海島經營性資源開發模式的比較研究①

中國海洋大學經濟學院 周罡 戴桂林

20世紀90年代以來，我國海島開發發展速度不斷加快，海島經濟有了長足的發展。但是從總體來說，與國外發達的海島開發相比，我國海島在開發、保護和利用上還有許多不足。

我國沿海海島眾多，特點各異。海島蘊藏著豐富的生物、礦物、海洋能、港口、旅游、生態環境等資源，具有無法以市場價值評估的社會、經濟、科研、生態價值；而且，因其地理位置的獨特性，海島在維護國家領土完整、維護海洋權益等方面有著關乎國家安全、民族興亡的重要地位。從資源特性來看，由于海島生態系統獨立、封閉、脆弱，且其分布范圍廣，地區跨度大，同時又受土地空間局限，因此對海島的開發利用應因島而異，也決定了針對海島資源的開發模式既不同于陸地資源，甚至也有別于海域。

本課題以海島經營性資源的開發模式作為研究的對象，從不同模式的比較中，希望能為海島經濟開發模式選擇提出合理的對策建議。

1 海島開發現狀

中國有500平方米以上的海島(暫缺港澳臺)6500個以上，總面積6600多平方千米，其中有常住居民的455個，人口470多萬。開發海島，對于建設海洋經濟強國有重大意義。

海島經濟開發面臨許多挑戰與限制，這主要是因為其自身生態的脆弱性和經濟上的弱點決定的。這些因素包括：氣候變化、海平面上升、生物多樣性問題、淡水資源問題、海岸環境退化、污染問題、能源問題及旅游觀光業帶來的問題等等。

我國海島經濟開發，主要集中在海洋漁業、港口建設、旅游業三個方面。

海洋漁業既是海島的傳統產業，又是海島的重點產業。改革開放以后，海島漁業貫徹“以養為主，捕養加工并舉”的方法，使漁業生產結構發生了較大變化，增加了海水養殖比重，發展了外海和遠洋漁業，加強了漁港建設，發展了水產品的保鮮和加工。

港口建設是海島經濟發展的基礎產業，港口建設和港口工業將成為海島開發建設的重點產業。

旅游業是海島的新興產業。從20世紀80年代初至今，我國海島旅游業出現了前所未有的熱潮，以大海、陽光、沙灘為主的海濱及海島旅游得到了顯著發展。海島的其他開發，如土地開發、交通開發、能源開發則剛剛起步。

2 海島經營性資源

2.1 經營性資源

由于資源是人類生存和發展的物質基礎,對資源的利用和取得則成為社會經濟發展的必然，但并非所有資源都可以被稱作經營性資源。

經營性資源的內涵更接近于經濟學中的資產概念，即特定權利主體擁有或控制的并能給特定權利主體帶來未來經濟利益的經濟資源。而外延則包括了具有內在經濟價值和市場交換價值的所有實物和無形的權利。

經營性資源應具有以下基本特征：(1)必須是經濟主體擁有或者控制的；(2)是能夠給經濟主體帶來經濟利益的資源；(3)具有市場交換價值。

因此，本課題所研究的經營性資源應具備下列特征： (1)處于自然界的某一位置；(2)能用貨幣計量；(3)能為人們擁有和控制；(4)能為人們帶來經濟效益。

2.2 海島經營性資源

由此，對具有以上特征的海島資源，我們可以稱之為海島經營性資源。具體而言，包括漁業資源、旅游資源、港口資源、礦產資源、能源資源、土地資源、海洋化工資源和淡水資源等。無論是自然資源還是文化遺產資源，都是海島經濟開發的生產要素和客觀基礎。而將經營性資源從海島資源中區分、予以明確，在市場經濟條件下，對于海島開發、海島資產管理以及海島經濟的可持續發展都具有重要意義。

3 海島經營性資源開發模式及比較研究

從國外開發情況來看，對于地理位置偏遠、資源醫乏、經濟落后、島民生活水平較差的島嶼，往往采用開發模式，但是這種模式難免要對周圍海洋環境造成一定的負面影響，甚至可能對島上的環境和生態系統造成毀滅性的破壞。體現該模式的典型代表是日本的《孤島振興法》。世界上很多沿海國家，特別是美國、澳大利亞、加拿大等國，對于一些存在有珍稀物種或歷史遺跡，生態系統又比較脆弱，具有特殊生態價值或歷史文化價值的島嶼，則往往采用保護模式。但是，有時此種保護是以抑制經濟發展為代價的。兼采開發模式與保護模式的案例有澳大利亞的《勞德哈伍島法》，該法既詳細規定了對島上土地的利用，又注重對島上資源的保護和管理，是一部比較完備的島嶼管理法案。

對海島經營性資源的開發，按照開發主體的不同，大致可以分為幾類：政府為主體的開發；政府作為出租人由企業或個人承租開發；整體出讓開發；政府與企業合資、合作開發；BOT等方式的政府特許下私人融資開發；以保護、養護資源為目的的其他開發模式等。

3.1 政府為主體的開發模式

政府為主體的開發模式，是由政府對海島開發進行規劃、設計，并直接由政府出資、政府下屬開發機構或企業進行海島經營性開發的模式。此種開發模式多見于工業型用島、港口交通設施類開發。比如垃圾焚燒與火力發電、風能發電項目。在實際操作中，因政府資金、人力、物力的限制，往往采取政府與企業合資合作開發或由政府特許企業開發的模式。

3.1.1 政府與企業合資、合作開發模式

某些大型用島開發項目，例如旅游度假村的建設或港口設施建設，由政府牽頭，與一家或幾家國內外企業合資經營，項目的開發主體以有限責任方式分擔收益與風險。

3.1.2 BOT特許協議開發模式

BOT特許開發是近幾十年來新興的開發模式，多見于政府公共基礎建設領域，由政府特許私人企業進行原本應由政府承擔的項目建設，如跨海大橋(隧道)建設、燈塔設施、火力/風能發電廠、污水處理、垃圾焚燒等項目，私人資本將項目完成后可獲得一定時間的特許經營權，在特許經營期內回收投資成本和一定利潤，經營期結束政府將項目無償收回。

3.2 個人承租、承包經營的開發模式

目前多數無居民海島的經營性資源開發采用此種模式。由個人或企業向政府承租海島的全部或部分開發，在確定開發項目及周期大前提下，具體開發完全由承租企業或個人進行。至租期結束將由政府回收海島或將租賃合同展期。此類開發模式多為漁業養殖、畜牧養殖型開發、旅游度假開發用島。目前國內許多土地開發、畜牧養殖類開發、漁家樂度假村用島及無居民海島的開發多采取此類方式。

3.3 整體或部分出讓的開發模式

整體出讓海島的開發模式，多見于太平洋、印度洋小型海島的開發。由私人或旅游企業向當地政府整體購買小島，開發項目多為旅游度假或個人度假別墅建造。整體出讓的開發模式需要政府出讓海島的所有權或永久使用權，所以在許多國家因法律不允許海島私有而不能實行。目前更多的是政府將海島部分使用權進行出讓的模式。

3.4 以保護、養護資源為目的的其他開發模式

世界上很多沿海國家，特別是美國、澳大利亞、加拿大等國，對于一些存在有珍稀物種或歷史遺跡，生態系統又比較脆弱，具有特殊生態價值或歷史文化價值的島嶼，則往往采用保護模式。但是，有時此種保護是以抑制經濟發展為代價的，這就需要在以保護、養護資源為目的的前提下兼顧經營開發。兼采開發模式與保護模式的案例有澳大利亞的《勞德哈伍島法》，該法既詳細規定了對島上土地的利用，又注重對島上資源的保護和管理，是一部比較完備的島嶼管理法案。另外在馬爾代夫、印尼等海島旅游開發的案例中，也可看到當地政府在開發旅游資源的法律與政策上對生態環境保護優先這一原則的重視。

3.5 海島經營性資源開發模式的比較

對以上不同開發模式，按照不同角度進行比較：

3.5.1 資源產權屬性比較

政府為主體的開發模式多適合不宜私有或私營的海島經營性資源，如海上燈塔、大型能源開發項目、污水處理、垃圾焚燒(發電)、風能發電、交通樞紐設施建設、能源傳遞設施的建設等；私人承包、承租海島的開發模式較適合市場化要求較高、私人融資較方便的項目，如度假村建設、畜牧漁業養殖、人工島礁等；

3.5.2 建設周期長短來比較

政府為主體開發的海島經營項目周期一般較長，并且其經營與管理要求具有連貫、一致性；私人可承包承租的項目周期不需要很長，像旅游度假項目的建設一般幾年到十幾年可以完成，經營期一般在幾十年內即可收回投資獲取收益。

3.5.3 經濟效率比較

由于一些海島經營性資源開發需要專業的技術、融資、管理人才，所以在經濟效率比較上，由私人資本參與建設、經營的開發模式效率比政府開發要高。所以像海島旅游資源開發、養殖、休閑漁業等開發項目完全可以采用個人承包、承租方式進行，而以政府為主體開發的海島項目也應盡量利用私人資本在融資、技術及管理上的長處，如組建由政府、各領域專家、企業共同成立的項目公司對項目的設計、建設和運營進行操作，可以提高經濟效率，減少不必要的彎路和損失。

4 海島經營性資源開發模式的比較與選擇

結合前文對不同海島經營性資源開發模式的分類，對海島不同產業開發的模式選擇上，應遵循以下原則：

第一，科學規劃，謹慎開發。海島開發，不僅是一個經濟問題，還有可能涉及國土安全、國有資產安全、海洋權益維護、生態環境保護、社會公平保障等其他問題。在海島經營性開發前，應以海洋功能區劃、海島保護法作為海島開發的規劃指導，由政府相關部門做出明確海島開發規劃與設計、深入地進行海島調查，開展海島資源、環境監測和評估，更進一步地研究海島區域的各種資源狀況與當地居民受項目開發的影響情況，從而為制定海島發展規劃和做好綜合管理工作提供科學依據，并最終做到正確認識海島，合理改造海島，充分利用海島，有效保護海島。一些大型用島項目應成立各領域專家組成的評估小組對項目的可行性進行評估，并且對開發模式進行選擇。

第二，積極調整產業結構。國家目前仍處于經濟轉型的關鍵時期，海島開發使用應順應國家經濟總體的這一變化。無論是在產業結構調整，還是產業本身的發展方式轉變上，海島開發都應盡可能向前看，大力建設新興海洋產業與具有國際競爭力的海島開發項目如高品質的海島旅游項目、新型能源項目的建設等，而減少對海島的粗放開發、低層次利用。

第三，合理、有效利用私人投資。如前所述，由于海島本身地域特殊性及資源的國家所有屬性，政府在一些領域的經營性資源開發中必須起到主導作用，不能完全交由私人承辦經營；然而海島開發又往往需要大量資金投入，這就要求在政府主導的前提下，在部分環節合理利用私人投資。必要的時候可以以政府特許項目經營權的方式換取私人資本的參與，待經營期結束后政府可以無償收回項目，不影響其國有國營屬性，又提高經濟效率。

[1] 冀渺一.海島環境資源的利用與保留[D].中國海洋大學碩士論文,2006.

[2] 劉偉.海島旅游環境承載力及開發研究——以遼寧長山群島為例[D].遼寧師范大學博士論文,2009.

[3] 高建.海島旅游開發模式探討[D].浙江大學碩士論文,2006.

[4] 王澤宇,韓增林,王利.海島土地資源可持續利用戰略研究-遼寧省長島縣為例[R].中國可持續發展研究會,2006.