織、利益集團和公民個人，在公共政策參與中難以找到自己的位置。”[7]

3.政府公共決策相關信息不對稱。信息資源的最大獲取是公民參與政府公共決策制定的基石。沒有相關的資料和足夠的信息，參與政府公共決策就是空中樓閣。協商民主的參與是基于平等和對稱性原則，所有人都具有同等的挑起話題、質疑、詢問和辯論的機會；所有人都有權質疑話題的設置；所有人都有權對對話程序的規則及其應用或執行提出反思性的活動。[8]沒有信息的透明和公開，就沒有決策議題和辯論的內容，也就沒有自身對參與內容和規則的設計。在政策制定的過程中，公民參與必須具備相關的公共事務的知識與信息。眾所周知，社會中大部分信息是由政府機關掌握的，雖然我國《政府信息公開條例》已經出臺，但有些部門出于對自身利益的保護而不愿真正公開有關政策的詳細信息，阻礙公民對政府決策相關信息的獲取與利用。公共決策信息資源封閉，造成政府政策信息的不對稱和渠道不暢，在這種情況下，使公民不能準確理解政府公共決策的價值目標，缺乏對政策的認同感，從而不能對政策制定或政策調整發表正確的意見和建議。信息的不對稱也使得參與討論的公民和公民團體不能充分地行使自己的權利。

4.公民的參與能力與公共決策面臨的效率和質量問題不相適應。效率和質量是政府公共決策的生命。某一類公共決策的出臺都是針對社會出現的特定問題的，時效性要求較高。公共決策的時效性提出了以公共協商的方式參與公共決策在時間上的要求。從協商民主理論家們設計的協商方式來看，整個過程從議題的選擇、代表的抽取、協商討論的進行以及等待發起人的回饋等在短時間內是不能完成的。具體來說，參與協商過程的公民主要應承擔以下責任：一是提供理由說服協商過程中所有其他參與者的責任，二是對其他的理由和觀點作出回應的責任，三是根據協商過程提出的觀點和理由，修正各種建議以形成共同接受的建議的責任。[9]但我國現實社會生活中，對于公民來說，部分人還不具備參與政府公共決策所需要的基本知識以及心理素質，并且對公共決策參與沒有興趣，從觀念上并不認為參與政府公共決策是自己的權利，這容易使參與流于形式。

三、促進公民參與政府公共決策的路徑選擇

協商民主理論從觀念層面和制度層面對于我國公民參與公共決策提供了重要啟示，協商民主理論不是對我國現有政府公共決策制度的否定，而是要求從我國實際情況出發，增加政府公共決策過程中的協商性。

1.政府要樹立公民本位的價值理念。公民本位是指政府在公共管理中，要以公民為根本和核心，把實現公民利益最大化作為政府工作首要的價值目標，確保公民意志在公共管理中的決定地位。[10]這個價值理念在我國憲法結構中也有體現。《憲法》規定：“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”協商民主理論強調公民參與公共決策中平等與自由的權利，就實現我國公共決策民主化而言，其最大啟示就在于應該首先從觀念上要求政府及其工作人員樹立這種公民本位的價值觀念。對于政府工作人員來說，只有樹立公民本位的價值觀念，才能祛除在公共決策中高高在上的光環，平等待人，真正做到為民服務。[11]108這樣能夠改造公共決策中政府官本位的強勢行政文化和包辦一切的管制型政府的思維。對于公民來說，則有助于真正樹立起決策主人的觀念，逐漸擺脫掉對公共決策參與的冷漠態度，更加積極地參與到決策活動中來，使最終形成的決策結果真正反映民意。這樣，公民在參與政府公共決策過程中，與政府主體處于完全平等的地位，在實際上才有可能實現就公共議題進行公共協商和平等交流、討論，進而提高公共決策的效率和質量。

2.完善公民參與政府公共決策的制度化渠道。公民有效地參與政府公共決策，僅僅靠政府工作人員轉變思想觀念是不夠的，除此之外，它更加需要制度層面上的保證：一是在國家制度層面，完善人民代表大會制度和政治協商制度。應該根據社會階層結構的變化，逐漸調整各級人民代表大會中各階層公民代表的比例。同時應該進一步提高人大代表的議政與協商能力，建立人大代表與選民的聯系、溝通、商談機制，保證人民代表大會真正成為充分表達民意、維護公民權利的重要形式，“如確立人大主任接待日、建立人大代表聯絡區、開通人大信息網、開設人大信箱，建立、完善代表述職、評議制度等等。”[12]同時，增強人民政協工作包容性和協商性。二是在決策制度層面，健全政府公共決策過程中的制度安排。具體包括決策聽證制度、決策公開制度、決策咨詢制度與決策責任制度等。將與決策相關的具體內容進行公開明示，然后邀請相關團體、公民與專家進行咨詢、協商與辯論，將民主咨詢與民主監督合二為一，既保證決策結果符合民意，又起到了對決策過程的監督作用。[11]109三是在基層民主層面，努力探索有利于公民制度化參與的新形式。例如在城市社區，主要發展基層社區自治建設，實現社區管理的民主化，通過發揮居委會以及業主委員會的作用，確保公民按照公共生活的共同需求與意愿，針對社區管理存在的問題展開廣泛的協商、交流與溝通，并在決策落實前達成一定程度的妥協與共識，形成大家都能接受的決定。

3.實現政府決策信息的公開和透明化。協商民主的魅力就在于決策者把自己和相關方案置于公眾的監督之下，公民也在協商之中獲得了知情權和參與權，增強了彼此的信任感。這種公開性主要表現為：首先，協商的過程是公開的，整個程序是公眾知悉的；其次是協商參與者在討論和對話過程中公開自己支持某項政策的理由和偏好；再次就是立法或政策建議是公開的，公眾知道政策的形成過程。[13]信息的獲取是公民參與政府公共政策的前提，同時政府信息的開放和透明程度也是民主治理型政府建設的重要指標。政府只有及時完全地公布相關決策信息，為公民提供便捷的信息獲取渠道，才能使公民做出正確的判斷。總之，要保證公民參與政府公共決策在一個完全開放透明的無扭曲的公共空間內進行。為此，必須不斷加強透明政府建設，監督政府履行信息公開的義務，在公共決策信息供給中以公開為原則，以不公開為例外。增加電子政務的“政務”含量，及時更新政府網站的信息，方便公民利用網絡技術等方式更快捷地獲取有關政府公共決策的信息，增進政府與公民和公民團體間對話溝通、辯論和協商。

4.提高公民參與政府公共決策的素質和能力。公民參與政府公共決策的效率和質量，在很大程度上取決于他們的文化素質以及對政治參與基本常識的了解和運用。公民參與政府公共決策的機會多少，在一定程度上也與其自身素質有關。當前，我國社會生活中，很多公民還不懂得或者不善于通過合法有序的制度化渠道表達自己的觀點，傾聽社會其他決策參與主體的觀點，維護其合法權益。為此，要加強公民的素質教育，如文化教育、法律教育、政治技能教育、民主意識教育等，以增強公民的政治素質和政治參與能力，使他們熟悉和掌握政治生活規則和規范，真正培育出具有公共利益觀念的現代公民，提高其參與公共決策的技能，這樣，政府公共決策的有效形成和順利執行才能成為可能。

[1]戴維·米勒.協商民主不利于弱勢群體？[C]//毛里西奧·帕瑟林·登特里維斯.作為公共協商的民主：新的視角.王英津,譯.北京：中央編譯出版社，2006:140.

[2]Joshua Cohen,Procedure and Substance in Deliberative Democracy[C]//Bohman and Rehg,DeliberativeDemocracy.Cambridge MA:MIT Press,1 997:408- 409.

[3]Joshua Cohen,Deliberation and Democratic Legitimacy[C]//Alan Hamlin and Philip Pettit,The Good Polity.Basil Blackwell,1 989:22- 23.

[4]陳家剛.協商民主[M].上海:生活·讀書·新知三聯書店，2004:298.

[5]Joshua Cohen,Deliberation and Democratic Legitimacy[C]//Alan Hamlin and Philip Pettit,The Good Polity.BasilBlackwell,1 989:22- 26.

[6]尤根·哈貝馬斯.公共領域的結構轉型[M].上海：學林出版社，2004:23.

[7]劉熙瑞.公共管理中的決策與執行[M].北京：中共中央黨校出版社，2003.

[8]塞拉·本哈比.走向審議式的民主合法性模式[M].南京：江蘇人民出版社，2006:192.

[9]毛里西奧·帕瑟林·登特里維斯.作為公共協商的民主:新的視角[M].北京：中央編譯出版社，2006:44-45.

[10]張玉華.實現公民本位是建設服務型政府的關鍵[J].理論研究,2008,(1).

[11]聶鑫.協商民主理論視野中的公共決策問題研究[D].吉林大學博士學位論文,2009.

[12]朱勤軍.中國政治文明建設中的協商民主探析[J].政治學研究,2004,(3).

[13]李思然.當代西方政治理論中的協商民主[J].行政論壇，2007,(1).

D63-3

A

1002-7408（2012）04-0004-04

國家社科基金項目“全民醫保條件下流動人口醫療保障問題的社會學研究”（10BSH054）。

高洪貴（1973-），男，黑龍江慶安人，黑龍江省社會科學院政治學研究所副研究員，碩士生導師，行政管理研究室主任，吉林大學行政學院政治學理論專業博士研究生，研究方向：政治學理論、中國政府與政治。

[責任編輯：黎峰]