自治的現代性及其培育——對當代中國村民自治的審視

安建增

自治的現代性及其培育
——對當代中國村民自治的審視

安建增

自治是一個現代性的概念，具有自主治理和主體間性雙重特征。現代自治制度的設計和自治實踐的推行都需要兼顧自主治理和主體間性兩個層面。當前中國的村民自治更多是在自主治理的意義上展開的，主體間性雖有所體現但程度較低，這主要表現在兩方面:一是支撐主體間性的結構性要素發育不成熟;二是體現主體間性的價值性要素有所缺失。因此，需要通過自主治理和主體間性的雙重推進來促成村民自治的現代性發育。

自治;現代性;村民自治;自然安治;主體間性

自從人類社會產生以來，就存在著一種社會管理形式——自我管理，即“自己的事情自己處理”。但自我管理在不同的歷史時期具有不同的特征和屬性。在傳統社會，自我管理具有“自然安治” (self－help in natural state)的特征。近代以來，自我管理在人民主權理論的推動下發展成為現代性的“自治”(self－governance)，具有自主治理和主體間性雙重特征。如果單純從自主治理的角度來理解具有現代性的自治的話，將會把自治實踐引向岐途。所以，本文便對傳統的自然安治和現代的自治進行比較分析，闡釋自治現代屬性的具體表現，并以此為基礎討論當代中國村民自治的現狀和未來發展等問題。

一、與自然安治相比:自治是一個現代性的概念

傳統中國鄉村社會開展的各種形式的自我管理活動維系著基層社會的正常運轉，也為中央集權統治的穩定奠定了基礎。〔1〕具體而言，鄉里組織、鄉約、宗族和鄉紳等在不直接依賴皇權和官僚體系的情況下，依據宗法倫理、地緣情感和熟人社會法則以互濟互助的方式自行處理鄉村社會內部的共同事務，如基礎設施建設、提供社會保障、維護基層秩序、裁決沖突、教化鄉民等“許多問題鄉村皆自能解決”〔2〕。這種自我管理形式得以出現的主要原因是，在小農經濟的條件下，皇權和官僚體系在政治上似乎可以囊括一切領域，但皇權和官僚體系在制度安排、機構設置和組織設計等方面存在不足，缺乏型構鄉村社會之日常生活的能力，未能直接滲入到鄉村社會的日常運作過程當中，這為鄉村社會的自我管理預留了巨大的空間。〔3〕當然，在沒有外部資源可以依賴的情況下，鄉村社會也只能通過自行組織、自我管理的方式處理有關公共問題。同時，皇權專制制度在更大程度上是為了維護階級統治、確保皇權秩序，而不在于開展公共管理，所以，其也無意插手鄉村事務。只要不危及皇權地位，公權力就會對鄉村社會的自我管理活動持默許態度。這樣就形成了以“國權不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉紳”為特征的鄉村治理格局。〔4〕

傳統鄉村社會中的自我管理具有自然安治的屬性。首先，傳統鄉村社會的自我管理不是主體意識、權利意識昭示的結果，也非獨立主體自責自負的公共行為，而是在皇權無力或無意涉足的空間內自發形成的秩序。開展自我管理的鄉里組織、宗族、鄉紳等并未在主體性的意義上體認到自我的價值和地位，缺乏作為獨立主體參與政治過程、影響公共政策、監督官僚體系運作的訴求。其次，傳統鄉村社會的自我管理不是國家制度的有機組成部分，鄉村社會與公權力之間的界限并沒有得到政治制度的認可與規范，官僚體系只要愿意就可以動用專制機器對某一鄉村橫加干涉。官僚體系對鄉村社會的自主性沒有什么期待，也無意對鄉村社會的自我管理給予支持和指導。最后，傳統鄉村社會的自我管理往往采取宗法專制的管理方式，村民個體的權利和主體性并不被重視，甚至常常受到宗法專制的無節制盤剝。村民個體沒有參與鄉村共同事務、影響集體決策的權利，也缺乏相應的制度性渠道。

現代意義上的自治是在以人民主權為核心內容的權力政治確立之后才得以建構。此時的自治并非自發形成的秩序，“它是指根據某個人或集體所特有的‘內在節奏’來贊譽自主品格或據此生活的品格 (這需要擺脫外部的強制)的一種學說。”〔5〕可以說，現代自治“始于17世紀一系列深刻的社會結構和知識轉型”，表達的是現代公共生活、政治行為所呈現出來的特有品質和狀態，具有不同于自然安治的現代性特征。〔6〕

一方面，自治體現了社會自主性，這種自主性是一種自主治理、積極作為的政治品質。通過自治，社會自治體(基層社會、社會團體等)作為獨立的行動主體，可以自主地創制、創議和決策，發揮自我服務、社會整合和自我管理的功能;可以自主地行動起來，追求自己認為正當的價值，實現自責自負。并且，這種自主性得到了政府的認可和支持。也就是說，自治倡導的是一種自主行動、積極作為的現代品質，“它排除了國家的干預，在那里，個人和集體能夠選擇自己的行為方式，表達他們對生活的意義與價值的理解。”〔7〕

另一方面，自治摒棄了國家中心主義的一元化思維方式，彰顯了主體間性的現代治理理念。主體間性是指主體間互相把對方看作是平等、獨立的行動者，提倡“對白”反對“獨白”，追求相互理解、溝通的交往理性。對于自治而言，主體間性可以從宏觀和微觀兩個層面來理解。在宏觀層面，是指自治體與政府之間相互承認、平等互動、相互賦權。首先，自治被政治制度所確認，是政治制度的有機組成部分。在自治體和政府之間存在著法定的行為邊界，自治體和政府之間是共生并存、各有行動領域和責任范圍的、平等互動的二元關系。此間，自治體不僅有自主處理內部事務的主體性格和行動能力，也有主動參與國家政治事務的主體意識和參與精神，擁有參與政治、反映訴求和影響政策的制度化渠道。其次，政府和自治體相互支持、相互賦權。政府對自治體的主體性、行為能力等有一定的期待，這種期待不是一種強制，而是信任和支持。為了提升自治績效、維持自治秩序并充分發揮自治體的功能，政府在法定范圍內對自治體給予一定的指導、幫助和支持。自治體并不是政府的“反對派”和“對抗者”，而是積極作為、自責自負的公共行動者，其在某特定領域內發揮自我管理、自我整合的功能，在一定程度上分擔了政府的公共責任，因此，可以說自治體與政府在這一領域中是一種合作共治的關系。最后，除相互獨立、合作共治外，自治體和政府之間還有一種互相監督的關系。自治體并不僅僅單方面接受政府的管制;同時，自治意味著建立了一個多中心的政治秩序，每一自治中心都是獨立自主的主體性存在，它們對政府也有一定的監督作用。正是在這種意義上，達爾 (R.A.Dahl)指出:現代自治作為監督權力 (非反對權力)的手段而被推崇， “獨立組織有助于防止統治(domination)，產生互相控制。”〔8〕在微觀層面，主體間性意味著在自治體內部采用民主參與、多元互動的方式開展自主治理 (而不是采取宗法專制的方式實施管理)，自治體成員、成員們自主形成的自組織是活躍于自治體內部的多元主體，它們可以通過自由、理性的討論、協商處理自治體的內部事務，并在此基礎上形成一致和秩序。

概言之，與自發形成秩序的自然安治不同，自治是一個現代性的概念，包含著相互纏繞、相互支撐的兩個層面:自主治理和主體間性。自治體對內具有自我管理、自我服務和自我發展的功能，對外則擔當整合利益、表達訴求和參與決策的角色。自主治理是主體間性的基礎，如果沒有自主治理、自責自負，自治主體的“主體性”就無從談起，因此，也就無所謂“主體間性”了。主體間性為自主治理設置了一種不受外部力量無端干預的屏障，構筑了一個自主治理得以開展的空間，形成了自行選擇、自責自負的獨立場域。同時，主體間性也使自主治理內蘊的價值實現了超越:既強調自治體參與公共治理，與政府合作共治、相互監督，又提倡成員在自治范圍內民主參與、多元互動。因此，現代自治制度的設計和自治實踐的推行，都需要兼顧自主治理和主體間性兩個層面。

中國村民自治從1987年《中華人民共和國村民委員會組織法 (試行)》 (以下簡稱“《村組法》”)的頒布(1988年實施)算起，已走過了二十多年的歷程，取得了不容質疑的成就。村民自治的基本制度得以確立，村民自治實踐對農民主體意識的培育和農村公共領域的構建都起到了推動作用。但不能否認，目前的村民自治實踐更多強調的是自主治理，主體間性處于被邊緣化的地位。這主要表現在兩方面:一是支撐主體間性的結構性要素發育不成熟;二是體現主體間性的價值性要素有所缺失。接下來的兩部分分別闡釋村民自治實踐中主體間性處于被邊緣化地位的具體表現。

二、支撐主體間性的結構性要素發育不成熟

結構性要素是發揮多元互動、民主參與功能的組織載體的總稱。《村組法》中對村委會、村民會議、村民代表會議等群眾性自治機制進行了詳細的規定，對它們的自我管理、自我教育和自我服務功能給予了重視。但是，體現主體間性的自治生活更多強調多元組織機制的自由討論、理性協商和平等互動，這需要建立在多元組織機制充分發展、獨立運作的基礎之上，僅僅依靠村委會等群眾性自治機制是不夠的。

主體間性需要以一定成熟度的公共領域為基礎。公共領域既是鄉村多元主體互動的空間，也是鄉村與政府互動的支撐力量。在哈貝馬斯 (J.Habermas)看來，公共領域是介于私人領域和公共權力之間的獨立領域。〔9〕人們在公共領域內的自主交往、雙向溝通中體認和培育自主意識和公共意識，因此，發育成熟的農村公共領域既有助于抵制外部強制力量的侵蝕，也有助于村民在缺少其它外源性制度和資源支持的情況下，對村內公共事務、對基層政府的政策及其他所關心的問題做出自由、理性的討論和協商。《村組法》實施以來，村民就選舉、村務等發表自己的意見，就不同的意見進行爭論、溝通和協調，這無疑顯現了農村公共領域的孕育和發展，構成了農村現代化的基礎。然而，目前鄉村社會公共領域尚未發育成熟，也沒有達到哈貝馬斯所說的現代性標準。首先，農村公共領域的開放性和公開性程度不夠。政務公開化、公共領域的開放性是村民在公共領域進行自由參與、多元協商和理性討論的前提條件，也是村民自治現代性發展的趨勢。公開性和開放性有助于形成互惠合作的行動策略，參與者在不斷的多元協商、理性討論等互動過程中會逐漸學會放棄“吃獨食”，轉而采取合作互惠的行動方式。〔10〕然而，目前農村公共領域常常被家族、經濟精英和惡霸勢力等“綁架”、侵蝕乃至霸占，而并未對一般的村民個體和村民自組織開放或開放程度較低，致使公共領域內的多元互動程度不夠。〔11〕其次，農村公共領域的公共性不強。據筆者在河北太行山區農村的觀察，由于自治實踐時間較短、村民的主體意識和民主意識程度相對較低，公共領域中的理性、批判和協商等尚未成為村民的行為慣習，村民們在農村公共生活中更多發生的是閑聊、消遣等一般性的社會交往行為，甚至是無責漫談，而并非公共行動。最后，農村公共領域的溝通和協調功能并未充分發揮，而“社會撕裂和斗爭潛能卻過度發展”。〔12〕村民在追求自我利益時往往無意顧及鄉村社會的共同價值觀和利益，單純地將村民自治制度以及公共領域視為挾制基層干部獲取狹隘利益的手段，而沒有將公共領域內的溝通、協商用于農村公共議題的討論和農村公共產品的供給。這種情形既沒有真正體現公共領域的公共性，也未能消除村民個體之間的利益分歧和沖突，反而擴大了鄉村社會的張力。

如果說公共領域是主體間性得以呈現的空間場域，那么，村民自組織則是踐行主體間性的行動者。盡管村民能夠參與村委會的選舉，但村民個體的分散性使選舉后村民難以參與公共事務的管理，這容易導致村民自治變為“村干部自治”。為規避這一問題，需要一定數量且擁有相當程度運作能力的村民自組織承擔聚合民意、參與村治和處理村務的功能。村民自組織是成員基于共同利益或追求共同價值而自愿結成的組織機制，它為成員提供了參與公共事務的機會和手段，同時凝聚、整合了個體的力量，提升了村民的參與能力、表達能力和社會影響力。因此可以說，如果沒有多元的自組織，農村的公共領域將因“主體虛位”而喪失其公共性，村民自治被異化的可能性也會增加。〔13〕但是，據筆者在河北太行山區調查，除了計生協會、婦聯等經由政府倡導、建立的組織外，近一半的村莊沒有“草根”性的村民自組織，既有的村民自組織更多聚集在經濟領域 (如養雞協會)、農業生產領域 (如板栗協會)或文化娛樂領域 (如鼓樂隊)，約占90%。雖然這些自組織偶爾也會參與村治過程，但它們在整合村民利益、表達村民訴求、參與公共決策方面發揮的作用有限。體現溝通、協商和公共參與的具有公共性的村民自組織較少，不到10%。目前的制度設計也沒有明確村民自組織在村治過程中的地位和作用。如，2010年新修訂的《村組法》僅在第二十二條規定“召開村民會議，根據需要可以邀請駐本村的企業、事業單位和群眾組織派代表列席。”這是唯一涉及“群眾組織”的條款，而群眾組織更多是指共青團、婦聯等。 “草根”性的村民自組織在村治過程中的地位、參與形式、參與渠道、參與制度和基本權利等在制度上體現不足。由于村民自組織載體的缺失，使得村民自治或者因為利益的原子化取向而淪為一盤散沙的自說自話，無法達成共識形成一致;或者因為個體意見缺乏表達途徑，而使公共議程成為村干部的獨白。因此，促進村民自組織的發展，明確村民自組織在鄉村治理過程中的地位并為其搭建制度性的參與渠道，是村民自治現代性成長的社會基礎。

三、體現主體間性的價值性要素有所缺失

自治的主體間性不僅體現在一定的結構性要素之上，還包括與結構性要素互為表里、相互支持的基本價值和準則。

首先，參與精神。嚴格地講，自主治理的內涵較為單一，更多是強調村民獨立自主地 (即不受干預)處理村內事務。顯然，在自主治理這一層面是無法體現參與精神的，自治的另一層面——主體間性則強調鄉村自治體既有權自主處理自己的事務，也可以作為自主的行動者參與國家政治生活，與政府協同治理公共事務。即，在農村內部，村民個體以及村民自主結成的自組織都有提出訴求、參與創制、影響決策的權利，如進行村委選舉、村務決策、村務監督;同時，將村委員會等自治組織視為不同于縣鄉等地方行政區域的地域性自治體，這些自治體作為村民的代表，在整合村民利益的基礎上參與更大范圍的公共事務和政治過程。〔14〕《村組法》以及其他相關制度并沒有十分重視這一問題，更多強調的是村民對本村事務的民主參與和對村委會的民主監督，相對忽視了村民自治體對國家政治生活和公共事務的參與。同時，據筆者調查，村民在自治實踐中更多關注的是村內事務，對村外公共事務的參與積極性不高，功效感也比較低。

其次，自由原則。政治哲學視野下的自由在根本上并非是唯我意志和徹頭徹尾的自私自利，而在于保護個體公民的正當利益不受無端損害。無論是多數還是少數，其正當利益都應該得到正視和保護，這是主體間性的應有之義。在今天，“‘多數人暴政’(the tyranny of the majority)已經被普遍地包含在需要提防的各種禍害之中了。”〔15〕在村民自治過程中，服從多數利益和保護少數利益必須得到完滿解決，不能簡單地以農村共同利益或多數利益為由來否認或忽視少數的正當利益，更不能簡單以“多數票決制”來為集體利益辯護。《村組法》在這一方面體現得并不明顯。在實踐中，自由原則也常被忽視。在筆者對河北太行山區十余個農村的調查中，通過誘因分類和動機分析，發現60%以上的干群沖突、村民上訪等是因為少數個體的正當利益未被正視或得到有效補償而致。所以，多數與少數利益沖突的合理處理問題作為現代性的思維方式之一，需要在村民自治制度和實踐中得到合理解決。

再次，多元主義精神。多元主義精神一方面體現在鄉村對自己的生活方式、行動目標擁有自主性，不依靠其他主體而自行選擇、自負其責，其他主體也沒有無端干預的權力。這肯定了村民開展自主治理的主體性地位。另一方面，多元主義還體現在自治體內部主體的多元性以及多元主體之間的相互包容和平等互動。對于村民自治而言，這是指在農村內部，不同的個體或家庭都有追求生活方式、價值偏好和自我發展方面的自主性，這種多元化的自主性既需要包容的文化來維系，也需要多樣化的自組織機制來承載。換言之，在村治過程中雖然需要形成一致和秩序，但一致和秩序并不否認多元性。實際上，經過多元主體之間的討論、協商和妥協最終形成一致和秩序既是現代性的體現，也是鄉村的發展趨勢。目前，鄉村的自組織機制相對匱乏，農村公共領域的發育尚不成熟，支撐多元協商、理性討論的制度性渠道還不完善，維持多元性的包容、協商和妥協的多元主義精神也未成為村民、村民自組織的行為慣習。所以，在中國村民自治實踐和制度設計中，不能忽視多元主義問題，應著力從組織機制、制度規范和行為理念等層面支持多元互動、理性協商。

最后，“法治—救濟”原則。法治原則是指從法律上明確自治空間與政府規制范圍的分立。其目的在于劃定政府行為的界限，防止政府隨意干涉鄉村社會的內部事務，從而保證鄉村自治體成為一個真正自主的領域。這一點在《村組法》中有明確體現，如2010年修訂的《村組法》第五條、第八條和第二十三條等對村委會、村民會議和村民代表會議的自主治理領域進行了界定;第十七條、第二十七條、第三十一條和第三十五條分別對基層政府規制不正當的村委選舉、不適當的村民自治章程與村規民約、不合理的村務公開行為以及財務舞弊行為等作了規定。這是必要的，體現了自治的法治原則。救濟原則是指對已導致的傷害或損失的不當行為進行糾正的程序。救濟原則對自治權而言是一種補救措施，當自治權因為外部規制而被消減或損害時，自治體有陳述、申辯的權利和順暢的申訴渠道。通過救濟程序，如果發現規制確屬不正當，對自治實施的規制就需要撤銷，因規制而對自治體造成損失的需依法補償。2010年修訂的《村組法》第三十六條規定:“鄉、民族鄉、鎮的人民政府干預依法屬于村民自治范圍事項的，由上一級人民政府責令改正。”這為救濟提供了法律依據。但法律對于申請救濟的主體、渠道、時限等并沒有明確規定。因此可以說，當代村民自治制度設計和實踐中對法治原則有明確體現，但對救濟原則重視不足。

四、村民自治的現代性培育:自主治理和主體間性雙重推進

綜上所述，自治是具有現代屬性的政制設計，其包含自主治理和主體間性兩個側面。但目前中國村民自治更多是在自主治理的意義上展開的，主體間性有所體現但程度較低，因此，需要通過自主治理和主體間性的雙重推進來促成村民自治的現代性發育。

第一，自治的現代性進路無法在朝夕之間完成，需要在自治實踐過程中逐步培育形成。一方面，中國村民自治主要是通過政府推動的，并非鄉村社會自然發育的結果，在農村缺乏形成自主治理和主體間性的土壤。而且，現代自治所具有的自主治理和主體間性，以及支撐自主治理和主體間性的組織、制度、理念等要素的生成都不會一蹴而就。所以，需要在自治實踐中逐漸形成這些支持要素，通過具體的自治實踐來鍛煉和培養鄉村的自主治理能力和性格，進而培育村民的主體性。〔16〕另一方面，鄉村社會及其自治空間往往被視作是被改變或型塑的對象，而非參與公共決策和政治過程的能動主體。這既未體現自治的主體間性，又不利于主體間性的發育。所以，有必要通過制度化參與渠道 (如“民主懇談”)的建設，鼓勵村民自治體多方位且有序地參與公共議程，形成與政府良性互動、合作共治、協同治理的格局。也就是說，村民自治制度的健全和完善需遵循宏觀思維，不能單純將視野局限于農村內部事務及其自主治理這一層面，而需同時促使村民自治體參與更高層次和更廣范圍的公共事務，這是培育自治主體間性的重要途。

第二，村民自治實踐的推進及其主體間性的型塑都需要搭建一個自治空間，形成獨立、開放的農村公共領域。現代意義上的自治在很大程度上就是一個“堡壘”，強調良好社會秩序的形成和維持不是來自外部力量的控制，而是內部的有效組織與良性互動的結果。因此，政府需逐步放松對鄉村社會的直接控制，給予鄉村社會以自主治理的空間，讓村委會、多元的自組織根據村民訴求開展管理、提供社會化的公共服務，使村民自治權逐步回歸村民，讓村治過程真正體現村民的自主性和價值偏好。當然，政府放權形成自治空間僅僅是現代自治的必要條件，在自治空間內還需通過鄉村自治組織和多元的自組織搭建起一個自治體系，不至于在鄉村社會出現管理“真空”;并且，在農村內部構建一個開放性的、體現公共理性和多元互動的公共領域，使得村民個體、多元自組織等擁有一個可以自由、理性地互動、討論和協商的平臺。

第三，促進村民自組織的生成和發展。多元的、理性化的村民自組織既是自主治理和主體間性得以實現的組織基礎，也是活躍于鄉村自治空間和公共領域這一平臺上的“主體角色”。所以，需要推動村民自組織的發展。改革開放以來，中國鄉村的一個重要變化就是個體的利益訴求變強，但組織化程度降低，利益訴求和表達往往是以個體而不是組織的形式出現，這在很大程度上“撕裂”了鄉村社會。因此，必須重視村民自組織的培育，重構政府與村民、村委會與村民的組織關系;引導它們在自組織活動中形成秩序，依法有序參與鄉村治理。同時，要促成村民自組織的性質復歸和功能復位——其存在不是為了完成政府的任務，而是作為一種獨立主體存在，目的在于獨立自主地處理農村事務、整合基層利益，同村委會一道與基層政府良性互動、合作共治。〔17〕

第四，促進體現自治現代性的價值性要素的形成。一方面，需要通過教育普及，使得廣大村民認知并認同參與精神、多元主義精神、自由原則和“法治—救濟”原則等價值性要素，使這些要素成為他們的行動理念，進而將之內化為村民自治過程中的一種思維方式和制度習慣。另一方面，廣大村民需要在制度化的自治實踐和參與行動中體驗、感悟和形成這些價值性要素。實踐是推動、培養主體意識的“學校”，通過自主治理和民主參與可以培育村民的參與精神、主體意識等現代自治不可缺少的心理因素。〔18〕所以，在大力倡導和教育的同時，需要健全和完善體現這些價值性要素的制度性渠道，鼓勵村民自治體以及村民以各種形式有序地參與村內外公共事務的處理，這是弘揚和培育參與精神、多元主義精神等價值性要素的制度基礎。

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C912.82

A

1004—0633(2012)03—110—05

教育部人文社會科學研究一般項目《政治哲學視野中的自治理論研究》(編號09YJC810003)。

2012—02—14

安建增，安徽師范大學歷史與社會學院講師，南京大學政府管理學院“江蘇省基層組織建設研究基地”博士研究生，主要研究方向:政治哲學與基層治理。 江蘇南京 210093

(本文責任編輯 謝蓮碧)