發展協商民主的關鍵是制度化、規范化和程序化

◎鐘曉渝

（鐘曉渝，法學研究員，民革深圳市委會主委，深圳市司法局副局長/責編 劉玉霞）

黨的十八大報告指出：“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展。”這一論述不僅指出了協商民主的重要性也指出了協商民主制度化的發展方向，對于加強和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、推進社會主義民主的發展具有重要的指導意義。為貫徹落實十八大關于協商民主的論述，我認為，進一步推進協商民主發展的關鍵是將協商民主制度化、規范化和程序化。

協商民主需要制度化

協商民主的制度化是指應當通過具體的制度設計、制度安排，將協商民主以法律的形式確立下來。應該看到，協商民主在中國的實踐和發展，源于建立新中國的革命需要。共產黨為了更廣泛的團結各民主黨派和社會各階層人士，提出召開新政協，成立新中國。在各黨派和社會各階層的響應和參與下，達成了建立新中國的共識，其政治協商形成的法律文件 《共同綱領》成為新中國的臨時憲法。應該說，協商民主在中國一開始就取得了巨大的政治成效，并顯示出鮮明的中國特色和強大的生命力。然而，1954年第一屆全國人民代表大會召開并通過 “五四憲法”以后，“五四憲法”取代了 《共同綱領》，人民代表大會制度的建立也標志著選舉民主制度在中國的確立。此后一段時間，協商民主在社會政治生活中曾被邊緣化、隨意化、形式化。

黨的十一屆三中全會以后，各民主黨派和各級政協逐步恢復活動，在政治協商、參政議政和民主監督方面發揮著重要作用。1993年修改通過的 《憲法》，序言中寫入 “中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展”，這是多黨合作和政治協商制度的憲法依據，也是協商民主制度化的憲法依據。2006年，中共中央發布的《中共中央關于加強人民政協工作的意見》首次指出：選舉民主和協商民主是我國社會主義民主的兩種重要形式。強調要善于運用人民政協這一政治組織和民主形式，進一步推進協商民主的制度化進程。在此基礎上，各地政協也開始探索將政協的協商民主制度化。2011年，中共廣東省委在全國率先出臺 《政治協商規程》，其后各地也紛紛出臺 《政治協商規程》。這是協商民主制度化的一個非常可喜的進步！

然而，這些“制度”的局限是：在形式上它們僅是黨的文件而非國家法律或法規，在內容上則僅涉及在政協的協商，而不是廣泛的協商民主。因此，作為中國特色社會主義民主政治的重要形式和國家基本政治制度的協商民主的制度化發展，關鍵是要將協商民主納入法治的軌道，制定協商民主的法律規范，使協商民主成為一種制度化的協商，使協商的組織、內容以及程序等都由國家的法律來調整，使協商民主有法可依，有章可循，使協商的結果逐步成為具有實際約束力的共識性規范。只有這樣，才有可能真正樹立起協商民主機制的權威和公信力，使協商民主真正成為人們政治民主參與的一種制度化方式，協商民主才能走的更遠，走的更好。

協商民主需要規范化

協商民主的法律規范是協商民主制度化的內在要求，也是協商民主法治化的必然趨勢。只有確立統一的法律規范，才能避免協商民主在實施過程中的隨意性、不確定性。

協商民主的法律規范包括實體性規范和程序性規范兩個方面。

1.規范協商主體的權利義務。

協商民主的最大特點就是協商的各方民主協商，平等議事。協商民主規范化的首要問題就是如何真正實現 “平等協商”。因而，從法律上規定協商主體法律地位的平等是協商的前提條件。即無論在形式方面或實質方面，協商參與者的權利是平等的，沒有平等法律地位就不是協商，至多是征求意見或通報情況。目前，在協商實踐中，參與協商的各方地位實際的不平等已影響到協商作用的發揮。因此，推進協商民主，不僅要保證民主黨派在憲法和法律規定的權利和義務范圍內的政治自由、組織獨立和法律地位平等，也需要法律保證各階層、各利益群體在協商中的平等地位，以及明確規定協商主體在協商過程中的權利義務，如此才能從法律上保證協商民主有效的進行。

2.規范協商的對象。

協商的對象包括誰與誰協商？協商的對象有哪些？目前的實踐中有共產黨與民主黨派的協商，黨委、政府在政協的協商，除此之外，十八大提出的 “對口協商”的對象有哪些？基層協商的對象是誰等都需要規范。目前需要明確的是：

一是各民主黨派是目前政治協商的主要對象，要加強執政黨同民主黨派的政治協商，黨際間的政治協商應是協商民主的主要方式。因此，一方面執政黨要將重大的決定、重要的改革措施、重大的人事安排主動與民主黨派協商，另一方面民主黨派也要提高協商的能力，提出高質量的協商意見。

二是人民政協是目前協商民主的最主要渠道。要充分發揮人民政協“團結、民主”的作用，最大限度地在政協中擴大協商的對象范圍，最大限度地吸納社會中不同階層、不同利益群體的人士進入政協，根據時代的進步、社會結構的變化增加政協的界別設置 （如各類新階層人士、法律界等），使社會各階層、各利益群體，特別是弱勢群體在政協中有自己的代表，使政協的民主協商能最大限度的包容和反映社會不同階層和不同利益群體的意見和要求，使政協真正成為我國政治生活中各階層和各利益群體反映訴求、表達訴求和實現訴愿的最主要機構和場所。

三是對口協商、基層協商的對象。應進一步拓展對口協商和基層各界代表人士廣泛參與國家政治生活的途徑和渠道，從而使協商民主全面上升到國家政治制度層面，真正使協商民主成為與通過選舉、投票表決行使權利相互補充、體現我國廣泛人民民主的又一種重要形式。

3.規范協商的形式。

協商民主在我國以黨派的協商和政協的協商為主要形式，但在實際的政治生活中，協商的形式已極大豐富。如果我們把協商民主定義為人民參與政治生活并就某一事項進行協商議政的一種方式，那么人大進行的立法聽證會、政府舉行的價格聽證會、黨委、政府和官員與公民平等對話的 “民主懇談會”、鄉鎮基層的民主聽證會；村級民主評議制度、政府在網站上開通和建立的政府與企業對話制度、政府官員直接與市民對話的制度、政府在網站上開通“博客”廣泛征求市民意見的方式等都是協商民主的形式。而隨著協商民主的發展，我們不僅要豐富協商的形式，更要通過法律規范這些協商的形式，使之制度化。

4.規定協商的效力。

協商民主是政黨、公民、各階層、各社會團體等組織進行的、廣泛的公共討論和協商的過程，最大特點是要吸納各種不同的意見、不同的觀點、不同的利益訴求，在協商中使各方了解彼此的立場、觀點，并在追求公共利益的前提下，尋求并達成各方可以共同接受的方案。一般情況下，執政黨提出的協商議題在原則上都能達成一致，但不排除在一些具體問題上有不同意見和要求。這些不同的意見和要求如何在決策中得到體現？或協商議題在協商不能達成一致意見的情況下，能否進入決策程序？等等，都是規范協商民主需要解決的問題。而協商一旦形成協商的結果，即協商一致形成的意見、方案、措施、決定等，就如1949年通過的 《共同綱領》一樣，就應對協商的各方有法律的效力和約束力，這樣才能保證執政黨和政府的決策在民主協商過程中真正能最大限度的吸納各種意見，反映各種要求，達到民主協商的目的，增強民主協商的實效性，避免協商流于形式。

協商民主需要程序化

由于協商民主是協商參與者參與政治的一種民主形式，其民主本身就是一種程序，因此，將協商民主程序法定化是保證協商民主有序進行的必要保障。《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》和 《中共中央關于加強人民政協工作的意見》雖然對各民主黨派和人民政協政治協商的程序提出了要求，但由于過于原則，缺乏法律的約束力，結果往往是不按程序進行協商，使協商僅僅成為“聽取意見”、“征求意見”。正如不少論者所指出的那樣，想到了協商，想不到不協商；高興了就協商，不高興了就不協商；領導人有空就來協商，領導人忙了就不來協商；領導人開明一點，協商就多一點，領導人專斷一點，協商就少一點，使協商建立在領導人個人好惡的基礎上，大大削弱了協商民主的作用。因此，應當有一個協商參與者共同遵守的程序性規定，對協商的議題、時間、內容，協商成果的處理機制等有明確和具體的規定，從制度上保證政治協商的程序化。

1.協商議題的提出和確定。

協商民主是以公共利益為導向，以平等理性討論為途徑，求得共識，從而做出科學的決策。在實踐中，對于協商議題的提出，一般是黨委、政府先有傾向性或實質性意見，即協商議題的提出一般是由黨委或政府提出和確定的。但從協商民主的發展看，是否可以規定參與協商的民主黨派、政協或其他單位也可以主動提出協商的議題，比如民主黨派的重大提案、建議或政協的重要提案和建議都可以是協商的議題？由此將有助于使協商的議題更廣泛，更能反映社會各界的利益訴求。

2.協商的時間確定和規范。

十八大已明確提出 “把政治協商納入決策程序，堅持協商于決策之前和決策之中”，因此，協商的時間可分為決策前和決策中。目前要解決的是無論決策前還是決策中的協商，都應給予協商參與者充分的準備時間，應改變目前今天提出協商議題、明天就讓你發表意見的做法。應明確規定要在協商前若干天通知參加協商者，并提供相關的資料，讓他們有充足的時間調查研究和討論，從而提高協商的質量。其具體的程序應包括：一是協商的準備程序。包括協商的時間、內容以及相關材料的送達程序等等，應當有明確的規定和要求；二是協商過程中的意見表達程序。協商應當是名正言順，而不能僅僅只是通報情況，應當讓協商參加者充分發表意見和看法，包括接受協商參加者的詢問甚至質詢。發言也應當有明確的規則，尤其是時間上有明確的限制，這可以參照相關的議事規則，以保證所有參加協商的人都有平等的表達意見的機會等等。

3.協商結果的公開程序。

協商不是為了追求形式，而是為了達到協商的目的，因此就應當在規定的時間內，向協商參與者告知協商的結果。黨委、政府應建立重大決策協商信息公示制度，把協商過程、協商結果置于人民群眾的監督之下，推動協商成果的落實和轉化；同時，建立和完善協商成果的采納和反饋機制。協商參與者對結果有疑問或者不滿意的，也可以通過既定的程序提出意見和看法，對這些意見和看法同樣應當有明確的反饋機制，對黨委、政府等違反協商程序造成重大過失的，要進行必要的追究。要將遵守協商程序的情況作為組織部門考核領導干部政治水平、民主作風的一項重要內容，從制度上、程序上避免政治協商 “不說白不說，說了也白說”，保證協商是 “說了不白說”。

應該看到，協商民主在我國的發展主要是在實踐中逐步形成的，要使協商民主成為實現我國社會主義民主的一種重要形式，就必須把協商民主上升到國家政治制度層面，并有相應的法律保障。從這個角度看，更說明實現協商民主制度化、規范化和程序化是十分重要的。只有堅持不懈推進協商民主的制度化、規范化和程序化建設，協商民主制度的作用才能發揮得更好，協商民主才能作為社會主義民主的一種重要形式真正收到實效，這也是十八大提出的全面推進依法治國和依法執政的基本要求。