軍民融合：現代戰爭戰略投送的基石

■ 張祥利 樊存劍 黃定政

胡錦濤主席在黨的十七大報告中提出“走中國特色軍民融合式發展路子”，這一重大理論創新成果為戰略投送在新的起點上謀求新的發展奠定了堅實的基礎。毛澤東同志曾指出，“戰爭的偉力之最深厚的根源，存在于民眾之中”。新世紀新階段，我軍戰略投送必須立足軍民融合式發展，有效拓寬軍地資源雙向轉化、一體利用的途徑，全面推進保障方式向社會化拓展，更好地依托國家經濟社會發展提高保障能力。

軍地一體化：現代戰爭戰略投送的主要方式

現代戰爭中，世界各國的普遍做法是，統籌協調軍地運力，以國家運力為主體、以軍隊運力為骨干，按照軍地一體化的模式組織實施戰略投送。特別是以美國為代表的世界發達國家，憑借其雄厚的經濟實力和健全的動員機制，采取合同商保障等多種模式，充分利用民間運力組織實施戰略投送，這些模式在海灣戰爭、伊拉克戰爭、阿富汗戰爭等幾場局部戰爭中取得了很好的效果。海灣戰爭中，美軍在動用軍隊運輸機和運輸船的基礎上，征用了幾十家海運公司的200余艘船只，38家航空公司的400架飛機，7個州鐵路部門的2400節鐵路車輛，數百家運輸公司的4000輛卡車，同時租用了數十家外國航空和海運公司的各型飛機及商船，其中僅外國大型商船就包租了300多艘，海灣戰爭也因此被當時媒體稱為“歷史上最大的一次后勤戰”。在馬島戰爭期間，英國也曾征用了40多艘商船參與運輸保障，其中“大西洋運送者”號集裝箱貨船改裝后一次就可以運輸20架鷂式戰斗機。

新形勢下，戰略投送能力是我軍實施信息化條件下聯合作戰和非戰爭軍事行動必不可少的力量支撐。近年來，我軍在跨區演練、聯合軍演、反恐維穩、搶險救災等大項活動中，緊密依托國家交通運輸體系投送力量，在更深層次、更大范圍探索實踐了軍民融合式戰略投送，創造性地完成了軍交運輸保障任務。

軍民融合式發展：提升戰略投送能力的基本途徑

軍民融合是將國防和軍隊建設有效納入國家經濟社會發展的根本戰略。作為軍隊戰斗力的主要構成部分之一，戰略投送能力的主體是國家交通運輸力量資源，必須按照軍民融合的思路，站在國家安全發展戰略的高度，統籌規劃，協調一致，使其深深根植于國家經濟社會發展各個要素、各個環節和各個層次之中。無論戰略投送所依托的交通運輸基礎設施，還是人才隊伍和裝備體系建設，都必須以有效履行新世紀新階段我軍歷史使命為牽引，按照“平時生產、急時應急、戰時應戰”的要求，從國防建設和經濟建設協調一致的戰略全局進行總體謀劃，從國情社情軍情的戰略基礎進行科學規劃，從全面建設現代后勤的戰略需要進行協調計劃。

改革開放30多年以來，我國經濟社會快速發展，交通運輸基礎設施建設不斷加強和完善，結構和布局得到優化調整，逐步由單一形式的地面交通發展到鐵、公、水、空、管綜合方式的立體交通，構成了覆蓋全國的綜合交通保障網絡。這為我軍戰略投送能力的建設提供了堅實的基礎。長期以來，我軍戰略投送堅持按照“戰略投送要依靠國家交通運輸體系”的思想，探索了“軍隊提需求、國動委搞協調、政府部門抓落實”等行之有效的經驗做法。一方面，突出加強國防交通基礎設施建設，重點加快主要方向戰略通道和交通樞紐的建設，健全地方交通基礎設施貫徹國防要求的法規制度和標準規范，逐步建立起戰場交通設施與國家交通運輸基礎設施同步協調發展的有效機制。另一方面，著力加強人才隊伍和裝備體系建設，完善戰略投送潛力調查和動員征用機制，按照軍事運輸的需求改裝一批大型民用飛機、運輸船舶和平板拖車，依托大中型物流企業建立后備機隊、船隊和車隊。總的來看，我軍戰略投送力量建設取得了一定成績，為新時期完成多樣化軍事任務提供了積極有效的保障。應當看到，在軍民融合這一黨的重大理論創新成果的指引下，我軍戰略投送能力迎來了前所未有的發展良機，必將促進我們在更廣范圍、更高層次、更深程度上，把戰略投送能力建設融入國家經濟社會發展目標、納入國家交通運輸體系、滲入各個市場經濟實體。

科學的體制機制：戰略投送軍民融合式發展的堅強保障

國家“十二五”規劃明確指出，要建立“軍地一體的戰略投送力量體系”，這是在國家戰略層面對戰略投送力量建設做出的宏觀安排，亟須緊密結合國防和軍隊建設實際，建立健全體制機制，優化整合軍地資源力量，推動戰略投送軍民融合式發展。

集中統管機制。集中統管是戰略投送軍民融合式發展的重要基礎。戰略投送力量體系橫跨軍地多個部門和系統，涉及鐵、水、空、公多種運輸方式，涵蓋諸軍兵種的人員、武器裝備和物資器材，組織協同非常復雜，必須有權威高效的集中統管機制作保證。美軍專門設置了運輸司令部，統管三軍運輸力量，統一調度民間運力，在近幾場局部戰爭中發揮了積極有效的指揮協調作用。阿根廷在總結馬島戰爭教訓時，深刻認識到集中統管的運輸指揮機構在奪取戰場主動權上的重大作用，在戰后就著手組建了運輸司令部。我軍也曾在抗美援朝戰爭期間成立了軍委運輸司令部，統一指揮調度軍地交通運輸力量，建立起了打不爛、炸不斷的鋼鐵運輸線，為奪取勝利發揮了至關重要的作用，并在實踐中總結了“千條萬條，運輸第一條”的寶貴經驗。由此可見，對戰略投送力量實行集中統管，已經逐步成為許多國家軍隊提高戰略投送能力的有效舉措，也為我軍戰略投送力量軍民融合式發展提供了直接的參考借鑒。我軍必須加強戰略投送力量指揮管理體制建設，逐步實現統一計劃、歸口管理，統籌協調使用軍地戰略投送力量，統一調度指揮三軍交通運輸力量，實現“軍、政、民”，“陸、水、空”和“運、修、防”的緊密結合，加快建立權威高效的集中統管機制。

戰略規劃機制。戰略規劃是戰略投送軍民融合式發展的基本依據。“以軍事需求牽引各項建設、以規劃計劃主導資源配置、以科學管理提高質量效益”，要求我軍以強化戰略管理為目的，明晰軍隊重要資源構成要素和配置途徑，構建決策權、執行權、監督權既相互協調又相互制約的制度安排和運行機制。美國在國家層面設立了高級研究計劃局（Advanced Projects Agency），以求有效統籌規劃軍民一體化工作。我軍近期成立的戰略規劃部對戰略投送的規劃發展無疑是一個良好開端。我軍戰略投送能力建設必須著眼信息化條件下聯合作戰和非戰爭軍事行動的需要，由權威高效的戰略規劃機構牽頭搞好頂層設計，綜合平衡和統籌協調國防建設與經濟建設的需求，立足現實的戰略基礎，確立科學的戰略目標，區分合理的戰略步驟，制定周密的計劃方案，采取有效的方法措施，妥善處理好當前急需和長遠發展、突出重點和兼顧全面、軍事效益和經濟效益的關系，逐步形成滾動發展的戰略規劃機制。

法規保障機制。法規制度是戰略投送軍民融合式發展的根本保證。世界發達國家的實踐表明，完善的法律法規和規章制度，是確保國家交通基礎設施建設和運載工具設計建造中貫徹國防要求的基本保證，更是確保戰時動員征用交通運輸力量資源的有效手段。美國在《商船法》中規定，新造和購買的船舶必須滿足戰時和全國緊急狀態下適用于國防或軍事用途的要求。伊拉克戰爭中，美軍之所以能夠順利動員征用民用航空公司的飛機運送兵力，其根本就在于國家層面有民用航空運輸力量征用法作保證，企業層面有“民用后備航空隊”計劃作支撐。我國必須加快建立健全法律法規，積極將戰略投送軍民融合式發展納入依法運行的軌道；加快完善相應配套規章制度，增強法規的可操作性；加大貫徹執行的力度，切實維護法規的嚴肅性，逐步形成系統配套的法規保障機制。

經濟補償機制。經濟補償是戰略投送軍民融合式發展的主要導向。戰略投送在力量建設和使用中，不可避免地涉及地方企業、地方政府等經營性或非經營性主體不同的利益訴求。在實際操作中，應當在滿足軍事需求的基礎上，兼顧經濟利益，力求實現利國、強軍、富民三者的有機統一。美國等世界發達國家商品經濟制度較為完善，市場機制健全，民航、海運、鐵路等公司在參與軍隊的戰略投送任務中有利可圖，因而都具有很高的積極性。英國對大中型船舶建造中因貫徹國防需求而增加的成本，實行“造船差額補貼”政策。美國的《志愿聯運海運協議法》明確，軍隊“為商船主提供貨幣補償和優先待遇，以交換其適用的船只運送軍用物資”。我軍應協調國家有關部門加快完善地方運載工具被征用或加（改）裝等的經濟補償標準，嚴格規范補償程序，明確區分軍地職責，適度加大獎懲力度，充分調動地方企業的積極性，既要求地方企業履行必要的社會責任，也理解和支持其合理的盈利要求，逐步形成行之有效的經濟補償機制，促使地方企業在軍事行動上由被動參與向主動參與轉變，確保戰略投送軍民融合式發展的可持續性。