海洋政策基本問題探討＊

王 剛 劉 晗

（中國海洋大學法政學院，山東 青島 266100）

一、海洋政策的涵義

政策，或曰公共政策，是現代社會中使用頻率最高的詞匯之一。關于公共政策的含義，政策科學的創立者拉斯維爾認為，政策是“一種含有目標、價值與策略的大型計劃”。［1］美國知名政治學家托馬斯·戴伊認為：“凡是政府決定做的或者不做的事情，就是公共政策”。［2］詹姆斯·安德森則認為“政策是一個有目的的活動過程，而這些活動是由一個或一批行為者，為處理某一問題或有關事務而采取的，……公共政策是有政策機關或者政府官員制定的政策”。［3］（P4）我國部分研究公共政策的學者也對公共政策做出了自己的解釋。陳振明將公共政策界定為“國家（政府）、執政黨及其他政治團體在特定時期為實現一定的社會政治、經濟和文化目標所采取的政治行動或者所規定的行為準則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱。”［4］陳慶云認為公共政策是政府對社會公共利益分配的動態過程。［5］（P4）

盡管公共政策已經如此為大家所接受，但實際上“公共政策”概念的出現也就半個多世紀。1951年，美國政治學學者哈羅德·拉斯維爾（H.D.Lasswell）與其同事合著的《政策科學：進來在范疇與方法上的發展》一文，可以看作現代政策科學發端的標志。政策，或者說公共政策，由此開始進入人們的視野。經過近60年的發展，政策科學已經為人們所認可和熟知。從中可以看出這是一個充滿活力和具有前途的領域。與之細化的相關具體政策，如財政政策、貨幣政策、保障政策、人口政策、外交政策等，已經為大家耳熟能詳，深入普通眾的生活詞匯之中。

隨著政策科學的發展和完善，尤其是海洋的重要性日益凸顯，以及海洋環境問題日益嚴重，海洋政策作為政策科學的重要分支領域，開始嶄露頭角，受到社會越來越多的認可。目前，盡管有關海洋政策的論述尚不多見，但是可以預知海洋政策將是公共政策學界和海洋管理學界研究的重要領域。

早在20世紀80年代以前，美國學者杰拉爾德·J·曼貢就出版了《美國海洋政策》一書，其中文版譯本于1982年由海洋出版社出版。由此可見，“海洋政策”在政策科學誕生后不久即為大家所注意。迄今為止，與對“公共政策”的定義一樣，國內外學術界尚未對“海洋政策”形成統一的學術定義。美國學者John King Gamble認為“海洋政策是一套由權威人士所明示陳述而與海洋環境有關的目標、指令與意圖”。臺灣學者胡念祖認為“海洋政策是處理國家使用海洋之有關事物的公共政策或國家政策”。我國大陸學者王淼將海洋政策界定為“是沿海國家用于籌劃和指導本國海洋工作的全局性行動準則，涉及海洋經濟、海洋政治、海洋外交、海洋軍事、海洋權益、海洋科學技術等諸多方面”。［6］鹿守本將海洋政策界定為“國家為實現一定歷史時期或一定發展階段的海洋目標，而根據國家發展整體戰略和總體政策，以及國際海洋斗爭和海洋開發利用的趨勢制定的海洋工作和海洋事業活動的行動準則”。［7］（P311）還有的論者則如此定義海洋政策：“海洋政策是黨和政府在特定的歷史階段，為維護國家的海洋利益，實現海洋事業的發展而制定的行動準則和規范。它是一系列事關海洋事業發展的規定、條例、辦法、通知、意見、措施的總稱，體現了一定時期內黨和政府在海洋資源開發、海洋環境保護海洋權益維護等方面的價值取向和行為傾向。”［8］

海洋政策定義的多元化，一方面是受到公共政策定義多元化的影響，另一方面也說明這的確是一個新興的領域。鑒于以上學者們都對海洋政策的定義，我們認為，所謂海洋政策，是指國家出于開發海洋或者保護海洋的目的，出臺的一系列涉海的措施、辦法、條例以及法規總稱，是有關海洋的公共政策。這一定義指出海洋政策包含以下內容：

首先，海洋政策是一種公共政策。公共政策是有國家（或政府）出臺的治理社會公共事務的措施、辦法、條例、法規的總稱，它的主體是國家機關，客體是涉及社會公共利益的公共事務。海洋政策的主體亦為國家機關，它的客體亦是涉及公共利益的海洋公共事務。因此，有關公共政策的基本界定，同樣適合海洋政策。①有學者將海洋政策的主體限定為“國家海洋管理機關”。實際上，這種限定并不合適。我們認為，海洋政策更應該從政策的客體來限定。即行政機關出臺的有關海洋的政策為海洋政策。海洋政策的出臺并非必然是海洋管理機關。

其次，海洋政策的客體是有關海洋開發與保護的公共事務。政策客體，亦可以稱之為政策內容，行政學研究者一般將之概括為社會公共事務。［9］（P233）海洋政策的客體，則是有關海洋的開發與保護的社會公共事務，它是海洋政策區別于其他公共政策的本質特性。其中，有關海洋開發的公共事務體現出社會對海洋的經濟訴求，包括三個方面：一是海洋漁業開發的公共事務，是海洋第一產業，目前主要體現國家培育和發展人工養殖；二是海洋資源開發的公共事務，目前成為海洋開發的主要領域，包括能源開發、礦產開發以及旅游資源開發；三是海洋交通開發的公共事務，尤其是隨著國際貿易的發展，全球化的深入，海洋交通的重要性日益顯現。

有關海洋保護的公共事務主要體現在兩個方面：一是有關海洋生態與環境保護的公共事務，它體現出對海洋生態的維持，海洋資源的節約使用以及海洋污染的防治。隨著全球環境日益凸顯，海洋生態與環境保護已經成為世界各國海洋政策的重點；二是有關海洋權益保護的公共事務，它體現出各國通過海洋國家法，維護自己的海洋權益。在海洋政策初始階段，海洋開發政策占據主要位置。但是現在，海洋保護政策，尤其是海洋生態與環境保護政策，開始越來越受到重視。

最后，海洋政策表為一系列涉海的政府措施、辦法、條例和法規等，其最高層次是以法的形式頒布，成為社會普遍遵守的準則。

二、海洋政策的分類

海洋政策按照不同的標準，可以有不同的分類。我們按其不同的標準，分為以下四種：

其一，按照海洋政策的層次，可以將其分為海洋元政策、海洋基本政策與海洋具體政策。元政策是指用以指導和規范政府政策行為的一套理念和方法的總稱，其基本功能在于如何正確地制定公共政策和有效地執行公共政策，元政策可以稱之為政策的政策。［10］（P22）元政策更多的體現為一種價值觀的選擇。海洋元政策是海洋政策最深層次的政策選擇，它體現為政策制定主體在制定海洋政策時的價值選擇。目前，海洋元政策的價值選擇，可以分為兩種：一是海洋開發為主的功利主義海洋價值；二是海洋保護為主的生態主義海洋價值。基本政策是用以指導具體政策的主導型政策，其與具體政策的區別在于制定機關級別較高，適用范圍較廣，時間維度較長，具有穩定性，是其他相關政策的出臺依據。海洋基本政策一般是中央機關制定的有關海洋開發與保護的總括性政策。它以海洋法律、海洋行政法規、中央海洋規劃的形式出臺。具體政策主要是針對特定而具體的問題做出的政策規定，它是層次最低、范圍最廣的一類政策。海洋具體政策是除海洋元政策和海洋基本政策以外的所有政策，表現為某一領域的海洋政策，某一較小區域的海洋政策，某一較短時間階段內的海洋政策。

其二，按照海洋政策的客體或者內容，可以將其分為海洋開發政策與海洋保護政策。海洋開發政策與海洋保護政策的分類，最為本質地體現出海洋政策的特征。所謂海洋開發政策，是政府出于經濟考量，而制定的有關海洋利用的海洋政策，具體包括海洋漁業開發政策、海洋資源開發政策與海洋交通開發政策。所謂海洋保護政策，是指政府出于生態或者維護權益的考量，而制定的有關海洋維持的海洋政策，具體包括海洋環境保護政策與海洋權益保護政策。

其三，按照海洋政策的主體，可以將其分為中央海洋政策與地方海洋政策。中央海洋政策是指由中央機關制定的海洋政策，體現為全國人大或其常委會出臺的海洋法律，中共中央出臺的海洋規劃，國務院出臺的海洋行政法規，國務院所屬部委出臺的海洋行政規章。地方海洋政策是指由沿海地方人大或政府出臺的有關海洋地方法規與地方規章。地方海洋政策從層次上，分為省級海洋海洋政策、市級海洋政策與縣級海洋政策。

其四，按照海洋政策的領域，可以將其分為海洋產業政策與海洋綜合政策。隨著海洋的重要性日益顯現，海洋產業蓬勃發展。海洋產業從以前的海洋漁業、海洋交通與海洋鹽業三大傳統產業，迅速擴展為十余個產業。目前，已形成規模的新興海洋產業主要有海洋石油、海水養殖、濱海旅游、海洋化工、海濱砂礦、海洋電子、海水利用、海洋服務等海洋產業。海洋產業的發展繁榮，使得海洋產業政策的出臺與研究提上日程。目前，有學者將海洋產業政策分為四種類型，即海洋產業技術政策、海洋產業結構政策、海洋產業布局政策和可持續發展的海洋產業政策。［11］這種細化對于提升海洋政策的研究，不無益處。海洋綜合政策則是指不局限于某單一海洋產業，橫跨多個產業或者領域的海洋政策。它力圖整合不同海洋產業發展的矛盾，或者整合海洋開發與海洋保護的矛盾，是海洋綜合管理的一種手段和表現。

三、海洋政策制定的主體

海洋政策的制定主體根據不同的標準，有不同的分類標準。按照層級標準，可以分為中央主體與地方主體；按照職能范圍標準，可以分為綜合主體與專門主體。我們將這兩個分類標準相結合，可以將海洋政策的制定主體分為四類：

第一類是中央機關。中央機關是海洋政策的最高制定主體，其所指定的海洋政策具有最高的權威性。我國制定海洋政策的最高中央機關具體包括：

1.全國人大及其常委會。人大不僅具有制定海洋法律的權力，同樣也有制定海洋政策的權力。實際上，從某種意義上而言，海洋法律是海洋政策的最高層次。

2.中共中央。中國共產黨作為我國的執政黨，其實現執政的方式之一就是確定我國的大政方針。在海洋政策上同樣如此。中共中央所制定的海洋政策，對國務院制定的海洋政策具有指導作用。

3.國務院。國務院作為最高行政機關，具有制定海洋政策的權利。在制定海洋政策的中央機關中，國務院承擔了大部分海洋政策的制定。需要特別指出的是，國務院不僅制定普通的海洋政策，還出臺一些海洋行政法規。從法律的角度而言，海洋行政法規屬于法律的范疇，同時也屬于海洋政策的范疇。

第二類是國務院涉海職能部門。國務院涉海職能部門是我國高層專門制定海洋政策的主體。尤其是國家海洋局，其基本職責就是進行海洋管理與出臺海洋政策，因此，國務院涉海職能部門主要是指國家海洋局。但是由于我國在海洋管理中，循序海洋行業管理的管理模式，其國務院涉海職能部門并不局限于國家海洋局。如果從職能定位的角度而言，我國有權制定海洋政策的中央職能部門高達十幾個。我國主要的國務院涉海職能部門包括：

1.國家海洋局。國家海洋局是國土資源部下設的獨立局（國家局），是我國制定海洋政策的主要涉海部門制定主體。其所確立的基本職能包括海洋立法、海洋規劃和海洋管理。這些都是海洋政策的主要內容。隨著海洋綜合管理的實施，國家海洋局在海洋政策制定中的作用將更加突出。

2.農業部。農業部在海洋政策中主要負責海洋漁業政策的制定。農業部漁業廳負責對漁港水域非軍事船舶和漁港水域外的漁業船只對海洋污染的預防及管理監督工作，管理漁業水域內的生態環境項目和漁業污染事故等。因此，它也負責在此方面的海洋政策制定。

3.交通運輸部。作為國家海事行政管理主管部門，交通運輸部負責港口水域內非軍事船舶和港口水域外的漁業船只及非軍事船舶對海洋環境污染的防治監督管理。負責在中國管轄海域內航行、停泊、作業的外國國籍船舶的海洋污染事業的監督處理。因此，交通運輸部可以制定屬于海上運輸的海洋政策。

4.環境保護部。作為我國環境保護的綜合部門，海洋環境的保護自然也在其職能范圍之內。因此，環境保護部具有制定海洋環境保護的海洋政策。

第三類是沿海地方政府。沿海地方政府是指沿海的各級地方人大、黨委與行政機關。在我國，最高的沿海地方政府是指沿海的十一個省市及兩個特別行政區。包括遼寧省、河北省、山東省、江蘇省、浙江省、福建省、廣東省、廣西自治區、海南省、天津市、上海市以及香港、澳門特別行政區。它們作為沿海地方最高行政區劃，承擔著地方海洋管理的主要職責，也是地方海洋政策的主要出臺者。省級人大具有制定地方法規的權責，因此，省級人大不僅可以制定一般的地方海洋政策，同樣可以頒布地方海洋法規。省級黨委作為中共中央在地方的最高黨組織，承擔著落實中央海洋政策以及出臺地方海洋政策的職責。省級政府是地方海洋政策的主要制定者和執行者，也是中央海洋政策在地方的執行者。因此，從某種意義上而言，沿海地方政府主要是指省級地方政府。

省級行政區劃下的沿海市、縣也具有出臺地方海洋政策的職能，特別是一些沿海發達城市，其制定、頒布的海洋政策也對地方海洋管理具有重要影響。我國沿海地方政府，除了11個省級政府以及2個特別行政區外，比較重要的政策主體還包括6個副省級地方政府，它們包括青島、大連、廈門、深圳、寧波5個副省級城市和天津濱海新區1個副省級市轄區。它們具有較大的經濟管理權限，在海洋政策的制定和執行方面，都有著舉足輕重的作用。

沿海地方政府層次多元，并且許多互不隸屬，使得它們之間的海洋政策經濟發生沖突。尤其是在海洋保護方面，協調乏力。各個地方主體處于促進本地經濟發展的目的，無序開發海洋，側重海洋開發政策的出臺，而忽視海洋保護政策耳朵制定。這些都是我國在海洋政策方面需要改進的地方。

第四類是地方海洋管理部門。地方海洋管理部門，主要是指國家海洋局的地方分局以及地方政府中的海洋職能部門。其主要包括以下幾個主體：

1.海洋局地方分局。國家海洋局在我國的地方沿海設置了三個分局，分別是北海分局，位于青島，負責渤海及黃海的管理；東海分局，位于上海，負責東海的管理；南海分局，位于廣州，負責南海的管理。三個分局直屬于國家海洋局，是執行國家海洋局海洋政策的主要地方主體。需要指出的是，三個分局在性質上是國家海洋局的派出機構，并非地方政府的職能部門，但是由于它們主要關注海洋局政策在所轄地區的執行，所以我們將之歸入到地方海洋職能部門之中。

2.省級海洋與漁業廳。我國的地方海洋管理體制主要的是海洋部門與農業部的漁業部門相結合的體制模式，除了極少數省份實行國土資源模式和分局與地方結合模式外，大部分省級主體成立海洋與漁業廳，實行海洋與漁業綜合管理的模式。②我國地方海洋管理機構共有三種模式：一是將海洋部門與漁業部門綜合，成立海洋與漁業廳（局），實行這一模式的有遼寧、山東、江蘇、浙江、福建、廣東、海南7個省；二是實行國土資源與海洋分局結合的模式，實行這一模式的有河北、天津、廣西3個省市；三是將海洋分局與地方海洋管理機構合并，實行這一模式有上海市。海洋與漁業廳既接受國家海洋局的指導，同時也接受省級政府的領導，是地方綜合制定主體制定的海洋政策的主要執行者。同樣，它們根據所轄的海洋管理事務，也出臺相關的海洋政策。

3.市級海洋與漁業局。它們是省級海洋與漁業廳的下屬職能部門，承擔者市一級的海洋與漁業政策的制定與執行。其中，青島市、廈門市等副省級市的海洋與漁業局是非常重要的地方海洋政策制定和執行者。

四、我國海洋政策制定存在的問題及其改進

第一，沒有出臺海洋元政策，缺乏宏觀規劃。雖然我國先后頒布實施了《全國海洋經濟發展規劃綱要》等具有海洋戰略性質的文件，但從整體上看，已經制定和實施的某些規劃或戰略僅是部門性的、區域性的或事務性的，有些只能稱之為戰略框架。但是，由于海洋環境復雜多樣，各種資源相互關聯，使得各個海洋產業的發展相互影響、相互依存。因此，單一部門、區域性的海洋發展規劃不能協調各海洋產業之間的關系，難以促進海洋開發的整體效益。同時，各部門不同的海洋發展規劃還容易導致在縱向上政策相互脫節，橫向上各政策又在目標、內容和效應上相互沖突。［6］因此，我國需要明確海洋管理的價值取向，并在此基礎上出臺海洋開發與保護的宏觀規劃。海洋元政策的出臺將是理順海洋開發與保護矛盾的重要基石。

第二，突出海洋開發政策，海洋保護政策滯后。目前，我國的海洋政策，還是側重于海洋利用。其海洋保護處于從屬地位。鑒于我國目前的海洋管理模式還是遵循海洋行業管理，其出臺的海洋政策主要是各個涉海管理部門，他們更多是從本部門本行業的角度，出臺一些海洋開發政策。海洋開發政策對于促進某一海洋行業的開發是非必要，但是海洋開發政策的最大弊端在于它過于注重本行業的利益，忽視了海洋其他領域的利益。尤其是海洋開發政策中的資源開發政策，占據海洋政策的重心，而海洋保護政策中的海洋環境保護政策，處于滯后的狀態。隨著全球環境的惡化，海洋環境作為人類環境的最后也是最重要的調節器，如果遭受破壞，其后果將是災難性的。而且，海洋具有一體化、流動性的特點，其海洋生態的破壞與海洋環境的污染，將造成影響范圍的擴大。我國青島滸苔的肆虐，美國墨西哥灣原油泄漏的蔓延，是很好的現實說明。這種突出海洋資源開發，忽視海洋環境保護的海洋政策，將嚴重影響我國海洋的健康發展。因此，我國需要改變這種“重開發，輕保護”的海洋政策的制定思路，打破行業主導的海洋政策制定模式，實行海洋政策的綜合制定模式。

第三，中央海洋政策與地方海洋政策缺乏有機連接。目前，我國實行中央與沿海地方分區管理的模式，沿海地方政府管理沿岸12海里以內的海洋區域，而12海里以外的領海由中央政府管轄。一般而言，中央政府對海洋的管理，主要側重于國防、大型項目的規劃、海洋環境的整體保護。實際上，中央政府很少直接介入沿海的海洋政策。地方政府在出臺自己轄區的海洋政策時，更多的是考慮本轄區的海洋現狀，側重于海洋開發，尤其是能夠提高本轄區的海洋經濟發展，而這可能與中央的整體海洋政策出現矛盾。現在，我國的中央海洋政策與地方海洋政策缺乏有效地連接機制，使得地方的海洋政策出現“放任自流”的局面，難以對其錯誤之處進行有效矯正。除了中央海洋政策與地方海洋政策沒有銜接之外，沿海地方的海洋政策也沒有有效連接的機制。但是海洋與陸域不同，海洋具有明顯的一體化特征，地方海洋政策過于關注本轄區海域，使得其影響有可能波及到周圍海域甚至全國。中央海洋政策與地方海洋政策缺乏有機連接，是我國海洋政策的一個重要弊端。因此，我國需要建立中央海洋政策與地方海洋政策有機連接機制，實現兩者的協調，使得兩者在自己領域有效運作的基礎上能夠相互協調、有機連接。

五、結束語

可以預見，海洋將在人們的生活中將扮演著愈來愈重要的角色。在人們開發海洋的過程中，政府有責任規劃、指導和規制海洋開發和保護的行為。而海洋政策是政府實現這一宗旨的最重要手段之一。因此，深入海洋政策的研究將使得政府在海洋開發與保護中扮演正確而又至關重要的角色。遺憾的是，我們對海洋政策的研究還處于起步階段。本文對海洋涵義、制定主體等基本問題的探討，希望能夠對學界深入研究海洋政策有所裨益，引起學界對這一問題的進一步思考，深化海洋政策的研究。

［1］H.D.Lasswell and A.Kaplan：Power and Society.New Haven，Yale University，1970.p71.

［2］Thomas R.Dye，Understanding Public Policy（6th，ed.）Englewood Cliffs，N.J：Prentice－Hall Inc.，1987.p2.

［3］［美］安德森.公共決策［M］.北京：華夏出版社，1999.

［4］陳慶云.公共政策分析［M］.北京：中國經濟出版社，2000.

［5］陳振明.公共政策學［M］.北京：中國人民大學出版社，2004.

［6］王淼、賀義雄.完善我國現行海洋政策的對策探討［J］.海洋開發與管理，2008，（5）：33.

［7］鹿守本.海洋管理通論［M］.北京：海洋出版社，1997.

［8］張玉強、孫淑秋.和諧社會視域下的我國海洋政策研究［J］.中國海洋大學學報（社會科學版），2008（2）：11.

［9］張國慶.公共行政學（第三版）［M］.北京：北京大學出版社，2007.

［10］張國慶.現代公共政策導論［M］.北京：北京大學出版社，1997.

［11］于謹凱、張婕.海洋產業政策類型分析［J］.海洋開發與管理，2007，（4）：17.