新時期云南民族地區民生問題探析

楊文順 彭冠雄

（云南民族大學 馬列部，云南 昆明 650091）

新時期云南民族地區民生問題探析

楊文順 彭冠雄

（云南民族大學 馬列部，云南 昆明 650091）

云南特殊的省情，決定了民族地區的民生問題，始終是關系云南省經濟社會發展全局的一項重大工作。隨著全球化、市場化、信息化、工業化、城鎮化進程的加速推進，云南民族地區的民生問題面臨諸多新情況新挑戰。為此，要采取更加切實有力的政策措施，才能改善和保障各民族的民生，促進社會公平正義和團結穩定。

云南民族地區；民生；生存；保障；發展

民生問題不僅是一個經濟問題，也是一個社會問題，更是一個政治問題。傳統意義的民生即為民眾的生計。云南作為一個多民族的邊疆省份，其民生問題具有自身的特點。全面準確地把握關涉民族地區民生問題的結構與內容是云南民生工程的基礎，這不僅有利于制定和實施正確的民生政策，還有利于推動改善民生的進程與和諧社會的構建。因此，動態的將云南少數民族民生的結構關系概括為生存、保障、發展三個層面，是立足科學發展觀，秉持辯證統一、實事求是的理論要求與切實改善和保障新時期云南少數民族民生的現實需要。這對實現云南少數民族和民族地區科學發展和諧發展跨越發展，促進云南民族團結邊疆繁榮穩定示范區建設，建設富裕民主文明開放和諧新云南，具有重大而深遠的意義。

一、生存——云南民族地區各族群眾生計生活的來源

生存具有原始性、本能性、第一性。云南少數民族因發展的滯后性、不平衡性，決定了其民生必須首先關注生存問題，以解決少數民族群眾的生計生活來源。立足于滿足少數民族群眾借以維持生存的衣食住行等物質生活資料的需要，不斷拓寬獲取物質生活資料的就業渠道，對社會發展成果進行科學合理的分配，是解決民族地區民生問題的基本內容、前提與保證。

1、食住行——解決云南民族地區民生的基本內容。“人們為了能夠‘創造歷史’，必須能夠生活。但是為了生活，首先就需要吃喝住穿以及其他一些東西。”①因此，衣食住行等基本物質生活資料，是人的基本生存底線，是民生狀況的基本衡量指標。2010年，云南人口較少民族395個建制村中，有貧困人口27.8萬，貧困發生率為36.8%，高于全省民族地區（9.5%）27.3個百分點，高于全省（8.6%）28.2個百分點。目前，全省深度貧困人口還有160萬人，其中153.4萬人集中在邊遠少數民族地區，有些少數民族或支系則整體處于貧困狀態，如瑤族的山瑤支系2009年人均純收入僅670元，人均產糧近275千克；地處小涼山的寧蒗彝族自治縣，還有貧困人口18萬余人，占全縣總人口的70.3%，其中無房或住破爛房、杈杈房的農戶有26133戶口，飲水困難人口106599人，喪失基本生存條件的42498人。此外，景頗、佤、拉祜、傈僳等特困民族，貧困人口占本民族人口的50%以上。②同時，隨著社會發展還產生了相對貧困問題，民族群眾不滿感強烈。這些問題不僅阻礙了民族地區的和諧發展，而且，也使少數民族的個人發展受到制約，更無起點可言。“基本的物質保障可以促進社會整合與團結，推動社會流動，激發社會活力，進而推動社會發展；從個人層面來講，物質保障可以開發個人潛能，使之獲得全面發展，從而為全面提升個人生活質量提供機會。”③所以，從本質上看，民族地區民生的起點與歸宿，就是物質生產資料的極大提升與豐富。為此，要加快民族地區的經濟發展，加大民族地區的公共基礎設施、生態環境和保障性安居建設力度；要加強物價調控，多措并舉管理好通脹預期，防止價格過快上漲；落實“米袋子”、“菜籃子”行政首長負責制和穩定物價責任制；建立健全社會保障標準與物價上漲掛鉤的聯動機制，保障困難群眾基本生活；要高度重視食品、藥品安全，使群眾的衣食住行、人居環境等得到顯著改善。

2、擴大就業——解決云南民族地區民生的基本前提。就業是民生之本，是個人求得生存、發展以及實現自我價值的必要途徑。擴大就業直接關系到人們生活質量、發展狀況的改善和個人價值的實現，就業是民生問題的重要體現。④擴大就業，讓每一個少數民族勞動者，有穩定的工作崗位，有穩定的生活來源，是民族發展的必要前提，是構建社會主義和諧社會的必然要求。但是，從目前看，云南民族地區經濟發展不平衡且相對滯后，少數民族群眾就業創收難度加大。一是云南民族地區各類企業數量少，規模小，地區產業結構單一，市場不發達，農業產業化水平低，勞動力總量供需矛盾突出，提供的就業機會和渠道有限，就業門路狹窄，就業壓力大。十一·五期間，云南省每年需要就業的城鎮人員34萬人左右，而每年所能提供的新增就業崗位僅有22萬人，就業缺口約12萬人。還有歷年下崗失業人員近8萬人，歷年應往屆未就業大學畢業生13萬人，再加上5年內農村轉移勞動力520萬人，就業供需矛盾相當突出。二是民族地區二三產業發展滯后，缺乏產業支柱，特色產業規模小，農民增收渠道狹窄，群眾收入仍然較低，創收增收難問題突出。就此，黨的十七大報告明確指出：“要堅持實施積極的就業政策，加強政府引導，完善市場就業機制，擴大就業規模，改善就業結構。”因此，民族地區的各級政府要堅持實施擴大就業的發展戰略，千方百計為勞動者創造就業機會，提供就業崗位，及時幫助零就業家庭解決就業困難；要完善城鄉統一的勞動就業政策，統籌城鎮就業和農村富余勞動力轉移就業，形成城鄉勞動者公平就業機制；要營造更加充分的社會就業環境，使所有有勞動能力和就業愿望的人們都能實現就業，使更多勞動者成為創業者，都能按照他們的貢獻得到合理的勞動報酬。

3、合理分配——解決云南民族地區民生的基本保證。影響民生問題的因素主要有兩個：一為發展不足，二為分配不公。由于歷史、自然、社會等原因，云南民族地區的社會經濟發展極為不平衡，隨著社會的快速轉型，貧困、相對貧困、收入差距等敏感而現實的新問題不斷衍生出來，令部分群眾的不滿感越發強烈。這不僅影響了民族地區的民族團結與社會穩定，也有礙社會主義和諧社會的建設。但是，分配是民生之源。要改善云南民族地區的民生，就要不斷推進分配制度改革，完善以按勞分配為主、多種分配形式并存的分配制度，著力提高城鄉居民尤其是低收入群眾的收入水平；加快發展農村二、三產業，繁榮農村經濟，促進農村富余勞動力轉移就業；整頓收入分配秩序、創造公平機會，保護各族群眾的合法收入，合理確定城鄉低保和最低工資標準，通過“擴中、提低、限高、打非”，遏制收入分配差距擴大，防止兩極分化，使各族人民能夠共享改革開放帶來的成果。

二、保障——云南民族地區各族群眾生存狀況的改善

建立完善的社會保障制度和醫療制度，營造良好的社會治安環境，能減少人們因不確定因素而產生的恐懼感，提高生活的幸福指數。黨的十七大報告提出“加快推進以改善民生為重點的社會建設”⑤的目標。由于云南民族地區發展的相對落后，加之民生問題的特殊性、復雜性、敏感性，使各族群眾對安全與保障的需求尤為迫切。因此，社會保障、醫療衛生與安全穩定是改善云南民族地區民生的重要依托、當務之急、重要支柱。

1、社會保障——改善云南民族地區民生的重要依托。社會保障制度是社會公平的調節器，是維護社會穩定的安全網和經濟運行的“減震器”，客觀上起到了調整人與人、人與社會、人與資源和環境的關系，緩和社會矛盾的作用。社會保障制度是否健全，已成為衡量現代社會發展程度的一個重要標尺。一個“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”的社會，離不開社會保障制度的調控。但是，由于長期形成的城鄉二元經濟社會結構，云南民族地區城鄉社會保障呈現二元模式，農村社會保障嚴重缺失，占民族地區人口絕大多數的農牧民，除了極其有限的低標準、小范圍的社會救濟等外，還基本處于傳統的土地保障和家庭保障方式，享受不到社會保障制度的優越性。即云南民族地區現行的社會保障制度與構建和諧社會的客觀要求還有較大的差距。為此，一是要加快完善和健全養老、失業、醫療、住房等社會保障機制，使各族群眾老有所養、病有所醫、居有其屋，無饑寒之憂，構建社會保障“安全網”。二要統籌社會保障體系完善與資本市場培育，實現保障與發展雙贏。三要拓展集資渠道，充分發揮財政在民族地區社會保障中的主導作用。四要建立健全社會保障基金保值增值長效機制，做大社會保障基金。五要重視地方法規建設，積極推進社會保障制度和措施的法制化。

2、醫療衛生——改善云南民族地區民生的當務之急。醫療衛生服務是民生之需，也是保障各族群眾生存權和落實“以人為本”理念最基本的要求。疾病是每個人面臨的潛在和現實風險，一旦發生疾病特別是嚴重疾病，將給患者和家庭帶來沉重的經濟負擔，“因病致貧，因病返貧”已成為云南民族地區最主要的貧困原因之一，各族群眾看病就醫難的問題依然很突出。為此，一是要建立覆蓋城鄉的公共醫療體系，促進公共衛生服務均等化；要統籌城鄉醫療衛生資源配置，加快農村三級衛生服務網絡和城市社區衛生服務體系建設。二是完善大中型醫院與城鄉社區衛生服務機構對口幫扶，切實提高優質醫療衛生服務資源的覆蓋率和利用率。三是加強農村、社區醫護隊伍建設，加強基層衛生基礎設施建設，加大對民族地區公共衛生服務體系建設的傾斜力度，建立公共財政對基層衛生的補償機制。四是完善以城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療和城鄉醫療救助共同組成的基本醫療保障體系。五是建立覆蓋城鄉居民的公共衛生服務、醫療服務、醫療保障和藥品供應保障體系，完善重大疾病防控體系，構建全民健康服務體系。六是建立健全民族醫藥服務體系建設，加快少數民族醫藥事業發展，積極開展少數民族醫藥資源普查規劃，建立少數民族醫藥資源庫。

3、安全穩定——改善云南民族地區民生的重要支柱。穩定是民生之盾，保持社會的和諧穩定，是實現民族地區科學發展的基礎和前提，也是各族群眾的共同心愿。當前，我國正處于社會轉型的重要推進期，受此影響，云南的民族矛盾呈現出多元性、多領域、多層次、復雜性、突發性、群體性的特征；表現為經濟利益矛盾和政治、社會、文化利益矛盾相交織，即物質利益矛盾和非物質利益矛盾相交織，傳統型矛盾和新生型矛盾相交織的特點。從總體上看，以非對抗性矛盾為主，但對抗性矛盾也時有發生。面對這種復雜的形勢和局面，我們必須健全和完善維護民族團結進步長效機制，維護云南民族地區的社會穩定。一是要保政治穩定。堅持以中國特色社會主義理論體系為指導，不動搖、不懷疑，長期堅持，不能改變。二是要保社會穩定。要認真貫徹落實黨的民族宗教政策，促進民族關系、宗教關系、階層關系等的和諧。要努力探索和準確把握新時期人民內部矛盾的特點和規律，不斷完善各族群眾訴求表達機制和社會矛盾調處機制，妥善協調各方面利益關系，提高從源頭上化解矛盾和應對突發事件的能力；要進一步健全和完善維護民族團結進步長效機制；加強和完善民族團結目標管理考核責任制。三是要保經濟穩定。堅持調結構、創特色、增效益，使產業發展的協調性顯著增強。堅持把加快新型工業化、推進農業產業化、發展特色優勢產業結合起來，推動云南民族地區經濟持續快速協調健康發展。

三、發展——云南民族地區各族群眾生活質量的提高

科學發展觀的核心是以人為本，追求全面、協調和可持續發展，其基礎是讓全體人民共同分享發展的成果，根本目的就在于更好地讓人民從發展中受益。在社會的轉型發展期，思考和解決民族地區的民生問題，不能把眼界局限在滿足各族群眾基本生存和保障的需求上，應從實現每個人自由而全面的發展需求來考慮民生。

1、發展教育——提高云南民族地區民生的基礎工程。受教育權是發展型社會最基本的權利，更是解決發展型民生問題的前提和基礎，同時，教育是實現社會公平的基石。只有保證教育公平、促進教育發展，才能在起點上和根本上保證社會的公平，才能真正構建社會主義和諧社會。因而，教育是民生問題的核心內容，是激活人力資源、促進社會和諧發展的根本動力。⑥新中國成立以來，黨和政府高度關注少數民族教育事業。云南的民族教育從無到有、從小到大、從弱到強，取得了長足的發展，初步形成了有云南特色的民族教育體系。但民族教育領域仍然存在基礎薄弱、發展滯后，入學率低、輟學率高，升學率低、文盲率高，教育投入不足、教學設施條件差、師資力量薄弱、“兩基”負債嚴重、教育效益低、境外勢力的文化滲透等問題。黨的十七大提出，要全面貫徹黨的教育方針，堅持育人為本、德育為先，實施素質教育，提高教育現代化水平，培養德智體美全面發展的社會主義建設者和接班人，辦好人民滿意的教育。要實現這一目標，一是必須制定特殊政策，加大對民族教育的投入力度。二是著力改善基礎教育的硬件條件和教學環境；統籌城鄉基礎教育均衡協調發展，大力發展職業教育和成人教育、提高民族高等教育水平，完善民族教育保障機制。三是同時實施少數民族勞動者素質提高工程，制定更加有效的扶持民族地區科技發展的政策措施，加大對民族地區科技基礎設施建設的力度。

2、生態文明——提高云南民族地區民生的環境保障。良好的生態環境和自然稟賦，是云南民族地區最大的優勢，是建設資源節約型、環境友好型社會的重要支撐，是民族地區經濟社會可持續發展的重要保障。隨著云南民族地區經濟社會的快速發展，各族群眾在創造了巨大的物質財富的同時，也帶來了環境的污染、生態平衡的破壞、能源的過度開采等新問題。因此，一是必須牢固樹立生態立省、環境優先的觀念，正確認識經濟發展與環境保護的關系，堅持在發展中落實保護、在保護中促進發展，積極推進生態建設產業化、產業發展生態化，堅持經濟效益、社會效益和生態效益相統一，努力以較低的資源代價實現民族地區較高的發展水平，促進民族地區經濟發展與人口資源環境相協調。二是要大力推進“森林云南”建設，實施天然林保護、退耕還林、防護林建設、石漠化質量等工程，加大重點區域地質災害治理力度。三是建立和完善相關法律制度。

3、民族文化民生——提高云南民族地區民生的重要內容。民族文化民生，是指民族文化層面的少數民族群眾的生計，事關其宗教信仰、風俗習慣、民族文化權益等等，體現國家的“軟實力”，是民族民生之魂。當前，云南民族文化的傳承保護主要存在以下問題：一是民族文化消失流失現象觸目驚心。民族文物古籍加速流失；民族語言文字的衰退加劇；非物質文化遺產消失驚人。二是全省民族地區普遍存在文化基礎設施建設薄弱，基本活動經費欠缺，民族文化各類傳承人才嚴重缺乏的問題。三是民族文化的生態人文環境不佳。在一些民族傳統文化相對富足的地區，沒有正確認識和處理好民族傳統文化及其人文生態環境之間兩者的關系，民族傳統文化的生存環境、傳承空間受到不同程度的破壞或損毀，民族文化遺產面臨瀕危甚至消失的嚴重問題。四是對民族文化的盲目性開發現象突出，民族文化遺產受到“建設性破壞”和“破壞性建設”的現象時有發生。基于此，第一，要堅持先進文化引領發展，進一步推動民族文化大發展大繁榮。沒有先進文化的引領，就不可能實現社會主義現代化。第二，必須進一步突出文化在民族地區現代化建設全局中的戰略性、先導性地位。第三，要堅持把發展公益性文化事業作為保障各族群眾基本文化權益的主要途徑，加強民族地區基層公共文化設施建設，大力推進文化惠民工程，不斷改善文化民生。第四，要加快發展民族文化產業，進一步推動民族文化與經濟的融合，更好地把民族文化資源優勢轉變為發展優勢，不斷提高民族文化產業在生產總值中的比重。第五，堅持民族文化“走出去”與橋頭堡建設和有機結合，充分利用云南與周邊國家地緣連接、人緣相親、文緣相融的優勢，積極開展文化交流與合作，努力營造睦鄰友好的良好環境。第六，積極推進民族文化改革創新，進一步解放和發展民族文化生產力，在民族文化發展大繁榮中不斷增強先進文化引領發展的功能。⑦

4、民生政治——提高云南民族地區民生的時代需求。現階段，民生問題的解決已由原來的滿足基本生存需要，提升到積極促進人的發展、社會的公平正義、人民的民主權利、政府的公共服務能力等諸多方面。發展民生政治已成為改善民生的時代需求。隨著云南民族地區經濟的不斷發展，社會的不斷變遷，少數民族群眾的維權意識、參政意識不斷增強，反映自己的意愿，表達自己的心聲，傾訴自己的憤懣的訴求日益強烈起來。但是，由于各種主客觀的原因，如文化素質較低，有的漢語言文字不通暢，訴求渠道阻塞，地處邊緣，人口少，居住分散，工作不到位及官僚主義，腐敗、民主化進程滯后等等，使一些少數民族群眾的知情權、參政權、話語權得不到充分的保障，使他們產生失望的心理，甚至產生被邊緣化、被遺忘的痛楚和憤懣的情緒。事實上，享有與其他公民一樣平等的話語權、選舉或被選舉權，這已不是少數民族群眾的一種奢望，一種過高要求，而是生活常態化的一個重要內容和重要期盼。因此，要加快發展民族民生政治、提升少數民族的話語權，一是要加快推進社會體制改革，積極借鑒國際經驗，妥善地推進民族教育、就業、社會保障、公共服務、收入分配等方面的改革。二是要完善政府的公共服務職能，加大對民族地區的財政投入力度。三是要大力宣傳民族民生政治理念，強化中國特色民族理論與政策的教育，通過政治學習、理論宣講、科學研究、實踐示范等各種方式，大力宣傳民族民生政治理論，重點宣傳民族民生政治與社會建設之間的密切關系及其對落實科學發展觀的重要意義。

注釋：

①《馬克思恩格斯選集》，第1卷，人民出版社，1995年版，第79頁。

②云南省民族經濟研究會：《云南少數民族突出民生問題及對策研究》（打印稿），2012年8月。

③周長城、李成霞《民生、生活質量與住房保障》，《武漢大學學報》，2008年第5期。

④⑤⑦柳禮泉等：《我國民生問題的結構層面與關涉內容析論》，《嶺南學刊》，2010 年第 1 期。

⑥胡錦濤：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗》，人民出版社，2007年版，第37頁。

⑧白恩培：《承前啟后繼往開來全力開創云南科學發展新局面》，在中云南省委八屆十次全委會上的報告（2010年12月24日）。

責任編輯：劉建文

C95-05

A

1671-2994（2012）05-0086-04

2012-06-28

楊文順（1977－ ），女，云南麗江人，云南民族大學馬列部副教授，中央民族大學民族學博士后流動站博士后。研究方向：民族問題和民族史。

彭冠雄（1983- ），男，吉林吉林人，云南民族大學馬列部碩士研究生。研究方向：民族理論與政策。