北極理事會的改革與變遷研究＊

孫 凱 郭培清

（中國海洋大學法政學院，山東 青島 266100）

在2011年5月12日在格陵蘭首府努克召開的第七次北極理事會上簽署的《北極搜救協議》是第一個在北極理事會框架下簽署的有法律約束力的協議，在北極理事會以及北極治理機制的發展歷程上都是里程碑式的事件，這也是近年來為實現“加強北極理事會”的努力邁出的實質性的一步。北極理事會自1996年成立以來，其最初的職能僅限于“高層論壇”，職能領域僅限于環境保護和可持續發展等“低政治”領域，它不是一個決策機構；而今有法律約束力的《北極搜救協議》的簽署以及未來系列加強北極理事會的各種努力，都使北極理事會朝向更為高層“決策機構”發展。

一、從《北極環境保護戰略》到北極理事會

（一）摩爾曼斯克講話到《北極環境保護戰略》

北極理事會的前身是1989年北極八國簽署的《北極環境保護戰略》。在此之前，戈爾巴喬夫于1987年在摩爾曼斯克發表以“加強北極地區的合作”為主題的演講，打開了北極地區合作的“機會之窗”。戈爾巴喬夫在講話中特別提到就北極地區環境環境保護進行國際合作，“北極地區的環境保護十分重要，蘇聯建議擬定一個北極環境保護合作計劃，建立一套監控體系，監測該地區的環境狀況和核輻射安全，必須盡快就保護北極地區的苔原、森林等進行國際合作。”［1］（P68）

僅在“摩爾曼斯克講話”一年之后，芬蘭政府就發起了“與其它七個北極國家進行協商以尋求在北極地區采取共同行動”的倡議。盡管當時芬蘭政府對與在北極地區進行何種“共同行動”并沒有明確的議程，但北極八國針對北極地區啟動某種形式的合作，從而為北極地區做點什么”的愿望確是非常強烈。1988年，芬蘭負責環境和南北極事務的協商大使Esko Rajakoski加拿大參加關于北極問題的聽證會時表示，“就北極地區的環境保護進行合作是一個非常務實的起點”，［2］（P55）他對與在北極地區的環境保護進行合作的具體形式和內容并不太在意。［3］（P73）

依據芬蘭政府的倡議，芬蘭外交部和芬蘭環保部于1989年1月12日簽署《北極環境保護戰略》并發送給其他七個北極國家。后在芬蘭的召集下，北極八國1989年9月在芬蘭召開了第一次就北極環境保護的準備會議。經過接近兩年的談判，至1991年6月，《北極環境保護戰略》（AEPS）作為一項無約束力的“戰略”得到北極八國的共同認可。［2］（P56）

依據《北極環境保護戰略》，八國承諾為保護北極地區的環境而進行合作，并確定了聯合行動的優先領域為治理持久性有機物、石油、重金屬、放射性物質以及酸化等引起的環境問題。《北極環境保護戰略》最初設立四個工作小組：北極監控評估項目工作組、北極海洋環境保護工作組、突發事件預防準備和反應工作組、北極動植物群落保護工作組。為應對氣候變化以及加強北極地區的可持續發展，1993年在第二次北極八國部長級會議上又決定在以上四個工作組的基礎上再設立可持續發展工作組。

（二）從《北極環境保護戰略》到北極理事會

為進一步應對可持續發展以及北極地區的變化所帶來的挑戰，1996年9月，環北極八國在加拿大渥太華發布《成立北極理事會宣言》，決定成立北極理事會，《北極環境保護戰略》的所有工作也納入到北極理事會的工作中來。［4］北極理事會的成立與《北極環境保護戰略》的主要不同體現在以下兩個方面：

第一，北極理事會的成立提升了北極地區國際治理的制度化程度，促進了北極地區國家之間的合作、科技交流與可持續發展。盡管北極理事會還是秉承《北極環境保護戰略》以宣言的形式而非國際條約的形式成立，但北極理事會作為一個國際組織的實體，在協調北極八國就共同關心的問題進行行動以及促進北極地區的科研信息交流等方面具有《北極環境保護戰略》無可比擬的作用。

第二，在北極理事會中，北極地區的原住民組織的地位得到了確認與提升。在《北極環境保護戰略》中，北極地區的原住民組織與其它非政府組織、政府間國際組織以及非北極國家地位平等，都可以根據特定的規則而作為觀察員參與北極事務；但在北極理事會框架下，依據《渥太華宣言》之規定，北極地區的原住民組織在北極理事會中被賦予了永久參與者的地位，這就使得原住民的訴求在北極理事會的決策中將會得到更為充分的考慮。

二、內外壓力下的北極理事會

北極理事會自成立以來的十幾年里，通過其下屬的工作小組的運作方式，在促進北極地區環境保護和可持續發展等領域起到了積極的作用。但是近年來北極地區的“急劇變化”，使得北極理事會在應對這些變化方面有些力不從心。這些變化主要體現在以下三個方面：

（一）北極地區自然環境的變化

近年來氣候變化導致北極冰融的消息早已不是“新”聞，國際社會對北極日益增強的關注也是基于氣候變化導致北極冰融的科學研究基礎之上。但最新的研究表明，氣候變化對北極地區的影響在以往的大多數研究中被“低估”了，氣候變化對北極地區的影響正以“驚人的”速度使北極地區的自然環境發生著變遷。2010年5月發布的德國赫姆霍茲研究中心以及國際北極科學委員會的科學家共同編寫的《2010年北極海岸狀況》中明確指出，“北極冰層正以每年30米的驚人速度不斷消融”。［5］而北極監控與評估項目于2011年發布題為《北極地區的雪、水、冰和永凍層》的報告，更是進一步證實了北極地區溫度升高的事實。［6］

（二）北極地區國際政治環境的變化

冷戰的結束，使北極地區一改過去的“冷戰前沿”，進而朝向“合作之地”、“對話之地”發展。北極環保戰略以及北極理事會的成立就是在這種“北極合作”的大背景下實現的。但近年來，隨著氣候變化對北極地區影響的加大以及國際社會“重新發現北極”，尤其是自俄羅斯“插旗事件”以來，北極地區的“新冷戰”似乎正在上演。但是，目前來看，這樣一場“新冷戰”并未觸發，通過制度化的合作應對北極地區的挑戰還是北極地區國際政治的主流。

（三）北極地區在北極國家國內政治地位的變化

在相當長的一段時期以來，北極周邊國家對本國北極地區的關注度不高，北極圈內區域的事務的關注遠遠少于這些國家對“南方經濟、政治核心地帶”的關注。這種“外圍vs.中心”的關系，也使北極圈內的事務在北極周邊各國的國內政策中處于被邊緣化的境地。［7］（P68）但這種境況在最近的十幾年里隨著北極地區各種能源資源開采利用的可行性的提高，以及北極地區人口數量的增長，使這種北極地區位于政策“邊緣地帶”的境地得到了相當程度的改觀，各國對北極圈內事務的關注在國內政策制定中也趨于日益增長的趨勢。環北極國家所發布的北極戰略中，無不將北極地區作為國家中長期戰略的重要部分。［8］（P64）

北極地區的這一系列變化也是相互聯系的。例如氣候變化的影響將導致物理環境的改變，繼而導致生態狀況的改變，從而影響資源利用、生態產品與服務的提供；北極脆弱的生態環境以及北極地區原住民對北極地區變化的適應性較弱，因此，這些變化也會造成北極地區社會結構等方面連續性的變化，這對于北極地區的治理和管理方面會帶來極大的挑戰。“這些挑戰不僅是指當地資源的管理，還包括處理新的經濟體與本地、國家以及全球利益的需求的緊張關系”。而北極理事會作為北極地區治理的最大規模的國際組織，在應對這些變化從而實現北極地區更為有效的治理方面理應“義不容辭”，但由于北極理事會僅僅關注“低政治”，加之其“軟法”的屬性，在應對北極地區變化方面顯得“力不從心”，加強北極理事會勢在必行。

三、加強北極理事會：當前進展

加強北極理事會以實現北極地區更為有效的治理自2004年北極理事會發布《北極氣候影響評價》以來，即在北極理事會的會議上被多次提及。《北極氣候影響評價》報告認為，氣候變化導致北極地區的冰融，極大提高了北極地區的石油、天然氣以及其它能源、資源利用的可行性，因此有必要提高對北極地區這些的活動的治理，當時主要存在兩種觀點，一種是建立《北極條約》，另外一種就是加強北極理事會的職能，使其涵蓋對這些領域行為的管制。

北極地區的大多數國家并不支持建立《北極條約》，美國認為，北極理事會應當保持其高層論壇的性質，致力于其當前分內的議題，它不應轉變為正式的國際組織，尤其是一個需要分攤會費的國際組織。不過，對于改善北極理事會的組織結構，美國持開放態度，這包括其下屬組織的合并，或改變它們的運作方式，只要這些改善在程度上能明顯地改進北極理事會的工作，而且也沒有超越北極理事會的一般性權限。芬蘭也認為，北極理事會在整個北極地區是最重要的合作架構。北極五國在2008年5月發布的《伊盧利薩特宣言》中也特別強調：“我們認為沒有必要再建立一個新的廣泛性的國際法律制度來管理北冰洋”，而針對北極地區的劃界問題，《伊盧利薩特宣言》中明確表示“《聯合國海洋法公約》提供了處理廣泛問題的重要權利和義務，這個法律框架為確認5個北冰洋沿海國家和其他北冰洋用戶的管理責任奠定了堅實的基礎。5個北冰洋沿海國將繼續致力于這一法律框架，有序地解決任何可能的重疊權利主張”。

因此，加強北極理事會，提升北極理事會的職能就成了必然的選擇。2007年北極理事會的會議上，北極理事會的高官會議就討論了“北極理事會的未來”的提案，加強和改革北極理事會正式進入北極理事會的議程中。至2009年，北極理事會部長級會議發布的《特羅姆瑟宣言》進一步強調改革北極理事會的必要性，決定“進一步考慮如何整合北極理事會以使其能夠順利完成其目標職能”。為加強北極國家之間高層官員的互動，自2010年開始，又在兩年一次的北極理事會部長級會議的基礎上，隔年增加一次成員國副部長級會議。

2011年5月在格陵蘭島首府努克召開的第七次北極理事會部長級會議是近年來“加強北極理事會”的一個高潮。會議通過了自北極理事會成立以來首個有約束力的文件《北極搜救協定》，就各成員國承擔的北極地區搜救區域和責任進行了詳細的界定。另外，會議發布的《努克宣言》宣布北極理事會將繼續加強改革，以應對北極地區所面臨的日益增長的挑戰，并決定加強北極理事會的制度建構，決定在挪威的特羅姆瑟為北極理事會建立固定的秘書處，并且秘書處在2013年加拿大接任北極理事會輪值主席國之前投入運行。［9］秘書處的經費問題也在這次會議上進行了規定，秘書處的運行經費不超過一百萬美元，由北極理事會的八個成員國均攤。會議對于近年來“接納觀察員”以及“觀察員的作用”等問題也進行了深入探討，在向部長匯報的北極高官報告中規定，欲申請北極理事會觀察員的國家必須“接受和支持《渥太華宣言》中所示的北極理事會之目標；承認北極國家在北極地區的國家主權、主權權利和管轄權；意識到《聯合國海洋法公約》等更為廣泛的國際法律框架適應于北冰洋，為北極海域的管理提供了堅實的基礎；尊重北極地區原住民的價值觀、利益、文化和傳統；已經展示出對北極理事會永久參與者以及其它北極原住民工作進行支持的政治意愿和經濟資助能力；已經展示出與北極理事會相關的興趣和專長”。［10］

四、北極理事會與北極治理的未來

2011年北極理事會努克會議在一定程度上可以說是反應了北極理事會未來發展的方向。首先是北極理事會由“軟法”向“硬法”模式的發展。［11］（P17）《北極搜救協議》的通過開啟了北極理事會從“軟法”模式趨向“硬法”模式發展的大門，這部分原因是由于北極理事會當前的“軟法”模式無法有效地應對北極地區所面臨的挑戰，必須對各成員國的責任義務進行有約束力的界定，并確保這些規定能夠付諸實踐，這樣才能更為有效地實現北極事務的有效治理。但由于北極地區復雜的地緣政治特性，從“軟法”到“硬法”的發展將是一個緩慢的過程，并且在相當長的時期內將僅限于“低政治”領域中。其次是北極理事會“制度建設”的逐漸加強。其次，在制度建設方面，一個良好高效的秘書處是確保機制有效運作的必要條件，北極理事會自成立之日起，其秘書處也隨著輪值主席國的變化而“流動”，這在一定程度上阻礙了理事會秘書處吸納有能力的職員以及促進秘書處的高效運作。自2007年挪威作為輪值主席國開始，挪威與其后的兩任輪值主席國丹麥、瑞典達成協議，在這三個國家作為北極理事會輪值主席國期間，將秘書處固定在挪威的特羅姆瑟。這一做法也得到了其它國家的認可與贊賞，因此在2011年北極理事會的努克會議上，決定將北極理事會的秘書處永久設立在挪威的特羅姆瑟。另外，北極理事會的資金機制的加強與制度化也將進一步增強北極理事會的機構運作能力。

另外，北極理事會對接納觀察員的標準進行界定，可以在未來接納觀察員的時候“有章可循”。但是，這些標準的界定也存在一些模糊的語言。例如標準的第二條規定，觀察員的申請國必須“承認北極國家在北極地區的國家主權、主權權利和管轄權”，即“三個承認”。［12］（P72）但當前北極國家在北極地區的國家主權在一些方面還存在爭議的情況下，如何承認這些國家在北極地區的國家主權就很難具有操作性。北極理事會成員國對觀察員申請國應采取更為開放性的態度，因為現代版本的“門羅主義”在北極地區是行不通的，北極地區的事務不僅僅是北極國家的事務，北極地區目前所面臨的大部分挑戰是源自全球性的問題，而非北極地區特有的，例如氣候變化、全球性的過度捕撈、遠洋石油資源的開發、對海洋資源的勘探等，這些都是全球性的問題在北極地區的表現。需要更為廣泛的國家與相關行為體的參與，方能實現對這些問題的有效應對與治理。

［1］郭培清，田棟.摩爾曼斯克講話與北極合作［J］.海洋世界，2008，2011.（5）：67－73.

［2］E.C.H.Keskitalo.Negotiating the Arctic：The Construction of an International Region［M］.New York：Talor ＆Francis Books，2004.

［3］Oran R.Young.Creating Regimes：Arctic Accords and International Governance［M］.Ithaca：Cornell University Press，1998，p.73.

［4］Ottowa Declaration on the Establishment of the Arctic Council［EB/OL］，http://arctic－council.org/filearchive/ottawa＿decl＿1996－3..pdf.Accessed on May 18，2011.

［5］International Arctic Science Committee，State of the Arctic Coast 2010 Report［EB/OL］，http://ipa.arcticportal.org/files/sac/state％20of％20the％20arctic％20rept.pdf.Accessed on May 18，2011.

［6］Arctic Monitoring and Assessment Programme，"Snow，Water，Ice and Permafrost in the Arctic"［EB/OL］.http://www.eoearth.org/news/view/165967/？topic＝49501.Accessed on May 18，2011.

［7］孫凱，郭培清.北極環境問題及其治理［J］.海洋世界，2008，（3）：64－69.

［8］郭培清.大國戰略指北極［J］.瞭望，2009，（27）：64.

［9］Nuuk Declaration［EB/OL］，http://arctic－council.org/filearchive/The％20Nuuk％20Declaration.pdf.Accessed on May 18，2011.

［10］Senior Arctic Officials Report to Ministers，.Accessed on May 18，2011.

［11］董躍.北極環境治理中的軟法因素［J］.中國海洋大學學報（社會科學版），2010，（1）：17－22.

［12］郭培清.應對北極門羅主義的挑戰［J］.瞭望，2011，（42）：72.