森林生態效益補償資金籌集渠道研究

羅榮飛

（云南省宣威市倘塘鎮林業站，云南 宣威 655418）

1 引言

伴隨全球生態問題的出現，森林的生態價值越來越受到人們的關注，森林生態效益補償的研究也成了國內學者們的熱門話題。然而森林生態效益的補償需要大量的資金，雖然近年來國家和各級地方政府加大了對森林生態效益補償的投入力度，但隨著生態補償實踐的逐步推進，生態補償資金的需求量與實際供應量存在很大差距，生態補償面臨著資金不足的現實困難。為此，我國急需建立和完善生態補償的政策體系，探索多元化的生態補償資金籌措機制，使國家既能夠擔負起生態效益補償的重任，又能夠給予森林生態效益提供者以合理的補償。

2 森林生態效益補償的內涵

森林屬于公共物品，具有效用的不可分割性、非競爭性和非排他性。不論個人是否愿意購買，都能使整個社會的每一個成員獲益。森林生態效益具有明顯的正外部性，森林所發揮的生態效益，社會有關各方可以從中受益，然而森林的經營者幾乎沒有收益。森林所具有的外部性和公共物品的特征，使森林保護者、破壞者、受益者和受害者這些利益主體之間出現了不公平分配，保護者得不到應有的經濟回報，缺乏保護的經濟激勵；破壞者未能承擔破壞環境的責任和成本，受害者得不到應有的經濟賠償。因此若想調整相關利益主體的利益分配關系，就必須涉及到效益補償的問題，從而實現提高森林經營者積極性的目的。

考慮到我國國情，森林生態效益補償的核心內容既要包括公益林的補償，又要包括對生態系統功能退化而進行的森林生態系統恢復而進行的投入成本和為保護森林而喪失的機會成本的補償［1］。由此可見，對森林生態效益的補償離不開資金。因此獲得持續、穩定的資金來源，這就要通過拓寬資金渠道來實現。

3 拓寬生態補償籌資渠道的建議

3.1 政府支持

3.1.1 加大財政轉移支付力度

雖然近幾年中央財政和地方各級財政加大了對生態補償的支持力度，但財政轉移支付力度仍然不夠，與生態補償資金的總體需要量相比還有很大差距。以森林生態效益補償為例，目前中央財政的補償標準是5元／667m2，各省地方財政一般為4.5～7.0元／667m2，廣東、浙江等經濟發達省份為20元／667m2。而生態公益林實現生態服務功能最基本的維持費用，即森林管護成本約為40元／667m2，如果以此作為補償標準的下限值，我國0.46億hm2的國家重點公益林，中央財政需要投入補償資金275.2億元。2008年中央財政實際投入補償資金34.4億元，與總體需要量相比，相關240.8億元。鑒于此，建議在綜合考慮GDP總值、人均GDP、人口密度、生態建設、環境保護等因素的基礎上，根據財政規模、逐步提高生態補償在財政轉移支付中的比例，特別是提高生態脆弱和生態保護等重點領域、重點環節、重點專區生態補償在財政轉移支付中的比例，確保生態補償資金來源［2］。

3.1.2 開征森林生態效益稅

（1）納稅人。凡在我國境內受益于生態效益從事生產經營活動的單位和個人，都應該繳納生態效益稅。

（2）課稅范圍。有經營收入的大中型水庫、大中型水力發電廠（站）、大中城市自來水廠（公司），以森林景觀為依托的風景旅游區的經營單位和個人以及內河航運企業、淡水養殖、采集林區野生植物資源、林區附近的煤礦等單位和個人都應按規定繳納生態效益稅。

（3）計稅依據和稅率。計稅依據主要是受益范圍和數量。生態效益受益者對象明確，且有固定經濟來源的，如國家大中型水庫，按實際供水量（不包括農業用水）營業收入的一定比例交納森林生態效益稅；水力發電站（廠）按實際供電量的營業收入提交一定比例的森林生態效益稅；各類旅行社按營業收入的一定比例交納森林生態效益稅；風景名勝區、森林公園、自然保護區、度假村、城市園林、綠化公園、狩獵場內從事各種經營活動的單位和個人，按營業收入一定比例繳納森林生態效益稅。為找到森林生態效益稅最適稅率可采用先進行試點，然后再調整，最后確定各個行業的合理稅率。

（4）稅收減免。鑒于目前農民負擔過重，對于受益于各類防護林的農田和牧場，由當地政府規定，原則上可緩征、少征、免征森林生態效益稅。

（5）征收管理和使用。森林生態效益稅適合作地方稅種，由地方稅務部門征收，所得收入，屬專項資金，納入同級財政預算管理，實行省、地（市）、縣三級分成，由縣以上財政部門將分成部分定期轉撥各級金庫，森林生態效益稅所得收入上繳國庫后，由財政部門和林業部門統一使用，用于森林生態效益的補償。

3.1.3 設立生態補償基金

目前，我國已經設立了森林生態效益補償基金。建議在此基礎上增設礦產資源生態補償基金、流域生態補償基金、自然保護區生態補償基金，同時完善生態補償基金制度，采用基金的運作方式籌集生態補償資金。在保證基金安全的前提下探索基金保值增值，為子孫后代積累資金，維護代際公平。生態補償基金主要來源于政府公共財政的投入、國際援助、社會捐贈資金以及各類社會投入資金，其中公共財政的投入是主要的來源，由各級財政在當年的財政收入中按照一定的比例投入。

3.1.4 政府給予政策上支持

通過制度創新解決好生態投資者的合理回報，激勵人們從事生態效益投資，并使生態資本增值。如政府制定相應的政策法規和保障措施，允許源頭保護區和生態脆弱區招商引資和異地發展，并以發展所取得的利稅返回，支持這些地區的生態保護和建設工作。為提供生態屏障的欠發達地區構筑一個發展平臺和空間，為其提供發展機會，激活其發展潛力，實現經濟和生態的雙贏。

3.1.5 發行長期國債或生態公益林彩票

政府還可以發行20～30年期的長期國債，這符合生態林業工程資金具有的期限長與投入大的特征?；蛟谌珖l行生態公益林彩票，專項籌集公益林業建設資金，加快公益林建設，改善生態環境。

3.2 市場化運作

森林生態補償市場化是市場經濟體制的必然要求，應當考慮建立森林生態效益補償交易市場，拓寬森林生態效益補償的資金渠道，在財政補償機制的基礎上，逐步建立森林生態效益的市場補償機制。市場應以利益方的積極性為基礎，如何調動利益方的積極性是建立生態補償市場的重要條件。生態補償的市場化就是森林資源公共物品的外部性能通過私人部門自主協議等市場途徑內化，其補償過程就是生態產品市場供需均衡的結果。建立森林生態服務市場，就能將較大份額的生態服務供給成本轉移給非政府部門，減緩國家財政壓力。森林生態效益市場化補償主要包括碳補償貿易、生物多樣性交易、排污權交易、水資源交易、森林景觀交易、流域水文服務交易。

目前，我國的森林生態效益市場化補償在實踐中還不完善，只是出現了一些零星的生態效益市場交易的案例。如在排污權交易方面，先后在10多個城市開展了試點，涉及大氣污染、水污染等；在水資源交易方面，在一些流域和地區進行了實踐，如浙江省東陽市與義烏市經過協商，東陽市將橫錦水庫5 000萬m3水資源的永久使用權通過交易轉讓給下游義烏市，福建省永安市對目前360個水電站，按0.005元／kW時征收生態補償費，每年獲得生態補償費約800萬元，彌補了林權所有者因劃入生態公益林而造成的經濟損失。但這些表現了我國的森林生態效益補償市場化進入了探索實踐階段，這些案例對森林生態服務的市場化有著重要的借鑒意義?；谀壳艾F實的考慮，市場手段只是作為森林生態系統補償輔助途徑。

3.3 鼓勵社會公眾積極參與

通過宣傳、教育和培訓，鼓勵公眾積極參與環境保護綜合決策、實施有效監督、參與區域生態經濟建設。發展民間環保組織，建立森林生態效益補償綜合決策機制、協調發展激勵機制，激勵和吸納公眾參與，擴展社會公眾參與的渠道。加強立法和執法，通過立法確立社會公眾參與的權利和義務，嚴格執法，對違反相關法律規定，剝奪公眾參與權；沒有履行相關義務或在履行義務時行使權力不當的行為人，依法追究其責任。從而為社會公眾參與提供法律保障。

4 結語

建立政府、市場和社會3種投資渠道，較符合我國的實際情況。政府主導有助于把握正確的發展方向，保證森林生態服務的有效供給；市場帶動能夠給森林保護、建設與發展帶來生機，提高有限森林資源的配置效率；群眾的廣泛參與則是森林環境政策走向成熟的標志。如果上述建議能得到有效實施，將會形成政府、市場和社會多元化投資主體共同投資的局面，從而為我國森林生態效益補償籌集更多資金，解決生態林業建設資金不足問題，實現我國生態林業的可持續發展。

［1］李文華，李世東，李 芬，等.森林生態補償機制若干重點問題研究［J］.中國人口·資源與環境，2007，17（2）：72～73.

［2］程立平.中國森林生態效益補償問題研究［D］.西安：西北大學，2007.