新世紀以來美國海洋戰略調整及其對中國的影響述評?

劉 佳 李雙建

新世紀以來美國海洋戰略調整及其對中國的影響述評?

劉 佳 李雙建

冷戰結束后，美國一超獨霸。為鞏固和拓展其全球海洋利益，美國調整了自己的海洋戰略，強化對全球海洋的實際管控。特別是新世紀以來，美國加強了在西太平洋海域的存在和制海權的掌握。本文探討了美國海洋戰略在政治、經濟、軍事安全領域的主要表現及其基本特征，初步分析了美國海洋戰略調整和新動向對我國海洋權益產生的重要影響。

美國 海洋戰略 海洋權益

蘇聯解體后，藍色的海洋上只有美國一枝獨秀。為了保住其“海上霸主”的寶座，美國不但繼續奉行“誰控制了海洋，誰就控制了世界貿易；誰控制了世界貿易，誰就可以控制世界財富，繼而控制世界本身”的信條，而且愈加重視自己的海洋權益，積極調整和制定新的海洋戰略，進一步強化其全球海洋強國地位。本文主要探討新世紀以來美國海洋戰略在政治、經濟、軍事安全等領域的主要表現，初步歸納了此間美國海洋戰略調整的特點和動向，分析了這種變化可能對我國海洋發展產生的負面影響。

一、新世紀美國海洋戰略的新變化

進入21世紀以來，美國的海洋形勢發生了很大改變。人口和社會經濟活動日益向沿海地區集中；水質下降、重要棲息地遭到破壞等海洋生態退化問題仍在繼續；沿岸漁業資源衰竭的形勢并未扭轉；全球氣候變化導致海平面加速上升、暴雨和水災加劇，沿海環境發生了巨大變化。威廉王子灣溢油事故促使了環境保護立法運動的復蘇，直接導致了《石油污染法》的實施以及對《海岸帶管理法》的修訂。從這一時期開始，聯邦政府對海洋資源可持續利用和環境保護的重視程度日漸提高，開始重新考慮制定新的海洋戰略和政策，尋求一條可持續開發利用海洋的新道路。除此之外，作為國際海洋事務公認的領導者，美國將自己隔離在《聯合國海洋法公約》、《生物多樣性公約》等重要國際協議范圍之外，美國如何在國際海洋事務中重獲領導地位也成為其海洋戰略的重要挑戰。①[美]Biliana Cicin-Sain, Robert W. Knecht著，張耀光、韓增林譯：《美國海洋政策的未來——新世紀的選擇》，海洋出版社，2010年，第190頁。

隨著領導世界的意愿日益強烈，美國研究出臺了一系列有關海洋發展的報告和文件，以鞏固其世界第一海洋強國的地位。本文主要從以下四個方面加以闡述。

（一）完善政策法規，加強海洋綜合管理

為進一步完善政策法規，加強海洋綜合管理，2000年7月，美國國會通過了《2000年海洋法案》（全稱為《關于設立海洋政策委員會及其他目的的法案》）,②106th Congress of the United States of America, AN ACT To Establish a Commission on Ocean Policy, and for Other Purposes, 2000-07-26.為制定美國在新世紀的海洋政策提供了法律保障。依據該法案，由總統任命組成的海洋政策委員會（Commission on Ocean Policy）于2004年9月20日正式向總統和國會提交了名為《21世紀海洋藍圖》的政策報告，報告特別提出了“加強沿岸規劃和管理，將沿岸管理和流域管理相結合”以及“基于生態系統的管理”的新理念，極大地豐富了海洋綜合管理的內涵。同年12月17日，布什總統向國會提交了《美國海洋行動計劃》，對落實《21世紀海洋藍圖》提出了具體措施。《21世紀海洋藍圖》和《美國海洋行動計劃》的制定，是1969年總統委員會發布“斯特拉特頓報告”35年來美國首次在海洋政策領域采取的一項重大措施，為21世紀美國海洋戰略奠定了基礎。

奧巴馬總統上任不到半年，于2009年6月12日發表總統公告稱：“本屆政府將繼往開來，采取更加全面和綜合的方法來制定國家海洋政策。”①http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/page/files/2009oceans_prc_rel.pdf.2010年7月19日，奧巴馬總統簽署行政令，宣布出臺管理海洋、海岸帶和大湖區的國家政策。該項政策旨在有效保護、管理和養護美國的海洋、海岸帶和大湖區的生態系統與資源，并采用綜合方法，對氣候變化和海洋酸化作出反應，同時使國家海洋政策與國家安全與外交利益保持一致。行政令還提出在全國范圍內開展海岸帶和海洋空間規劃，并將其作為推進基于生態系統的海洋管理的重要途徑加以落實。這是美國第一項國家海洋政策，為美國現階段及今后一個時期關于海洋、海岸帶和大湖區的管理決策提供了必要的依據和保障。

（二）建立高層協調部門，調整聯邦機構職責

美國是聯邦制國家，在海洋管理方面采取中央和地方分權的形式。根據美國有關法律規定，離岸3海里內海域由沿海各州負責立法，實施管理。自3海里以外到200海里專屬經濟區由聯邦政府負責，按職責分工由各聯邦行政機構執行。在聯邦一級，海洋職能管理部門是國家海洋與大氣局（NOAA），此外涉及海洋管理的部門還有運輸部、內政部、能源部、國防部及國務院等部門。據統計，60多個國會委員會和分委會監督著大約20個聯邦機構和常設委員會實施至少140部聯邦涉海法律，②http://www.cep.unep.org/news-and-events/afp-obama-gives-us-first-national-ocean-policy.以此造成的管理職責重疊、混亂、沖突或缺失的弊端隨處可見。建立一個高級別的跨部門委員會來處理國家面臨的與海洋和海岸帶有關的挑戰早已成為美國海洋界的共識。為此，《21世紀海洋藍圖》和《美國海洋行動計劃》均有針對性地提出機構調整或重組，以便提高政府工作的靈活性，對各州和利益相關者的需求及時響應，更好地適應以生態系統為基礎的管理方法。根據海洋政策委員會的建議，機構改革或重組可分為3個階段進行：第一階段為近期行動，即制定海洋與大氣局組織法，將其職責納入法制軌道，增強實力；第二階段為中期行動，即有選擇地對涉海機構的涉海職責和項目進行調整與合并，減少不必要的重復，降低行政成本；第三階段為長期行動，即增強聯邦政府職能，建立更加統一的、基于生態系統的自然資源管理組織結構。①http://www.oceancommission.gov/documents/full_color_rpt/welcom.html.

為實施新的國家海洋政策，奧巴馬政府對現有的海洋政策委員會進行了一系列改革，將部級和副部級分機構進行整合并強化其職能，②http://whitehouse.gov/files/documents/OPTF_FinalRecs.pdf.成立了內閣級別的國家海洋委員會（National Ocean Council），直屬總統行政辦公廳，負責統籌和協調聯邦各部門的涉海工作，以便有效地貫徹落實國家海洋政策。改組后的國家海洋委員會與布什政府成立的海洋政策委員會相比，具有更高的權威性和代表性，有助于提高聯邦政府涉海事務統籌協調的成效和工作效率。

（三）重視海洋經濟利益，加緊爭奪海洋戰略資源

美國是當今世界最大的能源消費國和進口國，其石油消費量約占全球消費總量的25%，原油對外依存度已高達61%。油氣資源嚴重依賴進口使得能源安全問題日益成為美國國家安全的重大隱患。因此，美國積極推行多元化的新能源戰略，加大對海洋油氣資源的開發利用。一方面，部分解除國會和政府分別于1981年和1990年頒布的近海石油開采禁令，擴大近海油氣田的開發，同時部分開采北極外大陸架及國家石油戰略儲備基地——阿拉斯加的石油。另一方面，美國主要的石油公司在政府的支持和協助下積極介入世界主要海洋石油富集區，除繼續在波斯灣等傳統富油區爭奪戰略資源外，還積極介入對里海石油資源的勘探、分配、開采和運輸，與俄羅斯激烈爭奪里海石油資源控制權。在我國南海地區，埃克森美孚、雪佛龍德士古等美國能源公司已通過與東盟國家合作并投入巨資開發南海油氣資源。美國還密切關注北極的油氣資源，埃克森美孚已與俄羅斯石油公司簽署合作協議，共同投資勘探北極喀拉海石油資源。

不僅如此，海洋空間資源的戰略價值也早已受到美國的密切關注。2006年6月15日，布什總統宣布設立世界上迄今最大的自然生態保護區——帕帕哈瑙莫夸基亞夏威夷群島國家海洋保護區（Papahānaumokuākea Hawaii Islands Marine National Monument），①http://www.fpir.noaa.gov/DIR/dir_nwhimnm.html.假借海洋生態環境保護之名建立公海保護區，開展藍色圈地運動，將大約14萬平方英里（約合36萬平方公里）的區域置于美國的管轄之下，從而擴大對國際海域的控制范圍。

（四）憑借海上絕對優勢，強化對海洋的安全控制

美國政府歷來高度重視自己的海洋權益，有關文件曾提到，“海洋關系到美國重要的國家安全利益，美國要擁有海上自由航行及海洋上空自由飛行的能力……冷戰結束后，如果說情況有什么不同的話，那就是這一需要變得更為突出了”。對此，為配合冷戰后美軍事戰略大調整，美海軍推行“前沿作戰，由海向陸”方針，“通過海洋控制權爭取陸地控制權”，建立并維護以美國為主導的世界新秩序，保護美國在全球的利益。②張淼淼、俞麗虹：“周邊國家海洋戰略動向”，《瞭望新聞周刊》，2006年9月4日。其作戰對象由前蘇聯海軍轉變為危及地區安全和美國利益的地區性強國；作戰空間由公海、遠洋轉移到對方的近海和瀕海陸岸地區；作戰樣式由遠洋決戰轉變為以由海向陸的兵力投送、對岸打擊和對陸攻擊。③楊金森：《海洋強國興衰史》，海洋出版社，2007年，第240頁。為保障淺海區兩棲作戰需要，美國海軍提出“要把全世界四分之三海岸線摸得跟自家后花園一樣熟”。④石莉、林紹花、吳克勤等：《美國海洋問題研究》，海洋出版社，2011年，第47頁。為了掌握大量海洋環境信息，美軍測量船時常出沒于世界各大洋，往往打著海洋調查研究等幌子，窺探所關注國家的軍事情報，獲取敏感戰場信息。

“9·11”事件使得海洋安全的重要性和優先級不斷提升。海岸警衛隊很快就并入新成立的國土安全部。⑤Pew Oceans Commission編，周秋麟、牛文生等譯：《規劃美國海洋事業的航程》，海洋出版社，2005年，第10頁。2002年頒布的《海岸警衛隊國土安全戰略》要求提升海岸警衛隊現代化水平，開展不同層次的海上防衛業務，維護美國的海洋秩序和海上安全。2005年9月美國發布了《國家海上安全戰略》白皮書，這是美國在國家安全層面提出的第一個海上安全戰略，就美國面臨的海上安全威脅、美國海上安全的戰略目標以及應采取的戰略行動，全面闡述了美國的觀點。⑥石莉、林紹花、吳克勤等：《美國海洋問題研究》，第43頁。2007年10月17日，美國海軍、海軍陸戰隊和海岸警衛隊聯合發布了名為《21世紀海上力量合作戰略》（A Cooperative Strategy for 21st Century Seapower）的新海上安全戰略。該報告是1986年冷戰后期美國海上戰略制定以來對海上安全戰略的首次重大修改，突出強調了海上安全合作的重要性以及要建立以美國為主導的海上安全秩序，在世界范圍內維護美國的國家利益，同時促進全球安全與繁榮。

二、美國海洋戰略新動向對中國的影響分析

（一） 對新世紀美國海洋戰略的評價

后冷戰時期，美國把防止出現像前蘇聯那樣能與其抗衡并挑戰其獨超霸主地位的國家或國家集團作為其全球戰略的核心目標。海洋戰略雖然只是國家戰略的一部分，但它最終是服務于美國國家利益的，是為美國經濟增長和世界霸權維護提供戰略支撐的。作為冷戰后世界唯一的超級大國，美國海洋戰略的指導思想在于保持其全球海洋利益，包括經濟的、資源的和環境的以及所謂的全球安全利益。從其外在表現和內在聯系可以看出：

控制全球海洋是后冷戰時期美國海洋戰略的根本目標，并通過多種方式鞏固其第一海洋強國地位。前總統小布什、現任總統奧巴馬先后簽署了若干與海洋相關的總統令，諸多具有權威地位的海洋機構也不斷提交發展海洋、拓展空間的建議報告。美國政府陸續出臺了《2000年海洋法案》、《21世紀海洋藍圖》、《海洋行動計劃》等海洋政策法規，修訂了《海岸帶管理法》、《漁業養護和管理法》等。美國更加積極地參與國際海洋事務和海洋政策的制定，譬如，支持正式加入《聯合國海洋法公約》，支持建立全球海洋觀測系統（GOOS），確立美國對綜合大洋鉆探計劃（IODP）的領導權，加快開展國際海洋科學研究，以此維護和鞏固其在全球海洋領域的領導地位。提高全球海洋安全保障能力、確保“自由航行”是美國始終不變的觀點。加快發展海洋事業在美國各界已成共識。以公海保護區名義圈占人類共同享有的國際海域、爭奪重要的海洋戰略資源及海上運輸通道的控制權、積極制定北極政策都是其推行全球海洋戰略的集中表現。

堅持傳統的地緣戰略思維，加強在西太平洋的海權力量存在是美國全球海洋戰略的新動向。在二戰結束以后的整個冷戰時期，歐洲是美蘇兩超爭霸的焦點和中心。美國全球戰略的重心和軍事部署的重點一直在歐洲地區。冷戰結束后，歐洲雖然仍是美國全球戰略的重點，但近年來美國積極推進北約東擴，其目的之一在于把俄羅斯擠出傳統海洋勢力范圍，防止和遏制俄海軍東山再起。與此同時，隨著國際形勢與世界力量格局的演變，美國的地緣政治重心呈東移趨勢，不斷加強其在西太平洋海域的存在。上世紀90年代中后期以來，美日安保條約的修訂凸顯了美國聯手日本控制西太平洋的戰略企圖。控制海洋交通要道、提出新的海上安全戰略、調整亞太軍事部署、不斷深化軍事同盟體系、插手地區熱點，對美國掌握西太平洋的制海權、防止有潛力的大國挑戰其現實利益具有關鍵作用。

（二）美國海洋戰略調整對中國的影響

冷戰結束后，世界形勢及中國外交所處的整體環境是“和平與發展”，與新中國成立后到冷戰結束前我國面臨的美國海上封鎖和遏制相比，這一形勢使我國海洋安全環境發生了質的變化，加之美國運用其海上力量干預全球事務的傾向更加顯著，臺灣、釣魚島、南海等涉及國家海洋權益和安全的問題才凸顯出來。特別是近幾年，隨著我國綜合實力和國際地位的不斷提高以及海軍現代化進程的加速，美國一些戰略專家認為其海上霸權受到了挑戰。因此，美國借重返亞太之機，不斷增加我國與鄰國的海上摩擦與矛盾，攪亂我周邊海洋安全環境，拒止我由大陸強國發展成為海洋強國，防止中國崛起沖擊其世界霸權地位。

概括而言，美國海洋戰略調整對我國海洋發展產生了以下三個方面的負面影響：

一是擠壓我海洋戰略空間。美國全球海洋戰略將亞太地區列為重點關注的戰略地區，將防范中國作為維護其霸權和地區影響力的戰略重點。“島鏈”封鎖雖是冷戰遺留的產物，但美國不斷調整島鏈軍事部署，對我實施戰略威懾，其威脅有增無減。近年來美國積極強化與日本、韓國、澳大利亞等軍事盟國的關系，防范和遏制中國發展壯大的圖謀始終存在。美國加緊進行戰場環境準備，以Argo浮標竊取我專屬經濟區海洋環境要素資料、通過軍事偵察船侵犯我國領海等事件不僅嚴重侵犯了我國海洋權益，而且使我處于海上對峙的劣勢地位，威脅到我國家安全。

二是威脅我海上通道安全。從我國東部沿海和南海經馬六甲海峽進入印度洋的西行航線堪稱我國“海上生命線”。我國 80%以上的石油進口依賴這條要道。但包括馬六甲海峽在內的一些重要海上通道安全并不掌握在我們自己手里，一旦出現安全問題，將重創中國經濟發展。按照美國的全球戰略，馬六甲海峽是其必須控制的世界16條咽喉水道之一，而且美國正在為此加強在南中國海地區的軍事存在。①李華：“冷戰后美國南中國海政策分析”，《云南行政學院學報》，2002年第 5期，第10頁。這給我國帶來了巨大而直接的軍事壓力和海上通道安全風險。

三是利用地區性沖突牽制中國。過去幾十年間，美國不斷插手臺灣問題，將“以臺制華”作為對華外交政策的重要內容，以此來防范和干擾中國。美國重視利用“巧實力”實現其戰略利益，積極介入南海爭端，強化在南海周邊軍事存在，加大與東盟軍事合作，促使南海問題向多邊化、國際化和復雜化方向發展，以此維持南海地區的戰略平衡，增加我國解決南海問題的難度，削弱我國在該地區的影響。美國還借助釣魚島問題挑起中日矛盾，并借此不斷強化美日同盟關系，其目的無非是要保持自己在西北太平洋海域的主導地位，使東亞國家互相制衡、彼此牽制。

三、結 語

冷戰結束后，美國出于自身安全和稱霸全球的需要，奉行海洋強國的霸權戰略，以控制全球海洋為核心目標，積極探索開發利用海洋的新途徑，憑借自身的地緣優勢和強大的軍事實力，加大對海洋戰略資源的實際控制，謀求全球海洋利益。隨著世界多極化的深度發展，美國的相對實力必然會下降，但在未來一段時期內，美國仍然是世界上最重要的大國，仍然是主導國際關系最重要的因素之一。當中國實施“走出去”戰略時，不可避免地會與世界霸權發生矛盾。因此，確保美國在西太平洋海域的海權優勢、防止戰略對手崛起已成為美國對華政策的重要考量之一。中美兩國雖然沒有直接的海洋領土爭端，但從長期看，美國決不會放棄從海上方向對中國的圍堵，必將竭力阻止中國向海洋方向發展。中美兩國是世界上最重要的兩大經濟體，筆者認為，加強雙方的戰略對話與海上合作、保持雙方平衡關系將會是一種長期的合乎邏輯的選擇，同時我國應盡快統一海洋戰略的基本方向，謀劃我國在重點海域的戰略抉擇顯得尤為重要。

劉佳，國家海洋信息中心助理研究員，碩士研究生；李雙建，國家海洋信息中心副研究員，碩士研究生。

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1006-1568-(2012)04-0061-68

本文為國家社會科學基金資助課題“主要國家海洋戰略調整對我國影響研究”（批準文號：10CGJ002）的階段性研究成果。