論反腐倡廉制度創新

李志昌

（中共楚雄州委黨校，云南 楚雄 675000）

論反腐倡廉制度創新

李志昌

（中共楚雄州委黨校，云南 楚雄 675000）

制度創新如同一切創新一樣，具有自身的規律。反腐倡廉制度創新是一種特殊類型的制度創新，應該遵循一般制度創新的規律和要求，從制度需求、制度供給和制度實施三個基本環節來進行，避免簡單化和盲目性，增強反腐倡廉制度的嚴密性和科學性。

制度創新；制度需求；制度供給；制度實施

“制度創新”是這些年講得很多的一個問題。講來講去，大家習慣了，好像制度創新是一件容易的事情。制度創新很重要，但并不容易。制度創新不是進行調研、開座談會、聽取意見，然后就起草、印發一些制度文本那么容易，而是一個復雜、艱難的過程。胡錦濤總書記指出，形勢在發展，實踐在深入，人民群眾對反腐倡廉提出了新要求新期待，這些都要求我們及時研究新情況、解決新問題、總結新經驗，推進反腐倡廉制度建設創新。對于反腐倡廉制度創新問題，應從制度學的角度進行全面、深入的分析研究。

一、制度創新的基本內涵

制度創新是制度學研究的一個核心問題。研究制度的起源和演化、制度變遷、制度的意義、制度的特征和功能等問題，都是圍繞制度創新展開的。

1、制度變遷。人類歷史就是一部制度變遷的歷史。制度變遷是一個歷史過程，包含兩種機制，一種是制度演化，一種是制度創新。制度演化是一個漸變過程。隨著生活環境和社會環境的變化，人們的行為慣例逐漸發生變化，新的行為慣例代替舊的行為慣例是自然、緩慢發生的，不需經過法定程序，也沒有形成正式文本，而是“約定俗成”的。新慣例對人們觀念和行為沖擊不大，人們在自然而然、潛移默化的過程中，就能接受和遵循新的慣例。在新的慣例取代舊的慣例過程中，不會發生激烈的社會沖突。制度演化主要是非正式制度形成和發展的過程。制度創新是人們有意識設計和制定制度的過程。由于生活環境和社會環境發生了巨大的變化，原有制度已不適應，人們根據現實需要，在以往制度歷史資源基礎上，依據一定理論的指導，設計一種新制度，并經過法定程序，形成正式文本，在實踐中執行和實施。制度創新是用一種新制度取代一種舊制度，是一種質變過程。盡管在新制度中，也會包含舊制度的一些合理因素，但新制度是以一種完整形態產生的。在制度創新過程中，人們的觀念和行為方式會發生較大的變化，有時候還會伴隨著激烈的利益較量和社會沖突。制度創新的關鍵是制度設計，是正式制度形成和發展的過程。

2、制度創新。制度創新是一個具有內在規律的過程，包含三個有序階段，即制度需求、制度供給、制度實施。“制度需求→制度供給→制度實施”，這就是制度創新的實際過程。第一，制度需求。人的行為基本規律是需求產生行為動力，沒有需求就沒有行為動力。制度創新不是隨意、任意的行為，它是由制度需求所推動的社會行為。當原有制度不適應新的情況，出現不公平、低效率的情況，制度主體的利益受到損失或更多的利益難以得到實現，人們就會產生用新制度取代舊制度的愿望和要求，這就是制度需求。制度需求是制度創新的主觀動力，但僅僅有制度需求還不能實現制度創新。研究制度需求，就是要尋找制度創新的動力。制度創新源于制度需求，但是，僅僅有制度需求，還不足以導致制度創新，制度需求只是制度創新的必要條件，而不是充分條件。如果組織環境的變化產生了對新制度的需求，但制度主體由于受種種因素的制約，沒能提供新的制度，就會出現制度供給不足或制度供不應求的情況。改革是一場偉大革命，從制度學角度看，改革就是制度變遷，其實質是制度創新。改革的制度需求問題，是一個應該認真研究的問題。要改革，但是改什么？如何改？改革不是隨意、任意的事情。只有找準改革的制度需求、順應改革的制度需求，改革才能順利推進，才能取得好的效果。改革的制度需求就是人民群眾的要求和愿望，最根本的制度需求就是廣大人民群眾的利益追求。我國改革開放的啟動，從深層次上看，就是鄧小平等領導人看準了當時人民群眾的制度需求、并順應這種需求，從而推動了一場意義深遠的制度變遷。例如，“聯產承包責任制”這個使中國農村以至全中國發生重大變化的制度，被國外一些學者稱為“偉大發明”，其實，這個制度的需求并不深奧和抽象，而是很“簡單”又最“實在”的，這就是“多生產糧食，吃飽肚子”，這是人的最基本需求。當前，大家的共識是“改革進入攻堅階段、進入關鍵時期”，進一步推動改革是大家的愿望。問題是，當前改革的重點、突破點是什么？改革從哪里入手？這就要找準當前改革的制度需求，并順應這種需求，推動制度創新。在改革的制度需求問題上，當前存在一個問題，從宏觀層面上看，中央找準并順應當前我國社會改革的制度需求，如科學發展、社會和諧、改善民生、促進公平等等，但是，在微觀層面上，一些具體制度、一些改革措施，與當前我國改革的制度需求并不一致，甚至相背離，一些以“改革”名義出臺的制度、措施，不僅沒有推動社會改革，反而產生一些嚴重問題。“大政策是好的，小政策問題多，小政策與大政策矛盾，甚至小政策抵制大政策”，就是對這種狀況的概括。第二，制度供給。“供給”相對“需求”而言，需求和供給這兩者構成社會生活的一個基本矛盾。需求是由于缺乏某種事物，因而產生追求、獲得這種事物的心理傾向；供給就是提供、給予滿足需求的事物。制度供給是針對特定制度需求，設計和創造一種新制度，這種新制度同特定制度需求是一致的，能有效滿足特定制度需求。因此，制度需求得以實現依賴于制度供給。制度設計者可以是組織中的領導者、有關機構和人員，也可以是組織外的專家或專門機構。制度設計是制度供給的核心問題。制度設計要考慮三個基本問題。一是“激勵”問題。如何設計制度以激勵人們的行為，激勵效率是制度設計的主要目標。二是“約束”問題。如何設計制度以防止、禁止人們產生消極的、不良的行為。約束同激勵不同，激勵是要促使人們產生某些行為，約束則是禁止人們產生某些行為。法律法規、各種關于“不準、禁止”的規定，就是約束性制度。三是“選擇”問題。如何設計一種“篩選裝置”，識別人的德性和能力，選擇所需要的人選。干部選拔任用制度、各種選舉制度、考核評價制度等等，就是選擇性制度。研究以上三個問題，要分別建立激勵機制、約束機制和選擇機制。在現實中，這三種機制不是絕對分離的，而是相互補充的。盡管選擇機制可以篩選出符合要求和標準的人，但不能保證他們以后的行為是積極的、正當的和高效率的，因此，在選擇之后就需要激勵機制和約束機制發揮作用。制度設計中還要注意制度的借鑒、模仿和移植問題。在有些情況下，初始條件的微小變化，或者制度規則的微小變化，同樣的制度會產生大相徑庭的結果。制度設計者在考慮制度借鑒和移植時必須慎重。如果有的制度安排對“初始條件”變化很敏感，那么在一個地方有效的制度，被移植到另一個地方，就可能變成無效的制度。如果有的制度安排對“規則”變化很敏感，在制度移植時，要么對規則不作絲毫改動，要么就對規則作大的改動，否則移植后的制度安排就達不到最優。如果制度安排對初始條件或規則變化都不敏感，就可以大膽進行制度移植。制度借鑒和移植的基本原則，就是要從實際出發，吸取合理因素、拋棄不合理因素，不能機械照搬。第三，制度實施。制度設計出來后，還要在實際活動中實施，使其成為人們的行為準則，轉化為人們的行為模式，才能使制度真正發揮作用，制度創新才有意義。現實中普遍存在的一個問題是，制度設計和制定出來后，印發了制度文本，似乎制度創新就結束了，忽視了制度的實施。制度設計重要，制度實施更重要。再完美的制度，不去實施，等于一紙空文。制度創新的真正意義和價值，最終要看制度實施后所產生的實際效果，而不是看印發了多少制度文本。實施新的制度，要進一步研究制度的實施機制問題。制度是不會自動實施的，需要制定一套科學嚴密的實施機制，新的制度才能在現實中得以運行，產生實際的效果。制度創新是一個理論問題，但從根本意義上說是一個實踐問題。制度創新的三個基本階段，即制度需求、制度供給、制度實施，都同人們的實踐活動緊密聯系。總之，制度創新的起源、過程、實施，根本在于人們的實踐活動。

二、反腐倡廉制度創新的三個重要問題

在十七屆中紀委第五次全體會議上，胡錦濤總書記關于“推進反腐倡廉制度創新”的論述中，包含了制度需求、制度供給和制度實施三個方面的內容。反腐倡廉制度創新是一種特殊類型的制度創新，應該遵循一般制度創新的規律和原則，探索自身的特殊規律。

1、制度需求：人民群眾對反腐倡廉的新要求新期待。推進反腐倡廉制度創新，首先要明確的問題是，這種創新的制度需求是什么？胡錦濤總書記指出，形勢在發展，實踐在深入，人民群眾對反腐倡廉提出了新要求新期待，這些都要求我們及時研究新情況、解決新問題、總結新經驗，推進反腐倡廉制度建設創新。“人民群眾對反腐倡廉提出了新要求新期待”，這就是推進反腐倡廉制度創新最根本的制度需求。為什么要反腐敗？因為腐敗危害人民利益。代表人民反腐敗，是我們黨在反腐敗問題上的根本立場，是我們黨依靠人民反腐敗的根本依據，是我們黨歷來旗幟鮮明反腐敗的根本道義動力。黨的十七大報告強調，堅決懲治和有效預防腐敗，關系人心向背和黨的生死存亡，是黨必須始終抓好的重大政治任務。在我們黨堅強有力的領導和推動下，反腐倡廉建設取得了巨大成效，危害人民利益的消極腐敗現象得到有效遏制。同時，也要看到，由于國際國內各種復雜因素的影響，社會發展中出現了許多的新情況新問題，有些制度不夠健全和完善，舊的消極腐敗現象沒有徹底根除，又出現了一些新的消極腐敗現象，在一些領域還呈現出滋生蔓延趨勢，嚴重危害人民利益，阻礙社會發展進步。順應人民對反腐倡廉的新要求新期待，推進反腐倡廉制度創新，是當前反腐倡廉建設的根本著力點。黨代表人民反腐敗、依靠人民反腐敗，在反腐倡廉制度創新中，就要了解腐敗現象對人民利益的危害，傾聽人民群眾反腐敗的呼聲，聽取人民對反腐倡廉制度建設的意見建議，特別要把解決人民群眾反應最強烈、最關切的問題，作為推進反腐倡廉制度創新的突破口，把人民群眾反腐敗的強烈愿望轉化為強有力的反腐敗制度力量。

2、制度供給：設計科學有效的反腐倡廉制度。胡錦濤總書記指出，要深入研究反腐倡廉建設的突出問題，按照與改革開放偉大實踐相適應、重大舉措相配套的要求，配合深化行政管理體制改革、干部人事制度改革、司法體制和工作機制改革來進行。制度需求只是制度創新的必要條件，而不是充分條件，就是說，沒有制度需求就不會有制度創新，而有了制度需求并不必然導致制度創新。制度創新要得以實現，就依賴于制度供給。所謂“制度供給”，就是針對特定制度需求，提供一種特定的制度，就像針對某種消費需求，生產一種特定產品一樣。制度供給的關鍵是制度設計，所提供的制度必須是經過科學嚴密設計的，能夠有效滿足特定制度需求的。如前所述，在反腐倡廉制度創新中，制度需求是非常明確、非常強烈的。當前急需解決的是制度供給問題，要設計科學、嚴密的反腐倡廉制度。在反腐倡廉制度設計，按照胡錦濤總書記的要求，要把握三點。第一，深入研究反腐倡廉建設的突出問題。問題很多，但不可能一下子全部解決，要突出重點，特別是要抓住危害最大、影響最壞的腐敗問題，在解決這些問題上取得實質性突破。第二，反腐倡廉制度創新不是一項孤立的事情，不能孤立地進行，要與改革開放偉大實踐相適應、重大舉措相配套。第三，當前，消極腐敗現象在行政管理、干部人事工作、司法活動中表現較為突出，反腐倡廉制度創新要針對這些突出問題，要同行政管理體制改革、干部人事制度改革、司法體制改革相配合，不能出現不一致甚至相互沖突的現象。

制度供給不足，是當前普遍存在的問題，不僅表現在反腐倡廉制度建設中，也表現在各方面、各領域工作的制度建設中。這里講的“制度供給不足”，不是一個制度數量問題，而是一個制度質量問題，也就是說，不是制度“數量”不夠，而是制度“質量”不好，是滿足制度需求的“有效制度”供給不足。就像提供的消費品數量很多，而真正滿足消費需求的、質量好的產品不多。從數量上看，現在的制度是很多，但滿足制度需求的“有效制度”不多。現在，“制度創新”好像是一件輕松容易的事情，動不動就搞出一個制度，發出很多制度文件，制度文本多得不計其數。但是，很多制度并不解決問題，有人開玩笑說：“有些制度，當從制定出來、發出文件之日起，使命也就結束了”。關鍵問題在于，制度供給與制度需求之間不對應，不能解決所需要解決的問題，就像一個人“口渴”，卻讓他“吃飯”一樣。制度供給不足，還表現為制度供給滯后，制度需求早就出現，但遲遲沒有制度供給。一些早就出現、長期存在的問題，一直沒有得到有效解決，為什么？原因就是制度供給不足。現在大家經常議論“權力過分集中”這個問題，其實這個問題不是這幾年才提出來的，早在1980年，鄧小平在《黨和國家領導制度改革》這篇重要講話中就提出來了。鄧小平認為，我國政治生活中一切問題的總“根源”，就是權力過分集中。從反腐倡廉建設的角度看，這個問題也是根源性問題，這個問題不解決，腐敗難以根除、廉潔難以倡導。制度需求早就有了，但30年過去了，解決這個問題的有效制度供給還沒有。“轉變經濟發展方式”是當前討論的熱點問題，這個問題也不是新問題，早在20世紀90年代初就提出來了。自那時到現在，口號一直在喊、文件中一直在講，但問題沒有解決，根本原因也在于缺乏有效的制度供給。上面這兩個問題都是重大問題，也成了“跨世紀”的問題，要切實解決，必須提供科學有效的制度。

3、制度實施：必須不斷提高反腐倡廉制度的執行力。從制度需求到制度供給，制度創新還沒有結束。制度創新的最終意義，在于新制度實施之后所產生的實際效果。如果到制度供給就結束了，那么，制度創新就只有“文本成果”，而沒有實際效果，這樣的“制度創新”意義不大。制度創新是否有效、是否成功，最終要通過制度實施的效果來檢驗。在現實中，有制度不執行，或者執行不力，也是一個普遍問題。人們說“制度數量很多，但制度效果不好”，問題就在于制度實施上。再好的制度，不認真實施，等于一紙空文。有人認為，“有制度不執行，比沒有制度更糟；有規則不遵循，比沒有規則更糟”。為什么這樣說？制度有了，長期不執行，就會在人們心中形成輕視甚至蔑視制度的心理，敬畏制度、遵守制度的意識就會越來越淡薄，損害制度的嚴肅性和權威性，遵循制度的行為就會減少，而違反制度的行為則會增加。胡錦濤總書記指出，切實抓好反腐倡廉制度建設，必須不斷提高制度執行力。當前，提高制度執行力，認真實施各項制度，是反腐倡廉制度建設中的一個重要問題。制度實施是一項綜合性的工作，按照胡錦濤總書記的要求，反腐倡廉制度實施，要抓好四個重要環節。第一，加強組織領導。制度學理論認為，制度不會自動實施。制度頒布了，文件發出來了，人們會不會自動地按照制度規范自己的行為？一般不會。制度就像機器和工具，設計制造出來了，放在那里，沒有人去操作，是不會自動運行、產生作用的。制度的實施，需要有制度實施主體來推動。這就是我們常說的問題，“制度有了，誰來執行？”因此，規定制度實施主體，明確實施職責，是實施制度的首要問題。在反腐倡廉制度的實施中，各級黨委、政府和紀檢監察機關是實施主體，要切實加強制度執行的組織領導，保證反腐倡廉各項制度得到切實執行。提高反腐倡廉制度執行力，有一個問題不能回避，就是對制度執行者的激勵問題。制度學理論認為，制度的實施者也要受到適當的激勵，他才會有動力去積極執行制度。我們必須承認，反腐敗是一項有風險的艱難工作，因此，對制度執行者要給予適當的激勵，要保護他們的執法執紀行為，降低執法執紀風險，對優秀執法執紀者在精神上和利益上都應給予一定的獎勵。第二，強化宣傳教育。要切實加強制度宣傳教育，增強全黨的制度意識，筑牢遵紀守法的思想基礎，把制度轉化為黨員、干部的行為準則、自覺行動。制度規范人的行為，但人不像機器那樣“無頭腦”地執行操作指令，從制度規則到人們的實際行為，中間還有“心理和思想”這個環節。制度是通過影響人的心理和思想，來影響人的行為的，也就是說，人們遵守制度是有思想基礎的。制度宣傳教育的意義，就在于首先用制度的要求和規則來影響人的心理和思想，從而規范人的行為。在制度宣傳教育中，要避免簡單化、敷衍了事的做法。報紙上刊登，發出文件，會議上念，各種宣傳欄也有了，這些都是宣傳教育，是有一定作用的，但還不夠。還要組織學習培訓，強制性地“灌輸”，反復學習、深刻理解、銘記在心。美國西點軍校有一種教學方法，重要的軍紀軍規要反復背誦，直到滾瓜爛熟、脫口而出。這樣，可以使軍人在特定情況下、面對特定問題，應該怎樣處理，頭腦中立刻出現“規則”，從而規范自己的行為。雖然我們不能完全照搬這種辦法，但它包含的教育原則是值得借鑒的。頭腦中記不住有關的“規則”，又怎么會自覺按照規則采取行動呢？第三，嚴肅監督查處。要切實加強對制度執行情況的監督檢查，切實查處違反制度的行為。在實施制度時，要建立嚴密的糾偏機制，一旦發現偏離制度的行為，就要堅決糾正。特別是要建立“微調”機制，發現小的偏差就及時糾正，不要等到偏差很大、問題嚴重，才來糾正。現在有些方面的問題難以解決，形成“積重難返”的局面，一個重要原因，就是沒有建立“微調”機制，一些本來早就應該解決的問題，長期積累下來，問題越來越多、越來越嚴重，到了難以下手的程度。第四，樹立制度意識。“法律面前人人平等、制度面前沒有特權、制度約束沒有例外”，這是最基本的制度意識。胡錦濤總書記要求，要著力在領導干部特別是高中級干部中樹立這種意識。在一個制度體系中，從職能上相對劃分，制度主體可以分為制度制定者、制度執行者、制度遵循者。但從制度規范的對象來看，制度體系中的所有人都是“制度遵循者”，就是說，制度遵循者包含制度制定者和制度執行者。一般來說，制度制定者主要是領導者和領導部門，制度執行者主要是有關職能部門，但是，制度制定者、制度執行者，不能把自己置于制度遵循者之外。在這個問題上，存在一種現象，有些制度制定者認為，自己制定制度是為了管別人，在潛意識中就把自己置于制度之上；有些制度執行者把制度作為手中的“工具”去管別人，把自己置于制度之外，因而出現了制度制定者、制度執行者不遵守制度的現象。有這樣一個案例，一個單位的負責人經濟上出問題被查處。在調查中發現，這個單位的財務管理規定可以說非常“完善”、十分“嚴密”的。為什么出問題呢？后來這個人交代說：“我制定這些規定是管別人的，不管我自己。”在制度實施過程中，領導干部起著關鍵作用，要帶頭學習制度、嚴格執行制度、自覺維護制度。“制度面前沒有特權、制度約束沒有例外”，就是說，在一個制度體系中，人人都是制度遵循者，沒有在制度之上、在制度之外的人，領導干部明白這一點，非常重要。

D630.9

A

1671-2994（2012）05-0060-04

2012-07-08

李志昌（1957- ），男，云南彌渡人，中共楚雄州委黨校副校長、副教授。研究方向：馬克思主義理論。

責任編輯：劉建文