政府支出拉動國內農村消費需求研究

天津財經大學 王寶義

2008年，由美國次貸危機引發的全球性金融危機幾乎橫掃整個世界，全球經濟陷入衰退，中國也未能幸免。從2008年開始，中國的經濟增速跌入個位數，自此告別兩位數時代。為應對歐美發達國家的經濟下行而對中國的出口貿易產生的負面影響，政府果斷實施了4萬億投資計劃，試圖使中國經濟軟著陸。2010年是金融危機后的第二年，也是政府4萬億投資投放完成的時間。2011年前三季度，中國經濟的增長率分別為9.7%、9.5%和9.1%，2011年的整體經濟增長率是9.2%。截至2012年3月份，中國經濟增長率下跌至8.1%，即將步入“8”時代，有人甚至估測“7”時代也不無可能。

在出口低迷的情況下，政府只好把希望更多地寄托在擴大國內投資和刺激國內消費上面。國內投資率一直以來穩中有升，盡管政府的比重要大于私人，但國內投資一直是拉動內需增長的最有力的一駕馬車。受各種綜合因素的作用，中國居民儲蓄率逐年升高，對應的消費率在逐漸下降，尤其是農村消費市場始終發展不起來，成為阻礙內需增長的重要原因之一。為此，政府為實現經濟的健康增長，采取了諸多措施政策，比如通過各種方式增加農民收入，減少農民稅負，以及建立健全農村醫療養老制度等，旨在搞活農村消費市場，提升農民的消費需求，進而拉動整個國內需求，實現經濟穩定增長。

本文在對政府的政策措施的細心研究下，從收入再分配的角度出發，分析了在政府主導下，農村消費需求增長效果不佳的原因，并給出政策建議。

1 我國農村居民消費需求現狀

截至2011年末，我國人口總數13億4735萬，城鎮人口首次超過農村人口達到6億9079萬，農村人口下降至6億5656萬。我國有近2億5000萬的進城務工人員，他們的境況有些甚至還不如在家務農的農民，不過在統計中，他們被計入了城鎮人數里，換句話說，被“城鎮化了”。

如果按照當前中國的戶籍制度對總人口進行劃分的話，根據中國人口信息局的統計，目前我國農村戶籍人口總數在9億4000萬左右，這意味著除去在農村的6億5656萬人，剩下的居民雖然被“城鎮化”，卻不會享受到城鎮戶口居民的待遇。更具體地說，由于我國實行的戶籍制度的不科學性，勞動者在國民收入初次分配中所占份額的比例較低等因素的影響，除去農村人口中經濟條件較好者的數量，還有約8億農民的生活存在如下問題：(1)收入增長慢且困難。我國農民收入主要還是來自農作物產出利潤，隨著勞動力價值的提升以及通貨膨脹的累積影響，農民從事農業的成本越來越高。盡管國家實行了各種農作物補貼政策并嚴格控制農作物生產資料的價格上漲，但市場的作用終究是巨大的，況且農作物收購價格的變化幅度本身就很小，農民不可能從政府手中獲得較多額外的收益，因此，農民從事農業的利潤越來越低，導致很多農民逐漸離開第一產業，向第二和第三產業轉移，結果是進城務工人員逐年增多。(2)進城務工人員實際收入在降低。首先，勞動力供給遠大于企業需求，勢必會造成勞動力收入的競爭性下降；其次，絕大部分進城務工人員受所受教育程度的限制，從事的是制造加工業和簡單的服務業等低技術類行業，因此收入相對來講就不會很高。(3)農村基礎設施建設不到位，影響農村經濟發展。在我國很多農村地區，尤其是中西部偏遠地區，農村基礎設施建設不足，比如公路建設缺乏，導致農民走不出大山，與外界缺乏交流，在這種情況下，農民想增加收入已是難事，更不要妄想通過他們拉動內需。(4)醫療、養老問題凸顯。隨著計劃生育制度的實行，獨生子女家庭越來越多。子女長大后要么到城里工作，要么出外打工，舊時期的大家庭模式逐漸瓦解，老人的醫療和贍養問題日益突出，很自然地導致儲蓄率持續上升的現象出現。通貨膨脹率的上升，實際收入越來越低，農民便越來越不敢消費，節省下來的錢都拿到銀行存起來，以備未來的各種支出。

2 政府措施理論分析

2.1 政府拉動農村消費所采取的政策措施

2008年11月5日，國務院召開常務會議。會議研究部署進一步擴大內需促進經濟平穩較快增長的措施，確定了進一步擴大內需、促進經濟增長的十項措施。其中直接涉及農村居民利益的有加快建設保障性安居工程；加快農村基礎設施建設；加快醫療衛生事業發展；提高城鄉居民收入。

2.2 拉動內需措施的效果分析

2.2.1 加快建設保障性安居工程

國家目前實施保障性安居工程包括三類十項，第三類是農村危房改造，農村危房改造在農村實施。

對于農村危房改造工作，從數據上來看，成效顯著，極大地改善了貧困戶居民的住房問題。例如，山東省日照市東港區在2011年間，區住建局不斷完善激勵政策措施，突出“農村大型集中居住區建設”和“城鄉建設用地增減掛鉤”兩個重點，全區農房建設完成7603戶，危房改造完成2067戶，分別完成市政府下達任務的126.7%和103.3%，提前實現了預定目標。在湖南省湘西州龍山縣，2012年，省州下達給龍山縣農村危房改造建設目標任務5000戶，截至10月7日，已實現5000戶全面動工、完工2750戶，全縣農村危房改造工程進展順利；春節前，5000戶農村困難家庭，有望全部入住新居。

農村危房改造補貼資金來自政府財政的轉移支付，任何轉移支付形式的發生都是一次收入再分配過程。由于政府的轉移支付實際上是把國家的財政收入還給個人，所以有的西方經濟學家稱之為負稅收。盡管從各地方政府的工作報告來看，農村危房改造工作進行得有條不紊，效果顯著，但是一些負面情況也不斷出現。

首先，政府在危房改造任務的安排在時間上過于匆忙。政府在有些工作中扮演的是“完成指標”的角色，即政府注重的是能否按時完成上級給定的任務，至于具體細節方面，政府可能會有所遺漏。當上級政府給定的時間緊迫時，下級政府就更容易出現不夠客觀公正的問題。

其次，“尋租”現象容易滋生。在危房改造對象的評定過程中，政府往往是給出一定數額的指標，而不是全民補貼，符合標準的農戶總數通常又總是遠遠多于政府的指標，供給小于需求，在其他條件不變的情況下，“價格”通常會升高，升高的那一部分就是“尋租”成本。從收入再分配的角度來說，政府人員從農民手里攫取了部分利益，拉大了官與民之間的收入差距；較富裕的農民從更加貧窮的農民那么分了一杯羹，拉大了小范圍內農民之間的收入差距。

再次，導致地區性收入差距拉大。市級政府向縣級政府下達了任務指標，而通常縣級政府又是由多個鄉政府和鎮政府所組成，縣政府在危房改造對象的確定上通常不是放眼全縣，而是分區下放指標。這樣就會造成有些鄉或鎮本身很富裕，但還是得到指標，而自身非常貧困的鄉或鎮卻得不到足夠的指標。如果這種情況出現，那么收入再分配就沒有起到縮小收入差距的作用，相反加劇了收入差距過大的程度。

最后，政府自身的“尋租”現象。一些自身發展不錯的縣為了從上級政府那里得到補貼，盡管按照當時的標準早已脫貧，卻還赫然出現在全國貧困縣的目錄里。政府的“尋租”將導致更大范圍內不同地區間的收入差距拉大。

2.2.2 加快農村飲用水、沼氣設施建設

2011年11月18日，國家發展和改革委員會發布了《農村基礎設施建設發展報告(2011年)》，報告中指出：十一五期間累計安排中央投資590億元，解決了全國2.15億農村居民及農村學校師生的飲水安全問題；累計安排中央投資212億元，支持建設了戶用沼氣1279萬戶，養殖小區和聯戶沼氣工程1.99萬處，大中型沼氣3119處，鄉村服務網點7.7萬處，但是在建設實施工程中，出現了許多問題。

第一，農村飲水安全工程的效果并不理想。首先，農民是否有需求。目前，農民飲水普遍來自自家的壓水井。有些地方，水質好而且水量足，農民根本就沒有對自來水的需求。一些地方政府為了政績，強制給農民安裝自來水管，并收取一定的費用。其次，在有些對自來水有需求的地方，農民也沒有完全享受到飲水安全工程的成果。冬天農村并沒有暖氣設備，水管會被“凍死”。也就是說，氣溫一旦降至零度以下，整個冬天農民都可能用不上自來水。

在上述情況下，國家的轉移支付就不是讓農民受益，也不會起到持續增加內需的作用。收入轉移到水管安裝企業和維修人員那里，而且他們的收入增長是短期的，甚至是一次性的，也不會起到持續拉動內需的作用。因此，農民在飲水安全工程中可能根本就不會受益，政府希望借此拉動內需的愿望也許只是一種空想，最終政府的轉移支付轉化為已經腐蝕的水管和少量的其他階層人員的短期收入，造成極大的浪費。

第二，沼氣項目意義不大。一般情況下，人們都不會愿意在自己家里挖一個需要精心照顧的大糞池。原因如下：

(1)沼氣的發酵原料難以獲得。在較發達的農村，農民已經不再像過去那樣將農作物的秸稈運回家里作燃燒材料用，而是直接在田地里將其焚燒。另一種原料畜禽糞便則更加難以獲得。隨著人們生活水平的提高，現在的農村家庭早已呈現小家庭模式，過去的大家庭模式逐漸消失，所以單個農戶家庭不可能獲取足夠的畜禽糞便用以沼氣發酵。

(2)維護成本過高。要正常地產生沼氣，必須為微生物創造良好的條件，使它能生存、繁殖。沼氣池必須符合多種條件。農民的受教育程度本身就很低，讓他們做如此復雜的工作已是不易，做好更加困難。

(3)缺少可取性。目前我國農村人口6.56億左右，進城務工人員2.5億左右，相當于每個農村家庭平均有一個到兩個人在外打工。尤其是在中西部地區，留在農村的大多是老人和孩子，青壯年進了城，沼氣工程對他們來說沒有益處，反而是一種累贅。

因此，政府應充分做好事前的準備工作，哪些地區適合沼氣發展，哪些地區不適合進行，有關專家應做實地調研。否則的話，政府的轉移支付就不會到達農民手里，而是在地方政府和少數個人之間進行了收入再分配。雖然短期內不會造成收入差距拉大，但長期來講的話，政府如果沒有將轉移支付重新分配給農民，而是在內部蠶食鯨吞，還是會相對降低農民的收入水平，拉大收入差距，根本起不到拉大農民消費需求的作用。

2.2.3 加快醫療衛生事業發展

2002年10月，《中共中央、國務院關于進一步加強農村衛生工作的決定》明確指出：要“逐步建立以大病統籌為主的新型農村合作醫療制度”。新型農村合作醫療到2010年的覆蓋面達到農村的80%以上。2011年政府對新農合和城鎮居民醫保補助標準均由上一年每人每年120元提高到200元；城鎮居民醫保、新農合政策范圍內住院費用支付比例力爭達到70%左右。2012年度新型農村合作醫療基金的籌集標準為每人每年300元，主要由中央財政轉移支付、地方財政補助和農民個人自愿繳納三部分構成，中央及地方財政補助240元(其中，中央財政補助132元，省財政補助73.8元，縣級財政補助34.2元)，農民個人參合繳費標準仍按籌資標準20%的比例繳納，即60元/年/人。

新型農村合作醫療實施至今，主要反映出兩種情況：一是并非所有農民都積極參保，有很大一部分農民拒絕參保；二是參保的農民對新型農村合作醫療的滿意度較低，認為無法滿足自身的需求。

對于上述問題，可以從收入再分配的角度進行分析。參加新型農村合作醫療的農民基本分為兩類人：一類是相對較富裕的人，另一類是收入最低的人。介于這兩類人之間的農民參保的意愿最低，數量也最少。由于目前新型農村合作醫療以大病統籌為主，小病仍然是用農民個人醫療賬戶來支出，這就造成農民中的富人得到最大的實惠。富人不再乎需要繳納的金額，對他們來說那只是很小的一筆數目，但帶給他們的未來利益可能是巨大的。一旦富人得了大病，首先他們自身有足夠的經濟基礎看病，其次新型農村合作醫療會補貼他們很大一部分費用，極大地減輕他們的負擔，因此富人是最愿意參加新型農村合作醫療的群體。對于收入最低的農民來說，他們也傾向于積極參保。因為他們了解自身的情況，因為收入較低，生活水平跟不上，平時患小病的可能性就會較大，一年下來也會形成一筆不小的支出，而新型農村合作醫療恰好可以滿足他們對于小病補貼的需求，所以也會樂于參保。而介于上述兩者之間的農民積極性之所以不高，是因為他們根據自身的實際情況出發，考慮到自己的生活水平還不錯，平時小病的概率較小，參保費對他們來說就是一種浪費。而如果生了大病，他們也知道無能力住院治療，新型農村合作醫療也就幫不到他們，那么參保更沒有必要。因此，從這兩個角度來講，他們都是農村中參保積極性最低的群體。

一旦在全國范圍內形成上述農民參保結構，就會出現收入差距拉大的問題。政府的轉移支付和參保農民的繳納份額脫離了以收入進行劃分的農民群體中的中間階層，在較富裕的農民和收入最低的農民之間進行了再分配。進而產生兩種結果：一是收入差距在農民之間拉大，二是出現收入較低群體的老齡化現象。這兩種結果的出現都不會起到拉動內需的作用，反而使農村消費市場更加低效。

2.2.4 提高農村居民收入

農資綜合直補、良種補貼和農機具補貼三項并非直接增加農民收入，而是通過減輕農民的成本負擔從而間接給予農民利益；提高糧食最低收購價格則是政府直接增加農民收入的農業補貼政策。

從收入再分配的角度看，政府對農民的上述四種補貼是一種夾雜著經濟目的的轉移支付，但它確實增加了農民的利益，直接和間接地增加了農民收入，縮小了城鄉間的收入差距。政府若放任市場決定糧食價格，農民由于會受到經濟規律的影響，不僅會遭遇“谷賤傷農”，通貨膨脹更是嚴重降低農民收入。通脹的效應之一便是財富的再分配，富人往往會在通脹中獲益，而窮人的收入會被轉移，從而收入差距會被很大程度地拉大。即便政府的最低收購政策增加了農民的收入，但實際中是否能促進農民消費增加還是未知數。因為單一農產品價格本身變化幅度并不會很大，對農民來說，只要經濟處于穩定狀態，在政府最低收購價格制度的參與下，農民收入也就沒有太大的增長變化，政府制度在通常情況下，更多地是起到一種穩民心的作用。因此，政府想通過最低收購價格制度拉動農民消費需求的愿望能否實現，還要綜合考慮其他方面的因素，而往往也只能通過年末統計局的數據做事后的分析。

3 政策建議

基于上述分析，政府工作應做以下方面的完善：

第一，在農村危房改造工程中，各級政府要客觀公正，杜絕“尋租”現象的發生。

第二，在開展農村飲用水、沼氣工程之前，政府部門應做認真詳細地實地調查，以農民的實際需求為本。

第三，在新農村合作醫療工程中，主要問題的根源還是在于政府的轉移支付力度不夠，不能充分調動農民的積極性，因此，政府需要適當增加轉移支付比例。

第四，政府對于農民的農業補貼措施實際上更大的作用在于穩定宏觀經濟基礎，要想增加農民收入，提高農民素質，增強農民技術水平，使之不被局限于農業，從更多的渠道獲得收入才是根本。

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