城鎮化背景下構建城鄉統籌基層黨建新格局面臨的主要問題及對策

肖 任

（中共湛江市委黨校 黨建教研室，廣東 湛江 524032）

城鎮化背景下構建城鄉統籌基層黨建新格局面臨的主要問題及對策

肖 任

（中共湛江市委黨校 黨建教研室，廣東 湛江 524032）

城鎮化的發展帶來了整個社會的深刻變化，如何順應形勢構建好城鄉統籌基層黨建新格局是推進城鄉社會良性發展的關鍵所在。城鎮化背景下構建城鄉統籌基層黨建新格局面臨的主要問題為：城鄉黨建工作不相聯、城鄉黨建主體不平等、基層黨組織的作用不顯著。為此，要統籌組織設置，建立城鄉基層黨組織覆蓋網絡；統籌資源配置，實現城鄉基層黨建資源共享；統籌黨員管理，構建城鄉黨員動態管理體系；統籌保障機制，確保城鄉基層黨建工作正常運行。

城鎮化；城鄉統籌；基層黨建新格局；問題；對策

隨著改革開放的不斷深入，我國經濟社會面貌發生了翻天覆地的變化，與之相伴的是城鎮化水平的不斷提高，到2011年底，我國的城鎮化水平已經達到51.27%，①這標志著中國數千年來以農村人口為主的城鄉人口結構發生了逆轉，同時,也意味著人們的生產方式、職業結構、消費行為、生活方式、價值觀念都將發生極其深刻的變化。面對城鎮化帶來的新變化，如何順應形勢加強基層黨的建設，構建好城鄉統籌的基層黨建新格局，是實踐科學發展觀、全面推進黨的建設新的偉大工程、推進城鄉經濟社會發展一體化的關鍵所在。

一、城鎮化背景下構建城鄉統籌基層黨建新格局面臨的主要問題

在城鎮化過程中，我國城鄉之間的傳統隔閡逐漸被打破，城鄉之間流動越來越頻繁，城市人和農村人對身份“區分”的關注度在不斷減弱，城鄉關系整體上進入了以城帶鄉并向城鄉交融發展的新階段。然而，囿于舊有體制的制度慣性等因素影響，構建城鄉統籌基層黨建新格局仍面臨一些問題。

1、城鄉黨建工作不相聯。黨在城市和農村都有穩固的基層組織，“但城鄉二元分割使黨的基層組織建設也存在城鄉二元的情況”。②由于城市黨建和農村黨建在工作范疇、工作領域、工作環境、工作對象上的差異性，城鄉黨組織各自畫地為牢，井水不犯河水，導致工作謀劃不一致，工作部署不統一，工作推進不同步，存在著就農村黨建抓農村黨建、就城市黨建抓城市黨建，城市黨建與農村黨建相互割裂、互不相關的現象。由于我國的城鄉二元經濟模式，城市經濟社會發展明顯快于農村經濟社會發展，這種經濟發展模式直接導致城鄉黨建沿著各自的發展軌道推進，致使工作內容不同步，存在著農村黨建與城市黨建相互割裂的現象。一是城鄉管理體制上的差異性。城鄉基層黨員在思想理念、管理方式、活動內容等方面的管理上存在明顯的差異性。城市黨組織，特別是機關黨組織對黨員的教育管理比較規范，而農村黨組織對黨員的教育管理比較松散。二是在開展活動上的差異性。城市黨組織活動相對比較豐富，而農村黨組織活動內容單一。這種長期形成的二元結構，嚴重制約了城鄉統籌基層黨建工作的開展。三是在組織建設上的差異性。城市機關黨組織領導班子建設能按黨章及有關規定有序進行，責權明確，黨政關系比較融洽。由于村級黨組織和村（社區）委會之間職權劃分不很明晰，“兩委”關系不夠協調。這種農村基層的管理體制和城鄉二元分割體制，制約了城鄉基層黨組織相互間的交流和溝通，成為城鄉黨組織互相分離、互不了解的主要根源。

2、城鄉黨建主體不平等。經濟上的二元結構，也導致了城鄉黨建主體的不平等。城市和農村的黨員在就業、收入等方面存在明顯的差異性。城市黨組織活動經費上有保障，所以，開展黨的活動比較正常，而農村黨組織卻因經費困難無法開展活動；城市機關黨員干部能干事、干成事的，在政治上就有進一步發展的奔頭，農村黨員和村干部卻受體制的制約，工作做得再好，也難有升遷的機會；城市黨員經常有機會接受各種培訓，提高個人素質，而農村黨員因經費困難和時間有限等原因，除村主要干部每年有機會接受專門培訓外，大多數黨員則基本上得不到專門培訓的機會。城鄉黨建主體的不平等，加劇了城鄉黨建工作之間的鴻溝，嚴重影響了城鄉黨建工作的協調發展。長期以來，黨組織的管理模式主要是按行政或地域關系，實行以具體行政單位或區域為單位建立基層黨組織，并以嚴格的行政隸屬關系納入各自的條塊范圍。一是機關黨組織垂直機關管理，負有自己的職責。機關黨組織的主要職能是協助、監督、保證三項職能，所以，黨和國家機關中黨的基層組織，主要是協助行政負責人完成任務、改進工作，對包括行政負責人在內的黨員進行監督，不領導本單位的業務工作。二是農村黨組織按照行政區域設置，物質基礎不牢固。農村基層黨組織主要是按照行政區域設置，村黨支部一般是按行政村來設置。很多村的集體經濟十分薄弱，甚至是經濟“空殼村”，黨組織建立在這樣的行政區域上，缺乏堅實的物質基礎；一些村內部矛盾較大、問題較多，往往大的自然村欺負小的自然村，大的姓氏宗族欺負小的姓氏宗族，這也成為當前農村基層矛盾的一個重要根源所在。三是一些“兩新”組織成為基層黨建工作的空白點。在市場經濟條件下，一些新的經濟組織和社會組織不斷涌現，由于重視程度不夠等各種原因，一些“兩新”組織還沒有建立黨組織，有的建立了黨組織，但由于缺乏黨建經驗，黨建工作開展不夠理想。

3、基層黨組織的作用不顯著。部分城鄉基層黨組織的戰斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用沒有充分發揮和體現出來。一些單位部門領導重經濟、輕黨建，黨組織在所在單位的地位和作用弱化。一些地方財政困難，鎮村集體經濟薄弱，黨建經費投入較少，黨組織沒有經費來源，無錢辦事、無力辦事、無所事事，基層群眾的實際問題得不到解決。有些基層黨員干部思想落后，黨員意識淡薄，缺乏帶頭致富和帶領群眾致富的能力，有的甚至在生產生活上還需要幫扶解困。一是全局觀念不強。有些領導沒有把城鄉黨建工作當作“一盤棋”考慮，想問題、辦事情，不是服從和服務于城鄉黨建工作大局，而是只考慮本單位本地區的局部利益；不是著眼于黨和人民的事業長遠的發展，而是只考慮解決眼前的問題，急功近利，搞形象工程；有些掛點到農村的機關單位工作隊，由于本單位資金困難，面對農村的復雜矛盾和問題，有畏難情緒，工作不夠深入，走過場。二是“主業”意識不強。有的機關黨組織對統籌共建的認識不到位，認為能管理好本單位的黨建工作就行，幫扶農村黨組織建設不是自己的職責。三是協作意識不強。有些機關黨支部沒有深入農村調查研究，沒有很好地聽取農村基層黨組織和黨員的意見和建議。而農村黨組織書記和部分黨員群眾認為，工作隊來給錢給物就行，其他工作不需要工作隊干預。

二、城鎮化背景下構建城鄉統籌基層黨建新格局的對策

1、統籌組織設置，建立城鄉基層黨組織覆蓋網絡。基層黨組織是黨的方針政策在基層的宣傳者與貫徹者，是黨組織的重要組成部分。根據當前狀況，在統籌基層黨組織設置上，一是整合相關部門職能建立黨組織。隨著基層經濟社會的不斷發展，很多機關部門的職能職責趨于同化和相互交叉，同一領域工作的管理機構也出現重復，造成政出多門，職能抵觸，工作效率低下，極不利于工作的整體推進。比如縣（市、區）的農業局、農辦、扶貧辦、老區辦、農科辦等部門，由于職能相近，黨委和政府的領導都有分管，職能不清、效能不高。應該整合這些相關部門的職能，重組成新的農村工作部門，建立新的黨組織，由一位縣（市、區）領導分管，進一步加強涉農工作的組織領導力度，優化涉農部門的資源配置，為統籌城鄉發展和新農村建設提供有力的組織保障。二是打破城鄉條塊分割限制建立黨組織。在市場經濟條件下，政府機關服務基層和調控市場的職能更加凸顯，機關部門和基層的關系更加密切，原有的以塊為主的行政化黨組織設置方式已不適應城鄉一體化、農業產業化、經濟一體化發展的要求，迫切需要改變城鄉黨建相互分割、自成體系的狀況，從城鄉實際和現實需要出發，打破城鄉地域界限，建立新型黨組織。可以探索機關支部與村（居）之間聯合建立混合式黨組織，發揮機關部門在經費保障、人才聚集、建設規范方面的優勢，在組織上實行統一領導，搭建起農村與城市黨組織之間互動聯系的橋梁，以實現優勢互補或以強帶弱，促進共同發展。三是突出產業和行業特點建立黨組織。目前，根據農村經濟發展狀況和黨建資源情況，必須探索“同業組建”黨組織設置方式，進一步加大“支部建在產業鏈上”的工作力度，可采取“專業合作社+支部”、“協會+支部”、“商會+支部”、“村企聯建”和“黨工共建”等方式聯建，突出當地主導產業，由職能部門與產業集中的村聯合建立黨組織。通過村與龍頭企業聯合建立黨組織，發揮企業在資金、人才和產業發展等方面的優勢，將原料基地建在村上，實現以工促農，資源共享，優勢互補，共同發展。

2、統籌資源配置，實現城鄉基層黨建資源共享。統籌城鄉黨建，關鍵是統籌資源配置，通過城市優勢資源和農村優勢資源的相融互動，提高城鄉基層黨建工作整體水平。相對而言，城市黨組織的黨建設資源具有比較明顯的優勢，農村黨支部的實戰化水平和靈活化程度等相對高一些。要充分發揮這種互補優勢，按照“互動互建、平等互助、雙向受益、共同提高”的原則，以城帶鄉、以鄉促城，實現資源共享，互促共進，發揮黨建資源的最大效益。一是要提高資源共享意識。構建統籌城鄉黨建工作新格局，不僅是一個重大的實踐課題，也是一個嶄新的理論課題。因此，統籌城鄉黨建資源，需要城鄉黨組織轉變工作理念，提高資源共享意識、互利意識、效益意識，集約資源，加強合作，利用有限的資源來加強和改善城鄉黨建工作。二是整合城市資源，為農村黨組織提供黨建資源。要充分發揮城市黨組織在陣地、人才、信息、資金、技術等方面的優勢，為農村黨組織提供黨建資源幫助，支持農村黨建工作，幫助和帶動農村各項事業的協調發展。三是利用農村舞臺，為建立黨政干部培養鏈提供基層陣地。從基層培養干部是建立黨政干部培養鏈的第一環節。農村在土地、環境、勞動力等方面具有明顯的優勢，農村黨支部所處的環境條件和所面對的工作領域，是城市黨組織歷練黨員作風、檢測干部能力、豐富干部基層工作經歷、提高黨建工作水平的基層陣地。要動員和激勵更多的機關黨員干部走向基層第一線，繼續加大從市、縣（市、區）機關選派優秀年輕干部到鄉鎮（街道）、村（社區）掛職或任職鍛煉的力度，選拔大學畢業生到農村工作，建立優秀選調生進鎮、村制度，延伸黨政干部的培養鏈，使在農村基層中培養年輕干部成為延伸黨政干部培養鏈的重要源泉。

3、統籌黨員管理，構建城鄉黨員動態管理體系。城鄉一體化的發展趨勢，對黨員管理帶來了許多新挑戰，最突出的問題就是流動黨員日益增多而又缺乏有效的管理。數據顯示，我國流動人口總數超過2億，③其中包括相當多的流動黨員，這就造成了開展活動難、管理難、監督難等問題。要解決好這些新問題，必須整合城鄉管理資源，建立健全城鄉一體化黨員動態管理機制。一是實行城鄉黨員屬地管理。按照屬地為主、原籍為輔、雙邊互動、共同負責的原則，加大雙向互動管理力度，完善流動黨員雙重管理辦法，城市社區、“兩新”組織以及企事業單位基層黨組織要主動接納在本社區、本單位居住、就業的黨員，實現從“單位人”管理到“社會人”管理。二是實行黨員動態管理。建立組織部門與公安、勞動社保、人事等有關部門的聯動機制，完善流動黨員信息采集，建立“流動黨員一體化網絡管理平臺”，在組織關系轉接、活動證發放、黨費繳納、提供服務等方面實行網絡化管理，與流動人口信息庫、黨員管理數據庫對接，做到黨員流動到哪里，一體化管理就到哪里，實現由追蹤式管理向網絡化管理的轉變，從單向被動式管理向雙向互動式管理轉變。三是寓黨員管理于黨員教育和發展工作中。通過深入持久地開展黨員先進性教育，強化黨員的先進性意識，促使黨員干部“想干事、敢干事、能干事、干成事、不出事”，真正成為貫徹落實科學發展觀的推動者和實踐者。同時，完善發展黨員測評制、預審制、公示制、票決制和責任追究制，規范發展黨員工作，切實提高黨員發展的質量，不斷壯大黨員隊伍。

4、統籌保障機制，確保城鄉基層黨建工作正常運行。一是建立體制保障。打破城鄉戶口壁壘，尊重農村公民的權利，特別是要取消帶有歧視色彩的“農民工”身份，建立城鄉人人平等的勞動者主體，以平等公民的身份參與各種生產勞動和社會生活；要改革黨員管理體制，實行開放性、一體化的黨員教育管理，取消“農民工黨員”的提法，確立城鄉黨員都是黨的平等的主體地位；要組織開展對所有黨員開放的活動，包括黨員專題講座、網絡教育等，不管在城市或鄉村，只要是開放性黨的活動，黨員憑黨員證（卡）事先登記就可以參加黨的活動。二是健全制度保障。統籌城鄉黨建，制度建設是基礎。要探索建立城鄉黨建協調推進的保障制度。為此，要建立健全構建城鄉統籌基層黨建工作聯席會議制度、定期通報制度、情況報告制度、檢查督促制度、獎勵表彰制度、調研和聯系點制度等一系列工作制度，及時研究解決構建城鄉統籌基層黨建工作新格局中的熱點難點問題，推動城鄉基層黨建工作取得實在的效果。三是完善陣地保障。建設基層黨建基地是解決基層黨組織活動場所，確保基層黨的活動正常開展的有力措施。

注釋：

①朱宇：《51.27%的城鎮化率是否高估了中國城鎮化水平》，《人口研究》，2012 年第 2 期。

②重慶市統籌城鄉基層黨的建設調查研究課題組：《構建城鄉統籌基層黨建新格局的探索與思考》，《理論前沿》，2009年第6期。

③李曉宏：《中國流動人口發展報告》，《人民日報》，2011年10月10日。

D267.9

A

1671-2994（2012）05-0075-03

2012-07-10

肖 任（1983- ），男，湖南婁底人，中共湛江市委黨校黨建教研室講師。研究方向：黨的建設。

責任編輯：許如江