黨的基層選舉和民主政治
——以浙江省臺州市農村黨支部換屆選舉為例

張岳順

（中共臺州市委黨校 行政管理教研室，浙江 臺州 317000）

黨的基層選舉和民主政治
——以浙江省臺州市農村黨支部換屆選舉為例

張岳順

（中共臺州市委黨校 行政管理教研室，浙江 臺州 317000）

黨的農村基層選舉，是黨內民主的具體體現。“公推直選”是黨內基層選舉方式的一個創新。近十年來，在基層黨組織選舉中逐步發展并被廣泛采用，其價值不言而喻：產生方式的改善；選舉范式的發展；民主模式的突破；監督形式的優化，但也存在著發展的困頓，需要進一步發展和突破。W鎮的選舉試水，對于傳統“公推直選”，無論是外延和內涵都有新的拓展和提升，民眾測評，擴大了黨組織的群眾基礎；競爭性選舉，真正體現了民主的本質，使黨內民主和人民民主達到良性互動。

中國共產黨；基層；選舉；民主；互動

目前，深入研究如何加強黨的建設，完善基層黨組織的選舉制度，發展黨內民主，推動人民民主，使黨內民主和人民民主形成良性互動，具有十分重要現實意義和歷史意義。本文以地處浙江省東部沿海地區的臺州市為例，對此問題提出一些思考。

一、群眾測評：拓展了農村基層黨內民主的外延

黨的十七大指出：“改革黨內選舉制度，改進候選人提名制度和選舉方式。推廣基層黨組織領導班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級黨組織推薦相結合的辦法，逐步擴大基層黨組織領導班子直接選舉范圍，探索擴大黨內基層民主多種實現形式?！睘閷崿F農村基層黨組織民主選舉的創新，臺州市作了很多努力。

臺州市在試點鄉鎮的農村基層黨組織換屆選舉過程中，在“公推直選”的基礎上，進一步創新，采取了“民評——公推——競選”的選舉方法。在選舉前，增加了村民評議（群眾評議）的環節；在選舉中，為了更加體現民主，在黨員中引入競爭機制，支部委員和支部書記通過競選的辦法產生，這是對公推直選外延的拓展和內涵的提升。這無疑擴大了民主的范圍，使農村黨支部有廣泛的群眾基礎，提高了黨支部及其成員和書記在群眾中的威信，也使黨內民主和人民民主得到有機的統一，兩者得到良性互動。

W鎮是浙江省本次換屆選舉的試點鄉鎮。該鎮是臺州市村級黨組織換屆選舉中的一個典型。為使選舉的每個環節都民主、規范、公正，使每個環節都不出問題，精心組織，嚴格把關。

本次選舉，是2010年10月28日新修改的《中華人民共和國村民委員會組織法》頒布以后的第一次農村換屆選舉。對黨支部委員（包括村委會）候選人有新的要求。為了保證候選人的先進性和公認度，夯實黨組織的基群眾礎，防止黨內基層民主滯后于社會基層民主和類似“全體村民選舉村委會，少數黨員選舉黨支部”的現象，W鎮根據有關要求，對候選人資格，特別增加了“群眾測評”的環節。對黨支部和村委會成員候選人資格條件提出了明確的限制條件：被判處刑罰或刑滿釋放未滿5年的；被收容勞動教養或解除勞動教養未滿3年的；涉黑、涉惡受處理未滿3年的等有嚴重違法違紀行為的人員以及喪失行為能力的人員，不能確定為候選人（自薦人）。對于黨組織成員候選人，群眾信任度測評未超過50%的，也不得作為候選人等等。

1、被評對象的確定性。群眾測評采取村兩委班子成員信任度測評和黨員信任度測評一并進行。測評工作由鎮測評小組和村黨支部組織進行。被測評對象為村兩委班子成員和普通黨員，測評票上的黨員名單以姓氏筆劃為序排列，被測評對象非常明確。

2、參評人員的代表性。（1）當然代表。村兩委班子成員、黨員（含預備黨員）、村民代表、本村各級人大代表、政協委員、各線負責人（青年、婦女、老齡、民兵）、村文書、計生聯系員。（2）戶代表的產生。村戶數在350戶以內的戶代表人數為60戶左右；村戶數在350-600戶以內的戶代表人數為115戶左右；村戶數在600戶以上的戶代表人數在150戶左右。這樣，參評人員具有廣泛的代表性。

3、測評程序的規范性。程序的規范性，可以保證選舉的合法性、公正性。W鎮對于選舉的每個程序設計得都比較周密、規范、合理，環環緊扣。（1）成立測評小組。根據各村實際，設3至5個測評小組，每組3人以上，人員由鎮機關干部、非中共黨員的村民代表、各線負責人組成，每個測評小組都要有鎮機關干部和熟悉戶代表的村里同志參加。（2）發放測評通知。及時通知全體參加測評對象，告知測評有關事項。參加測評的戶代表原則上采用書面通知的形式，在測評日前通知到人。通知上要明確參加測評的戶代表必須年滿18周歲，明確一戶一人一票、測評地點和測評截止時間。（3）張貼測評公告。在測評日前，村支部在黨務公開欄、村務公開欄及各生產隊張貼測評公告，公告要寫明測評內容、測評時間、測評地點及截止測評時間。（4）制作測評票。本次測評票有兩張，一張為“村兩委班子成員信任度”測評票，另一張為“黨員信任度測評票”。測評票由鎮黨委統一印制。黨員信任度測評票上的黨員名單分“六十周歲以下黨員”和“六十周歲以上黨員”等二個部分，每個部分以姓氏筆劃為序排列。不信任度超過50%的黨員，不宜作為黨支部委員候選人。（5）組織開展測評。本次測評一般采取固定投票箱和秘密寫票處的方式進行。參加測評人員在填寫測評票時，只填信任、基本信任、不信任、不了解四欄中的一欄，測評票須本人填寫，確因特殊原因不能填寫測評票的測評人，可由本人委托鎮機關干部代寫。（6）統計上報測評結果。測評結束后，在村兩委班子成員現場監督下，由鎮機關工作人員對信任票、基本信任票、不信任票、不了解票、空白票進行統計，并填寫好《村兩委班子成員信任度測評結果報告單》和《黨員信任度測評結果報告單》，報鎮黨委備案。（7）測評結果運用。黨員所獲得的信任率未超過50%的，在鎮黨委領導下的組織推薦中不宜被推薦為候選人預備人選。測評結果報鎮黨委審核后生效。

4、推薦環節的可靠性。W鎮在農村換屆選舉過程中，在群眾評議的基礎上，也經過推薦的階段，這個推薦和傳統的推薦不同，從推薦的主體來說，不是局限在組織推薦的層面，而是擴大到群眾推薦、黨內推薦和個人自薦，鎮黨委不作專門推薦，而是進行組織考察。被推薦職務必須在150%以上，從考察的層面來說，必須有相關部門的意見，包括鎮紀委、政法綜合治理辦公室、計生辦的意見，有嚴重問題的，一票否決。這樣的考察和推薦，既有個人意愿，又體現群眾公認，也有組織意圖，三者有機結合，相得益彰。經過這樣的多方面把關和推薦，使被推薦的候選人更加可靠。

5、選風選紀的嚴肅性。在農村基層民主選舉過程中，賄選問題一直困擾著各級黨委和政府。選風選紀問題，是黨員群眾關注的焦點，特別是在選情復雜的村，往往是影響選舉的導火線。賄選的本質是金錢政治和政治腐敗，它對民主政治具有極強的破壞性。①W鎮作為浙江省選舉試點鄉鎮，如何有效防止和有力打擊換屆中出現的賄選等違法違紀行為，是試點工作的一個重要內容，把嚴肅選風選紀貫穿試點工作的全過程，從一開始就營造風清氣正的選舉環境。為了防止黨組織選舉可能出現的賄賂選舉，2010年11月，中共W鎮委員會出臺了《關于嚴肅村級組織換屆選舉紀律的通知》，要求廣大黨員、干部、村民和社員要切實做到依法依章參選、有序競選和公開競爭。

6、選舉場面的穩定性。為了使人人明確選舉紀律，實現“又穩又好”的選舉局面，W鎮采取了四項措施：（1）加強選前教育，通過個別約談和集體談話，希望廣大黨員、干部、群眾心中有數。特別是競爭者、候選人要切實做到依法依章參選、有序競選，嚴格遵守“十條禁令”。（2）嚴明黨內選舉紀律。對發現有黨員故意避會或中途退場等干擾選舉的村，要在選舉日三天前向每名黨員發放書面通知書，告知故意避會或中途退場將受到的組織處置舉措，情節嚴重、經教育仍不改正的，嚴格按照黨內有關規定處置，直至除名。（3）加大打擊力度。在選舉中，凡發現候選人（自薦人）及其親友直接或指使他人用財物或其他利益收買本村黨員、選民、選舉工作人員或其他候選人（自薦人）的，都是賄選。對賄選行為，堅持“露頭就打”。（4）為了維護選舉現場的秩序，公安部門也很支持，專門出臺了公告，在每個選舉地點都安排了一定數量的警力，對于破壞選舉的行為，立即予以打擊。近年來，W鎮村兩委選舉都非常平穩，真正實現了“又穩又好”。這是一條非常好的經驗。

二、競選：提升了黨內民主的內涵

競爭性選舉是民主的主要體現形式，發展黨內民主首先要建立體現黨員選舉意志的競爭性選舉制度。近年來，在基層黨組織選舉工作中，基層黨組織書記人選多是由上級黨委提名或直接任命，這種體制在一定時期內對于加強黨的領導、推進基層各項工作起到了積極的促進作用。但隨著村委會直選的推行，這種做法也出現了一些不適應的地方：一方面，部分農村的村委會主任認為，自己是由全村選民投票選舉產生，而支書只是由黨員選舉產生，認為自己的底氣足，腰板硬，不服從黨支部的領導，部分黨支部書記也因為自己不是全體選民選舉產生而存在底氣不足的問題，造成了新當選的村主任與村支書之間、村委會與黨支部之間的矛盾，導致“兩委”工作不協調。另一方面，容易導致支部書記在工作中往往只對上級黨委負責，而忽視了對群眾的負責，造成了對上負責與對下負責的脫節。黨組織的領導權威，不僅來自歷史形成和制度規定，更來自村民的認同。時代的轉換和價值觀的變化，使農村黨組織的領導權威面臨挑戰。而實行村民自治以后，農民有了選擇自己領導人的可能，更使這一挑戰成為嚴峻的現實。②臺州市基層黨內選舉制度的最大突破，就是黨組織書記由黨員競選直接產生。

1、選舉的競爭性：民主選舉的本質所在。根據《中國共產黨章程》、《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》，W鎮黨委對競爭性選舉作了有關規定。（1）W鎮村級黨支部委員、書記，由黨員大會選舉產生。選舉產生村級黨支部委員會委員若干名，書記一名。選舉采取無記名投票方式。選舉書記時，在選舉黨支部委員的基礎上采取競選演說、公開承諾、回答提問的辦法。選票上的書記候選人名單以姓氏筆劃為序排列。黨員對選票上的候選人可以投贊成票，可以投不贊成票，也可以棄權。獲得贊成票最多的為書記。如果票數相等、不能確定書記人選，應就票數相等的候選人重新投票。如重新投票再次出現票數相等、不能確定書記人選，則由鎮黨委確定書記人選。臺州市W鎮農村黨支部書記直選的這種做法：一是鎮黨委不提名候選人，使選舉更具競爭性。候選人的提出和確定，是充分體現選舉人意志的重要環節，對于黨內競爭性選舉至關重要。上級黨組織只對新一屆黨支部的任職條件、標準及選舉辦法提出指導性意見。各村根據上級黨組織的規定，列出符合條件的黨員花名冊，向黨員群眾公開，讓黨員群眾明確選擇范圍、標準、要求。二是擴大參與范圍。選舉時吸收群眾參與，采取黨員一人一票、群眾一戶一票的辦法推薦，群眾戶代表數不少于全村總戶數的80%。根據推薦得票多少，按不低于應選支部人數50%的差額確定候選人。三是公開演講承諾。正式選舉前，候選人根據政策法律規定的義務、鎮黨委提出的基本要求、群眾意愿和個人打算，提出切合實際的任職設想、目標打算，以及兌現承諾的具體措施和完成時限，在黨員大會上進行演說，公開承諾。黨員根據候選人演說和公開承諾，投票直接選舉村支書、委員。四是實行任期目標管理。選舉結束后，鎮黨委指導村黨支部在競職演說、公開承諾基礎上，進一步量化、細化任期目標打算，經鎮黨委審查把關、村民代表會議和黨員大會表決通過后，形成簽約目標。一方面，實行差額選舉，為黨員提供了可供選擇的余地，真正把人選的最終選擇和決定權交給黨員，順應了民主化、法治化的改革進程；另一方面，選舉時組織上不定框子、不定調子，平等對待每一個正式候選人，實現了真正意義上的候選人競選。

2、結果的公認性：詮釋民主的無窮魅力。W鎮農村選舉出的黨支部委員或者書記，是公認度很高的。其結果也是非常令人滿意的，它詮釋了黨內民主的魅力：一是變“群眾推薦”為“群眾測評”，有利于更好地體現“群眾公認”的原則。實行“民評-公推-競選”，強調了黨的執政基礎，對全體正式黨員按現任村兩委成員黨員、普通黨員，60周歲以上黨員分類制表，進行信任度測評，不信任度超過50%的黨員不宜作為黨支部委員候選人，將群眾信任不信任作為競選的“門檻”，把群眾意愿變為現實，實現了黨員意愿與群眾意愿相結合，選出的班子更具有群眾性、代表性、先進性，具有堅實的群眾基礎，表明黨組織勇于接受人民群眾的挑選、監督和考驗，密切了黨群關系。二是實行“競選海選”，倡導公開公平競爭，有利于擴大和發展黨內民主，以黨內民主推動村民自治。村委會選舉中，通過增設自薦環節，鼓勵競選人亮明競選意向，實行競選演說，讓廣大選民能夠了解競選者，實現競選行為由“暗”到“明”，群眾加黨員票推、黨員競選村支書的選舉模式，改變了過去論資排輩和上級任命的做法，使干部合法性基礎由原來的鄉鎮黨委授權轉移到黨員群眾授權，強化了黨員群眾的民主參與意識，學會了運用和珍惜手中的權力，也有利于農村黨員中的優秀人才脫穎而出。三是變“組織審查”為“組織推薦”，增強了黨委的調控力度。召開黨員大會，根據委員職數全額推薦，按委員職數2倍的比例，確定委員候選人初步人選上報鎮黨委，鎮黨委成立以組織、紀檢、政法等辦公室和各管理區負責人組成的考察組，對所有人選進行考察，按委員職數差額20%的比例，篩選出合格的人選。在村黨組織換屆過程中，鎮黨委將組織考察貫穿于整個過程，選前考察注重分析選舉可能會出現的問題及重點村的確定，選中考察注重為組織推薦提供依據，選后考察則服務于黨支部書記人選的確定。四是有利于增強農村黨員干部的公仆意識和責任意識?！懊裨u-公推-競選”，發展了“兩推直選”的模式，使干部置于黨員群眾和黨組織的監督之下，群眾對干部標準有了更高的要求，群眾不僅要求干部正直、清廉、公道正派，更注重干部帶領群眾致富的能力。干部的思想作風、領導作風和工作作風明顯改進，事業心和責任感明顯增強，干事創業的積極性明顯高漲。從W鎮的實踐看，由于宣傳到位，實行“民評-公推-競選”書記的村，沒有一個真正過得硬的優秀黨支部書記落選。

3、民主的互動性：基層選舉的價值取向。黨內民主與人民民主具有內在的統一性、關聯性、互動性。一方面，黨內民主對人民民主具有直接的指導和推動作用；另一方面，人民民主的發展，也對黨內民主具有重要的促進作用。黨內民主與人民民主之間的有效互動，則是共產黨領導社會主義民主政治的重要動力資源。③從某種意義上講，無論是黨內民主還是人民民主，本質上都是一種政治民主。沒有選舉，就沒有民主，一個國家的政治是否民主以及政治的民主化發展程度如何。首先要看是否擁有一套完整健全的選舉制度，黨內民主與人民民主之間的有效互動，則是共產黨領導的社會主義民主政治的重要動力資源。要充分發揮黨內民主選舉對全社會民主選舉的示范作用、帶動作用，推動人民民主的發展。這是基層選舉的價值所在。（1）黨內民主是人民民主的基礎和保障，對人民民主具有重大的示范和帶動作用。中央黨校黨建專家高新民認為，“基層黨內直選，盡管在法理上只是黨的內部選舉，但非黨群眾通過投信任票、駐點調查、現場提問等環節參與進來，客觀上形成群眾對基層黨組織的認同，也對基層民主發展起到了示范作用”。一方面，從黨的性質來看，黨是中國工人階級的先鋒隊，是先進生產力的代表，黨的先進性決定黨必然在全社會起表率和模范作用。另一方面，黨內民主的這種地位，歸根到底是由中國共產黨的領導地位決定的?！包h內民主創新能夠把社會的民主要求納入黨內，通過黨內民主的發展來滿足社會民主的要求”。④黨的宗旨決定了黨內民主的發展必然內在地推動人民民主的發展。從黨的領導地位來看，黨處于長期執政的地位，是中國特色社會主義事業的領導核心，也是中國民主政治建設的領導者?！疤幱诂F代化之中的政治體系，其穩定取決于其政黨的力量，而政黨強大與否，又要視其制度化群眾支持的情況，其力量正好反映了這種支持的規模及制度化的程度。那些在實際上已經達到或者可以被認為達到政治高度穩定的處于現代化之中的國家，至少擁有一個強大的政黨”。⑤從W鎮的選舉實踐看，有了黨員的群眾民主評議，并且必須有50%以上的群眾信任，保證了黨組織執政的“公認度”和“合法性”。黨組織的民主選舉，使黨的領導的群眾基礎也越來越扎實，黨組織的地位也越來越高，號召力也越來越大，民主的意識也越來越強。（2）人民民主“倒逼”黨內民主的發展。近年來，在基層民主的實踐中，出現了社會民主對黨內民主的“倒逼”。這一方面說明了人民民主和黨內民主之間的互動關系，同時，也要意識到，一旦黨內民主長期滯后于社會民主、人民民主，那么，就會使我國民主政治的發展陷入極為尷尬的境地。⑥在現實政治生活中，一些地方的基層人民民主已經走在了黨內民主的前面。例如，《中華人民共和國村民委員會組織法》1988年試行，1998年修改完善，隨著形勢的發展，運行12年后，2010年再次修改，對基層民主做了詳細的規定，具有相當強的程序性和操作性。而就黨內基層民主來看，我們黨僅在1999年2月制定了《中國共產黨農村基層組織工作條例》，并且一直沿用至今，沒有改動，造成在程序性和操作性方面滯后于人民民主。臺州市是中國基層民主政治興起并且發展非常迅速的地方，被稱為中國農村基層民主的發起地。無論是1999年起始于溫嶺市松門鎮的“民主懇談”，還是2005年發端于新河鎮的“參與式預算”以及2010年溫嶠鎮啟動的“性別預算”，都是原創性的。這種轟轟烈烈的人民民主態勢，“倒逼”著黨內民主的更快發展，從而使黨內民主不但不能成為人民民主發展的“瓶頸”和阻力，而要成為人民民主的保護力和推動力。

注釋：

①孫會巖：《如何治理村官賄選》，《黨政論壇》，2010年第10期。

②于志明：《“村民自治”制度下的農村基層黨組織建設》，《上海黨史與黨建》，2009年第7期。

③陳家喜：《我國鄉鎮黨委公推直選的改革態勢與發展路徑》，《社會科學研究》，2011年第2期。

④全國黨的建設研究會課題組：《推進黨內基層民主建設研究》，黨建出版社，2010版，第336頁。

⑤王勇兵：《黨內民主在中國地方的試點》，《經濟社會體制比較》，2010年第1期。

⑥塞繆爾·亨廷頓著：《變化社會中的政治秩序》，三聯書店，1989版，第377頁。

⑦儲建國、魏明：《2010年政治學領域中的新思潮》，《人民論壇》，2010年第36期。

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1671-2994（2012）05-0160-04

2012-08-09

張岳順（1963- ），男，浙江臺州人，中共臺州市委黨校行政管理教研室主任、副教授。研究方向：基層民主。

責任編輯：陳文興