提高基金預(yù)算編制水平的建議

陳仰東

（大連理工大學(xué) 大連 116015）

提高基金預(yù)算編制水平的建議

陳仰東

（大連理工大學(xué) 大連 116015）

提高基金預(yù)算編制科學(xué)化規(guī)范化水平，建議從擴(kuò)大預(yù)算編制范圍、正確理解收支平衡、妥善處理預(yù)算與改革的關(guān)系、注意數(shù)據(jù)可比性、嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算、做細(xì)做實(shí)決算分析等方面著力。

醫(yī)保基金；預(yù)算編制；對(duì)策

2010年是我國(guó)社保基金預(yù)算編制元年，這一年財(cái)政部和人社部發(fā)文要求在全國(guó)范圍內(nèi)開展社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算編制工作。2011年7月1日起實(shí)施的社會(huì)保險(xiǎn)法進(jìn)一步明確要按統(tǒng)籌層次和社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目分別編制預(yù)算。與此同時(shí)，醫(yī)保統(tǒng)籌層次改革2011年實(shí)現(xiàn)了地市級(jí)統(tǒng)籌。可以說(shuō)，今年是依據(jù)社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)定由地市級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)編制醫(yī)保基金預(yù)算的開局之年。萬(wàn)事開頭難。如何盡快提高預(yù)算編制工作的科學(xué)化、規(guī)范化水平，是擺在各地經(jīng)辦機(jī)構(gòu)面前的緊迫任務(wù)，為此，筆者提出如下建議。

1 適時(shí)擴(kuò)大預(yù)算編制范圍，將城鄉(xiāng)居民醫(yī)保納入預(yù)算編制

社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)定，“社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算按照社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目分別編制”。目前基本醫(yī)療保險(xiǎn)有三項(xiàng)制度構(gòu)成，職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金從2010年起已經(jīng)正式納入預(yù)算編制。新農(nóng)合和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保要不要也納入預(yù)算編制？答案是肯定的。問(wèn)題是分別編制還是統(tǒng)一編制。統(tǒng)一編制就是把三項(xiàng)醫(yī)保基金統(tǒng)一編制在一個(gè)“基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金預(yù)算”內(nèi)。分別編制則是分別按職工、城居和新農(nóng)合編制出各自的基金預(yù)算。作何選擇，關(guān)鍵要看這三項(xiàng)醫(yī)療保險(xiǎn)制度是屬于同一項(xiàng)目還是屬于不同項(xiàng)目，判斷的標(biāo)準(zhǔn)是基金是否專款專用。如果彼此能夠調(diào)濟(jì)使用，則可視為同一項(xiàng)目，否則應(yīng)視為不同項(xiàng)目。顯然，在目前階段，職工醫(yī)保基金、新農(nóng)合基金、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保基金是獨(dú)立核算不能彼此調(diào)濟(jì)使用的獨(dú)立基金，屬于三個(gè)不同項(xiàng)目，理應(yīng)分別編制。對(duì)此，社保法并沒(méi)有如是明確。但根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于試行社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2010]2號(hào)）規(guī)定，“社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算按險(xiǎn)種分別編制，包括企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、失業(yè)保險(xiǎn)基金、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金、工傷保險(xiǎn)基金、生育保險(xiǎn)基金等內(nèi)容。根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)建立的其他社會(huì)保險(xiǎn)基金，條件成熟時(shí)，也應(yīng)盡快納入社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算管理”。

筆者認(rèn)為，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老、醫(yī)療的四項(xiàng)基金就是屬于應(yīng)盡快納入預(yù)算管理的其他社會(huì)保險(xiǎn)基金。這一認(rèn)識(shí)在全國(guó)人大常委會(huì)法工委、國(guó)務(wù)院法制辦、人力資源和社會(huì)保障部聯(lián)合組織編寫的《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法釋義》一書中可以找到佐證。該書在為基金類別作釋時(shí)稱，“隨著社會(huì)保險(xiǎn)制度從職工逐步擴(kuò)展到城鄉(xiāng)居民，社會(huì)保險(xiǎn)基金還有新的類別，包括新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金等”。因此，筆者認(rèn)為新農(nóng)合基金和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保基金應(yīng)該納入預(yù)算編制范圍，使各項(xiàng)醫(yī)保基金預(yù)算編制工作全部規(guī)范化。當(dāng)然，由于預(yù)算編制工作剛開始，條件不夠成熟，在2010年啟動(dòng)預(yù)算編制工作時(shí)沒(méi)有要求納入是完全可以理解的，隨著居民醫(yī)保全覆蓋，納入編制預(yù)算的條件日臻成熟。

預(yù)算編制的目的之一是明確政府責(zé)任。新農(nóng)合和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保保費(fèi)收入的主要來(lái)源是政府補(bǔ)助，如果沒(méi)有穩(wěn)定的財(cái)政支持，這兩個(gè)項(xiàng)目一天也維持不下去。從這一意義上講，編制新農(nóng)合、城居醫(yī)保基金預(yù)算比編制職工醫(yī)保基金預(yù)算顯得更緊迫更需要。不是時(shí)有批評(píng)政府投入不足嗎？如果沒(méi)有預(yù)算，政府加大投入和履行財(cái)政責(zé)任就缺乏法律保障。要實(shí)現(xiàn)基金收支平衡并確保長(zhǎng)期穩(wěn)定，更需要機(jī)制，預(yù)算就是這樣一種機(jī)制和工具。

2 正確理解并確保基金預(yù)算收支平衡

社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)定，“社會(huì)保險(xiǎn)基金通過(guò)預(yù)算實(shí)現(xiàn)收支平衡”。如何理解和確保基金收支平衡，這是預(yù)算編制工作面臨的關(guān)鍵問(wèn)題之一。

其一，這里所說(shuō)的收支平衡是指收支大致平衡，并且略有結(jié)余，并不是收支完全相同。略有，既不是有一點(diǎn)兒就行，也不是很多，并且在不同項(xiàng)目里“略有”的數(shù)量概念還略有區(qū)別。中央醫(yī)改文件提出，新農(nóng)合當(dāng)期結(jié)余率控制在15%左右。筆者認(rèn)為，城鎮(zhèn)居民醫(yī)保基金結(jié)余率也應(yīng)大致如此。

其二，收支平衡是指統(tǒng)籌基金。職工醫(yī)保與居民醫(yī)保、新農(nóng)合不同，職工醫(yī)保設(shè)有個(gè)人賬戶，而個(gè)人賬戶具有積累功能。因此，職工醫(yī)保基金的當(dāng)年收支平衡是指統(tǒng)籌基金的收支平衡，不能夠把醫(yī)保個(gè)人賬戶基金和統(tǒng)籌基金捆在一起搞收支平衡，否則會(huì)擠占了個(gè)人賬戶基金。在統(tǒng)籌基金收支平衡、略有結(jié)余之外，再加上個(gè)人賬戶的部分自然積累，職工醫(yī)保基金的總結(jié)余率會(huì)比其他基金更高一些。當(dāng)然，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的結(jié)余率會(huì)更高。不僅因?yàn)轲B(yǎng)老個(gè)人賬戶規(guī)模大，而且養(yǎng)老個(gè)人賬戶在繳費(fèi)期內(nèi)只積累不消費(fèi)，醫(yī)療個(gè)人賬戶在繳費(fèi)期內(nèi)或多或少會(huì)消費(fèi)。扣除個(gè)人賬戶資金，職工醫(yī)保統(tǒng)籌基金結(jié)余率以不超過(guò)15%為宜。在制度運(yùn)行進(jìn)入穩(wěn)定狀態(tài)和提高統(tǒng)籌層次后，結(jié)余率可適當(dāng)降低至8%至10%左右。

其三，收支平衡是積極的平衡而不是消極的平衡。從理論上講，實(shí)現(xiàn)收支平衡的途徑很多。籌資原則本意就是從源頭上確保收支平衡。支付方式的選擇對(duì)基金支出影響極大，預(yù)付制最有利于收支平衡的實(shí)現(xiàn)。此外，減少醫(yī)療服務(wù)、降低醫(yī)保基金支付比率、加重個(gè)人負(fù)擔(dān)等途徑，也能減少基金支出從而達(dá)到收支平衡。但后者不是我們的目標(biāo)，不能以犧牲參保人權(quán)益為代價(jià)，編制預(yù)算正是為了避免這種用犧牲參保人權(quán)益來(lái)達(dá)到平衡的消極做法。

其四，不同制度實(shí)現(xiàn)收支平衡的難度不一樣。與職工養(yǎng)老保險(xiǎn)相比，職工醫(yī)保基金實(shí)現(xiàn)收支平衡，對(duì)絕大多數(shù)市級(jí)統(tǒng)籌地區(qū)來(lái)說(shuō)，并不困難。但對(duì)城鎮(zhèn)居民醫(yī)保而言，實(shí)現(xiàn)收支平衡所面臨的挑戰(zhàn)會(huì)比職工醫(yī)保大，主要原因是城鎮(zhèn)居民自愿參保，繳費(fèi)水平低、地方財(cái)力不均衡、實(shí)行門診統(tǒng)籌等，完成收入預(yù)算和支出預(yù)算存在很多變數(shù)。因此，實(shí)現(xiàn)收支平衡要有切合實(shí)際的有效措施，積極實(shí)現(xiàn)而不是消極實(shí)現(xiàn)。

3 正確處理預(yù)算與改革的關(guān)系，通過(guò)改革確保預(yù)算收支平衡質(zhì)量

在預(yù)算編制中，除了要妥善處理統(tǒng)賬關(guān)系、收入增長(zhǎng)和支出增長(zhǎng)的關(guān)系外，更要妥善處理預(yù)算與改革的關(guān)系。預(yù)算的目的是落實(shí)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)收支平衡。改革的目的是創(chuàng)新體制和機(jī)制，提高資金利用率和保障績(jī)效。收支平衡是調(diào)整基金收入與支出的關(guān)系，并不涉及資金利用效率，在低效率或高效率下都可以實(shí)現(xiàn)收支平衡。而改革，無(wú)論城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、市級(jí)統(tǒng)籌、門診統(tǒng)籌，還是支付制度改革、談判機(jī)制實(shí)施、完善醫(yī)療監(jiān)管等，是為了提高公平和效率，控制醫(yī)療費(fèi)用過(guò)快不合理增長(zhǎng)，緩解看病貴矛盾，使醫(yī)保制度健康運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展。從細(xì)節(jié)和局部看，對(duì)于過(guò)度醫(yī)療引發(fā)的醫(yī)療費(fèi)用增長(zhǎng)，會(huì)通過(guò)改革加以抑制和減少，少花冤枉錢。但改革并不是一味提高結(jié)余率，而是尋求高效率下的收支平衡，是為了參保人接受更合理、必要的醫(yī)療服務(wù)。通過(guò)改革，建立合理的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，減輕個(gè)人過(guò)重負(fù)擔(dān)；促進(jìn)醫(yī)療提供方改進(jìn)醫(yī)療服務(wù)結(jié)構(gòu)，不是光靠賣藥及重復(fù)檢查，使之更加有利于疾病治療和人們的健康，使制度具有長(zhǎng)期保持收支平衡的體制機(jī)制條件。

4 查過(guò)去注意數(shù)據(jù)可比性，測(cè)未來(lái)注意數(shù)據(jù)規(guī)律性

預(yù)算編制玩的就是“數(shù)”。從實(shí)際工作看，兩部部署預(yù)算編制有6張表格要填寫，要用數(shù)據(jù)說(shuō)話，數(shù)據(jù)可靠準(zhǔn)確、對(duì)應(yīng)關(guān)系合乎邏輯，是編制預(yù)算的起碼要求。在編制預(yù)算中，參考上年相關(guān)數(shù)據(jù)要注意可比性。凡一次性的數(shù)據(jù)都應(yīng)從基數(shù)中扣除，如參保人數(shù)的轉(zhuǎn)移、工資和繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的變動(dòng)、補(bǔ)繳以往的收入、政府用于解決破產(chǎn)企業(yè)歷史遺留問(wèn)題的投入資金、滯納金收入、利息收入以及支出項(xiàng)下的一次性支出，如為第三人墊付的醫(yī)療費(fèi)用、異地就醫(yī)費(fèi)用等。在作了必要的扣除后再根據(jù)計(jì)劃期實(shí)際情況進(jìn)行預(yù)測(cè)。預(yù)測(cè)要注意數(shù)據(jù)的規(guī)律性，把握數(shù)據(jù)之間的邏輯關(guān)系和定量關(guān)系。如參保人與繳費(fèi)額，參保人數(shù)與就醫(yī)人數(shù)，住院人次與住院費(fèi)用，門診人次與門診費(fèi)用。即使是一次性數(shù)據(jù)，包括利息收入、財(cái)政補(bǔ)助收入、異地就醫(yī)費(fèi)用等也有規(guī)律可循。在醫(yī)保相關(guān)數(shù)據(jù)中，支出類數(shù)據(jù)的變異性更大，所以要注意積累數(shù)據(jù)，如不同等級(jí)、不同專業(yè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的就醫(yī)量、住院率、住院人次、均次住院天數(shù)、均次住院費(fèi)用、門診人次、門診均次費(fèi)用、服務(wù)項(xiàng)目以及異地就醫(yī)量和類別等。同時(shí)注意分析支付方式、支付標(biāo)準(zhǔn)變化及占總支出的比例，為今后編制預(yù)算和開展預(yù)測(cè)提供支持。

5 建立預(yù)算執(zhí)行的追蹤機(jī)制和預(yù)算調(diào)整的預(yù)案機(jī)制

預(yù)算具有強(qiáng)制力，一旦批準(zhǔn)就應(yīng)該嚴(yán)肅執(zhí)行。隨著社會(huì)保險(xiǎn)法的實(shí)施，各項(xiàng)法律法規(guī)和政策調(diào)整陸續(xù)出臺(tái)，比如政府補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)普遍提高、失業(yè)人員享受醫(yī)保待遇政策明確等，為執(zhí)行預(yù)算提供了較好的條件，減少了執(zhí)行預(yù)算的困難。但預(yù)算執(zhí)行是落實(shí)全年工作，肯定會(huì)碰到這樣那樣預(yù)料之內(nèi)或預(yù)料之外的情況。所以，對(duì)于醫(yī)保預(yù)算執(zhí)行情況要建立追蹤工作機(jī)制，對(duì)可能變故引起的預(yù)算調(diào)整要有預(yù)案。對(duì)于需要將收入預(yù)算減少、支出預(yù)算增加的，必須編制調(diào)整計(jì)劃，并按規(guī)定程序批準(zhǔn)。一般而言，由于醫(yī)療費(fèi)用支出受制于醫(yī)藥機(jī)構(gòu)，醫(yī)保支出預(yù)算執(zhí)行難度會(huì)比養(yǎng)老保險(xiǎn)大，也比職工醫(yī)保收入預(yù)算執(zhí)行難度大。但居民收入預(yù)算受自愿參保影響，完成并不容易，對(duì)此應(yīng)有心理準(zhǔn)備。由于居民醫(yī)保實(shí)行按年定額繳費(fèi)制，保費(fèi)收入不穩(wěn)定，最好規(guī)定收繳期。政府補(bǔ)助也要列出時(shí)間表，避免隨意性。

6 將決算作為總結(jié)全年工作的大事做實(shí)做細(xì)

決算是當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行的重要環(huán)節(jié)，又是下一年度預(yù)算編制的重要依據(jù)，認(rèn)真做好決算分析十分重要。決算分析要在“細(xì)、實(shí)”上作文章。所謂“細(xì)”，就是既要有目標(biāo)要求又要有實(shí)現(xiàn)目標(biāo)要求的具體措施，既有結(jié)果也有原因。所謂“實(shí)”，就是結(jié)算分析要用數(shù)據(jù)說(shuō)話，著力分析預(yù)算執(zhí)行情況，作出實(shí)事求是的評(píng)估。相比較而言，醫(yī)保決算是最容易出彩的。比如，收入預(yù)算完成了，經(jīng)驗(yàn)是什么，還存在什么突出問(wèn)題，原因何在；支出預(yù)算增加了，原因在哪里，是住院率、門診率高了，還是結(jié)算超標(biāo)；支出減少了又為什么，是支付方式起作用還是預(yù)算不合理，己經(jīng)采取的改革措施，哪些有成效、哪些成效不大、哪些沒(méi)有成效，特別是支付方式改革，對(duì)醫(yī)院醫(yī)生行為有哪些積極作用、還有什么不足、支付標(biāo)準(zhǔn)是否合理、住院率和門診率等數(shù)據(jù)有何異動(dòng)等，都應(yīng)作出據(jù)事論理、以“數(shù)”論理的分析。決算分析涉及對(duì)一年工作的全面評(píng)價(jià)，涉及對(duì)相關(guān)政策、經(jīng)辦管理和人力資源投入的績(jī)效考核，因此僅靠財(cái)務(wù)管理人員是不夠的。主要領(lǐng)導(dǎo)要親自掛帥，各業(yè)務(wù)部門要積極參與，群策群力，這樣才能分析得全面透徹，真正找到經(jīng)驗(yàn)和不足，才能對(duì)改進(jìn)工作提供有益的幫助。

[1]國(guó)務(wù)院.國(guó)務(wù)院關(guān)于試行社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的意見(jiàn).2010-2.

[2]尹蔚民,胡曉義,信長(zhǎng)星.中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法釋義[M].北京:中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社,2010.12:235.

The Proposals For Improve the Level of Preparation of the Budget Funds

Yangdong Chen(Dalian University of Technology, Dalian, 116015)

Improve the scienti fi c level of standardization of preparation of budget funds, the proposed budget from the expansion of the scope , the correct understanding of balance , and properly handle the relationship between the budget and reform ,pay attention to the comparability of data , strict implementation of the budget ,do careful and meticulous analysis , etc. should be focused.

medical insurance fund, budgeting, countermeasure

F840.684 C913.7

A

1674-3830(2012)2-41-3

10.369/j.issn.1674-3830.2012.2.11

2012-2-1

陳仰東，大連理工大學(xué)公共管理與法學(xué)院教授，清華大學(xué)公共管理學(xué)院特聘資深研究員，主要從事社會(huì)保障領(lǐng)域的研究。