保障性住房公平分配的法律規制

洪 涵

（中共云南省委黨校 法學教研部，云南 昆明 650111）

保障性住房公平分配的法律規制

洪 涵

（中共云南省委黨校 法學教研部，云南 昆明 650111）

保障性住房建設是一項惠及民生的重大工程，公平分配則是關系該項工程成敗的“生命線”。但目前我國住房保障制度建設方興未艾，在形式上主要體現為一些低位階的立法和各級政府發布的規范性文件，在公平分配方面還存在申請人基本情況難以科學評估、資格審核不嚴、執法監管難、處罰措施不力等問題，需要通過提升立法層次，細化制度，加強全面監管，暢通退出機制，嚴格責任等途徑來加強法制保障。

保障性住房；公平分配；重要性；問題；對策

保障性住房是指政府提供優惠政策，限定建設標準、供應對象、承租或銷售價格，具有保障性質的政策性住房。十二五期間，我國將建成保障性住房3600萬套，以幫助廣大社會公眾漸次實現“住有所居”的愿望，隨著大規模建設的保障性住房的陸續竣工，做好分配工作也進入關鍵時期。本文將對我國現行保障性住房分配制度作一簡要剖析，并提出完善對策，以期對相關工作有所助益。

一、公平分配保障性住房的重要性

建國后很長一段時期，我國城鎮采用的是福利分房制度，住房由政府和企事業單位統一投資建造、分配上具有福利性、管理上具有非營利性，這一相對僵化的制度，最終既帶來了住房擁擠、危舊房多等現象，也存在難以發揮房地產的資產效應、帶動經濟發展不足等問題。于是，改革開放以來，國家積極探索住房制度改革，推進福利分房向住房貨幣化轉化，尤其是1998年國務院頒布了《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》（國發〔1998〕23號），明確了“穩步推進住房商品化、社會化”，“逐步建立適應社會主義市場經濟體制和中國國情的城鎮住房新制度”，“促使住房開發成為新的經濟增長點”，“不斷滿足日益增長的住房需求”的指導思想后，住房改革得到了深入推進，“停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化”，“建立和完善以經濟適用房為主的多層次城鎮住房供應體系”，“由政府或單位向具有城鎮常住居民戶口的最低收入家庭提供廉租住房”，“發展住房金融”，“培養和規范住房交易市場”等成為了改革目標。

但是，在隨后的發展過程中，由于市場機制不健全、一些地方政府過于依賴土地財政等原因，又逐漸出現了住房供應過度市場化、普通公眾基本住房權益難以得到保障等現象，所以，2003年以來，國家日益重視促進房地產市場的持續健康發展，尤其是2005年以來，針對商品房價虛高的現象，國家先后發布、實施了《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發〔2007〕24號）、《廉租住房保障辦法》（2007年）、《經濟適用住房管理辦法》（2007年）、《關于促進房地產市場平穩健康發展的通知》（國辦發〔2010〕4號）、《關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》（國發〔2010〕10號）、《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》（建保〔2010〕87號）、《關于保障性安居工程建設和管理的指導意見》（國辦發〔2011〕45號）等規定，大規模推進保障性安居工程建設，從上到下層層建立起目標責任制，加強組織領導、部署實施和督促檢查，還提出了十二五期間要建成3600萬套保障性住房的目標任務。

通過回顧發現，我國的保障性住房建設是一項重大的民生和發展工程，既是鞏固改革成果、加強宏觀調控、促進房地產市場健康發展的需要，更是國家履行社會保障職責、保障廣大公民基本權利的現實需要。而要使這一建設的目標真正得以實現，“公平分配”問題必須提上議事日程，正如李克強同志2012年2月在全國保障性住房公平分配工作座談會上所指出的：確保公平分配是關系保障性安居工程成敗及可持續發展的“生命線”，對政府公信力和執行力也是重要考驗。只有做到公平分配，使該保障的群眾真正受益，防止不符合條件者侵占保障房資源，才能實現政府投入大量財力人力，保障基本住房需求的政策初衷。

二、我國現行的保障房分配制度

在住房改革探索中，我國逐步形成了廉租住房、經濟適用房、限價房和公共租賃住房等保障房類型。與保障房建設實踐相適應，我國的住房保障制度建設也方興未艾，已有制度主要體現為一些低位階立法和各級政府發布的規范性文件，基本形成了以不同類型保障房為調整對象的廉租房制度、經適房制度和公租房制度。其中比較重要的立法和規范性文件主要有《廉租住房保障辦法》（2007年）、《經濟適用住房管理辦法》（2007年）、《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》（建保〔2010〕87號）等。此外，各地方也出臺了一些規定，如《云南省公共租賃住房管理暫行辦法》等，這些制度從以下方面對保障房分配問題作出了規定：

1、準入制度。在達到哪些條件才可以申請、享受保障房問題上，現行制度將收入情況、住房條件、戶籍等作為主要衡量標準。例如，按國家規定，廉租房、經適房的分配對象是城市低收入住房困難家庭，公租房的分配對象是城市中等偏下收入住房困難家庭，以及新就業職工和有穩定職業并在城市居住一定年限的外來務工人員等。在國家規定基礎上，各地方對準入條件一般會做出細化，如云南省將公租房的分配對象規定為人均住房建筑面積低于13平方米的城鎮中等偏下收入和低收入住房困難家庭、單身人士、新就業職工；在城鎮有穩定職業1年以上的云南省籍農業轉移人口或外來務工人員；在城鎮有穩定職業3年以上的非云南省籍外來務工人員和符合條件的其他群體。而深圳等發達地方，則考慮到外來人口數量大、房源有限等因素，設定了戶籍限制，規定將保障房優先分配給擁有本地戶籍者。

2、分配程序。保障房分配的“實體”正義，需要“程序”正義來成就，分配過程的公開透明，是分配結果公平公正的有效保障。按現行規定，保障房分配一般要經過申請、審核、公示、輪侯、分配等階段，既要求相關部門把好審核關，也要求進行公示，便于社會各界監督。如云南省規定公租房申請人可以向戶口所在地或工作所在地的縣（市、區）申請公租房，但不得同時在戶口地和工作地申請，申請時要提交申請表、居民身份證、戶口簿復印件、收入證明、社會保險繳費證明、住房情況等材料，經審核后進入公示程序，公示無異議者進入輪候庫，之后再對符合條件者，按申請的時間段、選擇的地點和相應戶型面積搖號配租，考慮到概率問題，還規定兩次未搖到號的申請人，第三次可以直接配租。

3、退出制度。保障房應配置給那些最需要它們的人，做到“可進可退”。現行制度主要規定了兩類退出情形，一類是不再符合享受保障房條件的，另一類是存在違法行為的。例如，在廉租房方面，國家規定應根據已領取租賃住房補貼或配租廉租房的家庭的人口、收入、住房等變化情況，調整租賃住房補貼額度或實物配租面積、租金等，不再符合條件的，應停發租賃補貼，或退回廉租房；規定將承租的廉租房轉借、轉租或改變用途，無正當理由連續6個月以上未在廉租房居住，無正當理由累計6個月以上未交納租金的，應退回廉租房等。

4、責任制度。現有制度主要針對以下幾類主體分別作出了責任規定：（1）保障房申請人、承租人、購買人等。相關制度規定承租人享有按照合同約定使用保障房的權利，但也要愛護并合理使用房屋及附屬設施，不得擅自對房屋進行裝修和改變用途，損壞要負責修復、賠償，按時交納水、電、氣、通信、電視、物業服務等費用。同時，對于申請人、承租人、購買人可能出現的騙租、騙購，不按規定退出保障房，出借、轉租、閑置保障房或利用保障房從事其他經營活動等影響公平分配的行為，規定應給予警告、取消登記、責令退還等行政責任。（2）國家機關及其工作人員。在保障房分配中，相關機關及工作人員可能會出現為申請人出具虛假證明材料，資格審查不嚴，監督管理不到位等濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊、失職瀆職等現象，現行制度規定應依法給予處分，構成犯罪的，依法追究刑事責任。（3）房地產開發企業、房屋中介組織等。現行制度規定房地產開發企業以經適房名義取得劃撥土地后，以補交土地出讓金等方式，變相進行商品房開發，擅自提高銷售價；房屋中介機構違規代理出租、轉租保障房，影響到保障房的供給和分配，應承擔相應法律責任。

三、現行制度實施中存在的問題

目前，我國從中央到地方，保障性住房公平分配的制度框架已初具雛形，只是這些制度在形式上僅體現為一些低位階立法和規范性文件，且實施中仍存在以下不足：

1、收入情況、住房面積科學評估難。與社會養老保險、醫療保險等其它社會保障舉措不同，住房保障并不面向全體居民，只是保障那些缺乏基本居住條件的群體，而現行制度設定的準入條件，就是為了從入口處就把好分配關，但“低收入”、“中低收入”等標準都是較寬泛的概念，個人及其家庭成員的收入、住房面積客觀上也難以嚴格區分，再加上低收入、中低收入人員的就業一般不太固定，要審核其收入水平、住房面積并非易事，這些都直接影響到分配的公平性。

2、資格審核不嚴。科學評估收入情況、住房面積客觀上存在困難，再加之現實存在的諸多制度漏洞，個人信用制度尚未全面建立、單位出具的收入證明等材料可信度低、個人隱形收入難計算。所以，雖然目前采用了通過基層公示、監督等形式來嚴格資格審核，但仍難杜絕申請人弄虛作假，一些不符合條件者擠入保障房分配行列的現象。

3、執法監管難，退出機制運轉難。獲得住房保障者，其家庭人口、收入等情況還會不斷發生變化，這就要加強后續管理，對保障房居住人員、房屋使用情況等進行定期檢查，對閑置或轉租、轉售保障房的，擅自改變保障房性質的，不履行租賃合同的，要及時作出處理，及時清退。但目前的執法監管，一是調查取證難，例如，出租保障房者可能會與租房者串通，以彼此是親戚關系等為由，隱瞞出租事實，導致難以認定違規行為。二是獲得住房保障者大多屬于弱勢群體，管理單位對采取強制騰房等措施可能產生的負面影響頗有隱憂，擔心稍有疏忽就可能引發沖突甚至形成公共事件，造成被動局面，所以，執法監管成效不大，退出機制運轉不暢。

4、違規處罰措施不力。現有制度雖針對不同違法行為規定了民事、行政、刑事責任，但總體說來，處罰措施力度還不夠。例如，國家規定對不按合同約定退回廉租房的，主管部門的處理措施只是“責令限期退回”或“按合同約定，調整租金”；對騙取住房保障、違法占用保障房資源的，也只規定“5年內不得再申請保障房”，制裁力度不夠。

四、加強法制建設，促進保障性住房公平分配的對策

公平分配是關系保障性安居工程成敗及可持續發展的“生命線”，是對政府公信力和執行力的重要考驗，也是實現保障房建設目的，使應受保障者真正受益的客觀需要。為此，應從下述方面進一步加強法制建設，保障公平分配。

1、加強立法工作，細化公平分配舉措。我國的住房政策一直處于改革探索中，并與宏觀經濟調控、房地產市場調控交織在一起，這在客觀上影響著住房保障法制建設，使得現有制度整體上立法層次較低、過于零散且前后規定不一，許多領域只能通過政府發布規范性文件，依靠行政手段來加以干預。目前，國家住建部已在著手起草《基本住房保障條例》，并列在國務院2012年立法工作計劃中，這一綜合性立法有望對公平分配做出更具體、更有力的規定，各地方應密切關注國家的立法動態，及時以地方性立法的形式，因地制宜地對保障性住房公平分配的舉措作出細化規定。

2、執法監管中加強全面審核和動態監測。現行保障房建設、分配工作，都在由國家機關主導推進，在此過程中依法行政、加強執法監管顯得非常關鍵。為嚴格執法、防止違規，應該建立完善審核、監測制度，通過加強日常監管，形成定期與不定期巡查、抽查機制，增加入戶調查次數，縮短調查間隔時間；建立數字檔案、信用檔案；發揮部門協查的作用，提高核查的準確率等方式，客觀把握保障房申請人的基本情況，動態監測承租人、購買人的家庭人口、住房和經濟收入變化等情況，使符合條件者能公平公正地參加申請、輪侯、獲得保障房，不符合條件者能得到及時清退。

3、建立有效的清退機制。針對清退難的問題，研究建立一些長效機制。在此方面，可以借鑒丹尼斯·J·斯威尼提出的住房過濾理論，鑒于住房會通過高、中、低收入階層逐級向下淘汰原有住房的規律，建立住房動態分配模式。如加強不同種類保障房的銜接、轉換機制，鼓勵條件改善者退出原有保障房，爭取更好的住房條件；又如出臺激勵政策，對主動退出保障房者給予一定過渡期及過渡期住房補助，或對那些退出廉租房、公租房，購買經適房者，給予低息購房貸款或購房利息補貼、租金補貼等，通過利益驅動，促使不符合條件者主動退出保障房。

4、嚴格違規處罰。一是強化制裁性規定。例如，與我國大陸“5年內不得再申請”的規定相比，香港的《房屋條例》對故意虛報資料、騙取保障房的處罰，是可判罰款2萬港元并監禁6個月，法國《建筑與住宅法》的規定是最高可處以3萬法郎的罰款。二是應該加強對執法活動的規范與監督。例如，應明確強制騰房程序，加強執法流程管理，促進國家機關按程序執法。

責任編輯：陳文興

D922.182

A

1671-2994（2012）05-0143-03

2012-08-12

洪 涵（1976- ），女，云南龍陵人，中共云南省委黨校法學教研部講師、法學博士。研究方向：法律人類學、法律社會學。