人口問題“外卷化”與人口管理綜合配套改革——社會管理創新視野中的“大人口”體制創設

童 瀟

伴隨著我國第六次全國人口普查數據的公布，人們越來越認識到人口問題正日益成為制約我國經濟社會發展的一個關鍵性問題。正是這樣，從某種意義上來看，能否把握和處理好我國人口發展的數量、質量、布局、趨勢問題，將事關我國和諧社會建設的步伐推進，也將事關中華民族的偉大復興。而要正確處理和應對面向新形勢人口發展，協調解決人口—資源—環境間相關關系等系列問題，則必須要有一套適應中國具體情況，能高效率運轉的機制體制。也正是這樣，在宏觀層面，對我國人口管理的機制和體制進行全面照觀，進而進行“頂層設計”，為我國人口政策的干預、推進找準良好的政策扛桿和著力點，就顯得十分重要和必要。

一、轉型加速期人口問題的“外卷化”及特征凸顯

要對我國人口管理體制進行頂層設計，首先要對我國當前具體的人口問題進行整體性的判斷。這種判斷不僅僅要基于我國當前人口數量的多與少，人口質量的高與低等表征性指標，而且還要充分認識和回答，當前我國人口問題有哪些本質性的特征，相較于以往，當下的人口問題又展現出哪些新的趨勢。只有正確回答這樣的提問，才有可能使人口管理的頂層設計能找準出發點。

在筆者看來，在新的形勢和新的背景之下，當前我們對人口問題的思考應當有所改觀。我們應當看到，在轉型加速期，我們當前的人口問題正日益呈現出一種“外卷化”①這里的“外卷化”受啟發于黃宗智先生的“內卷化”概念，但并不是內卷化概念的相反。黃宗智在《長江三角洲小農家庭與鄉村發展》一書中引用人類學家格爾茲的“內卷化”概念，將內卷化界定為沒有發展的增長，即邊際收益遞減現象，意指長江三角洲小農通過在有限的土地上投入大量的勞動力來獲得總產量增長屬于一種“內卷化”的發展方式。本文這里的“外卷化”則指的是，社會政策的邊界模糊性與其它政策間的關聯性。有關“外卷化”的一般性理論，作者還將用專文進行表述。的趨勢。這里所謂“外卷化”，意指的是，目前的人口問題已不再是傳統意義和格局下的，單一性的“小人口”問題——主要涉人口數量，是與人口數量問題相關的計劃生育問題——而是人口問題正不斷地和社會生產和生活中的其它要素聯動，不斷地和其它社會政策間產生重要關聯，而呈現出一種以人口問題為中心或為表征的“復合性”特點。從而，使人口問題已由數量問題轉變為綜合問題，從暫時問題轉變為歷時問題，從地方問題轉變為全局問題。具體來看，這種人口問題的“外卷化”呈現在這樣一些方面:

一是內容性的“外卷化”。人口問題從數量問題轉化為綜合問題。正如我們在前文已經提到，以往的人口問題主要是一個數量問題，或者更具體地說，那時的人口問題雖然也牽涉到其它內容，但是中心、核心的問題在于數量。也正是因為這樣，這一背景下的人口管理和人口政策主要也是針對人口數量的管理和政策。例如，清朝中期，洪亮吉《治平篇》中討論人口問題，其涉及的主題是人口數量;新中國建國以后，我國先后實行的以鼓勵多生為核心的高生育人口政策，后又實行了以計劃生育為核心的低生育人口政策，主題涉及的也都是人口數量。〔1〕但是，目前這種情況正在發生改變，人口問題正日益突破數量的界限，外卷涉入了其它相關內容。這些內容包括了:人口遷移、人口質量、身心健康、性別平等、階層結構、基本權利、(福利)資源人均配置、代際差異與代際“剝削”等等。從而使人口問題已不再僅僅是一個數量問題，而是牽涉到了方方面面內容和因素。人口問題正不斷地向外“外卷”，將其它內容要素“包絡”進入人口問題的框架。并且在某些時候，在某些層面上，外卷進入的因素已經取代了傳統的人口數量內容而居于了人口問題結構的核心。以我國當前的代際“剝削”為例，一方面由于美國量化寬松貨幣政策影響全球等因素，使包括我國在內的新興國家人均生存成本日益攀升;另一方面， “4－2－1”家庭 (四個老人，一對成年夫妻，一個孩子)普遍化，家庭希望集中于“1”，大量家庭資源下移，“1”正日益影響著“4”和“2”的生活品質，正日益形成一種家庭內“剝削”，而從“面”上看，就是一種代際剝削。這種人口問題與數量相關，但顯然已不僅僅是一個數量問題。②有人指出目前農村老人自殺蔓延與這種家庭資源下移是有所關聯的。陳柏峰.代際關系變動與老年人自殺〔J〕.社會學研究.2009，(4).并且，我們還可以預計，伴隨著以“以人為本”作為一種理念不斷強化，同時伴隨著我國人民群眾物質文化需求的進一步增長，這種人口問題內容性的“外卷化”還會進一步加深，加劇。因此，這必然要求我們當前的人口政策和人口管理必須突破原有數量問題的限制，而換之以一種綜合性、系統性的眼光加以應對，即使是對人口數量的政策干預，也必須要認真考慮其它有關因素，而形成綜合性的內容框架。

二是歷時性的“外卷化”。人口問題從暫時問題轉化為歷時問題。統計數據表明，我國和世界以往在較長的時期內，特別是農業社會時期 (在我國是清朝“攤丁入畝”政策前)內，人口數量、人均壽命、人口分布都具有相當的穩定性。而與此同時，人類本身對經濟社會干預也較少，經濟社會結構高度同一化 (例如各地都為以農業為主體的產業結構)，社會風險也比較小。因此，這時的人口問題往往只是一個暫時性問題——更多體現在朝代更替時。因為戰爭消耗人口，新政權建立后需要在一段時間對人口數量進行恢復——而并非是一個歷時性的問題。但是，這種情況在當前正發生改變，人口問題越來越與時間聯系在一起。其一是人口數量結構隨時間序列產生重要變化，以時間作為橫軸，當前無論是一個國家還是一個地方的人口數量都隨著時間延展而產生變動。應當承認，無論是全球整體，還是地方局部，目前人類已大量消耗了地球上的諸多資源，人類數量幾何級的增長已對全球和地方承載產生挑戰，從而，這就使我們必須在時間維度上重視人口問題。其二是對人口相關要求隨時間序列有所改觀。各地城市發展規劃最終要依靠人來實施，因此，人口的學歷結構、代際結構、基本公共服務期望都必須要以時間為橫軸提上議事日程。以上海為例，作為特大型城市，上海要在2020年完成其建成經濟、金融、國際貿易和國際航運“四個中心”的目標，必須要考慮其人口支撐的相關問題，必須要以時間為軸，布局其未來十年人口學歷結構，流動人口 (包括海外歸國人員)結構的同步增長，特別要重視青年人口結構的問題，〔2〕這就是人口要求隨時間序列的改觀。其三是，正如德國社會學家烏爾里希·貝克所言:當前我們正處于一個“風險社會”，處于的是“生活在文明的火山上的狀態”〔3〕，科學技術的發明一方面更新了人類的生產和生活，但另一方面，卻成為重大災害、事故的高發頻發、產生長久性影響的來源，而風險與人口直接關聯，核泄漏威脅，轉基因食品都可能直接在時間上歷時性地對人口產生影響，這也需要加以關注。總之，當前情況越來越表明，人口問題與其它那些伴生性社會問題 (例如伴隨著轉型結束即會消失的問題)不同，是一個值得長期關注的問題，

三是空間性的“外卷化”。人口問題從地方問題轉變為全局問題。這是指，新時期的人口問題正越來越與空間聯系起來。從我國全國層面看，人口問題越來越表現為空間問題。有學者分析了我國第六次全國人口普查公布數據，指出:目前我國的流動人口 (即戶口所在地與現住地不在同一鄉鎮街道、且離開戶口所在地已經超過半年的人口)數量到2010年已經達到26138萬人，已占總人口的19.5%，即全國有五分之一的人口在流動。而在2000年這一人口為14439萬人，占總人口的比例為11.4%。這就是說，這十年間流動人口增加了11699萬，增長了81.0%。〔4〕從中我們可以看到，人口流動、移民已成為了一種人口常態，人口問題在全局上存在空間的外卷化。而就某一城市內部看，人口空間性外卷現象也十分突出，如果說在馬克思所在的時代 (即19世紀中期)，人與人之間的不平等主要是一種在生產關系中的不平等，這種不平等往往并不涉及空間的概念，那么可以說，在當前城市內部商品房房價分異背景下，人與人之間的不平等已必然性地包含著空間上的不平等。正如列斐伏爾所指出的那樣，這種不同的生產關系正日益生產著不同的空間。〔5〕一些學者對當前中國地方研究也證明了這樣的結論。例如，有學者經過調查后指出，北京市“蟻族”聚居地主要集中于城郊結合部的唐家嶺、小月河地區;〔6〕還有學者研究了上海市的城市居住分異情況，指出當下上海城市分布正日益呈現出階層化分異明顯情況。〔7〕不僅如此，社會政策在甲地和乙地間的不同，也會導致人口空間變異，而使人口問題不斷地牽聯空間因素，而成為空間問題。我們僅以小人口 (數量)政策的不同為案例，目前對我國二胎化政策，倘若甲乙兩地，甲地放開二胎，乙地維持一胎化政策不變，那就會產生“用腳投票”，大量希望生育二胎居民，會利用各種方面來到乙地，在乙地生育，而引起人口問題從數量外卷空間。

正是這樣，當前的人口問題正不斷地從小及大，從點及面，而展現出集群性——社會聚落結構，聯絡方式，集群性行為等現象越來越和人口勾聯，而以人口問題作為方式向外展現;復雜性——人口問題內容越來越多，牽涉面越來越廣，越來越具綜合性;反身性——人口問題影響了其它因素，而其它因素又反過來影響和制約著人口，等相關特點。這些特點都昭顯了當前人口問題不等同于以往的人口問題，當前的人口問題又不等同于一般的社會問題的特征，值得我們特別加以注意。

二、當前人口管理思路與體制的滯后性

以上，我們討論了當前人口問題的“外卷化”現象，應當說，這種人口問題內容“外卷化”現象，正日益影響著社會的生產和生活，但是，我們也應當看到，當前的人口管理的思路和體制與“外卷化”的人口問題還呈現著相當的不適應性。集中表現在人口管理在認識、體制、事權配置等各方面存在滯后。具體地說，這種滯后性主要體現在以下若干方面:

一是，對人口管理認識數量化、單一化的認知滯后。上文已指出，新時期的人口問題正日益展現出“外卷化”的趨勢，在內容、時間、空間多個維度展現出“外卷性”，從而使人口問題向集成性、復雜性方向發展。但是，應當說，我們目前對人口問題的認識還有相當的單一性。社會還并沒有在整體上將人口問題上升到“外卷化”的高度，許多人員，甚至相當部分地方主管人口和計生的官員對人口問題的認識都顯得過于簡單，自覺或不自覺地將我國的人口問題等同于計劃生育問題，從而使我們現階段所提出的人口政策和人口管理，主要還是以人口數量為中心的政策和管理。我們認為，數量管理當然是人口管理的重要內容，也正是這樣，作為數量管理抓手的計劃生育當然也必然是人口政策的作用扛桿，從而國家成立的人口管理機構在當前必然會突出計生的相關功能。但是，這并不是說，計生問題就是人口問題的全部，人口政策和人口管理就是計劃生育管理。如果以這種觀點作為理論預設進行推衍，那么，倘若哪一天我國人口數量問題不再凸顯，或者說國家取消了計劃生育政策，作為當前人口管理部門的人口計生委將無“事”可干，人口計生委就需要被撤銷了。但是，事實卻并非如此。在“外卷化”背景下，人口調控將涉及到人口遷移、人口質量、身心健康、性別平等、階層結構、基本權利、(福利)資源人均配置、代際差異與代際“剝削”、時間因素、空間因素等多個方面。人口管理的范圍將大幅度延展。正是這樣，人口管理機構不僅不應當被撤銷，還應當給予加強。問題的關鍵在于，它應當進一步優化職能，國家應當賦予其更多的事權和資源，以增強其協調管理的能力。這種情況，也是與我國人口發展的趨勢是相符的。據相關統計，如果保持我國當前人口數量生產條件不變，我國人口規模將在2020～2025年之間達到峰值14.3億左右，之后開始下降，2050年人口規模將在13.4億左右。〔8〕這就意味著，到那時為止，我國人口總量將進一步得以控制，這時，以數量調控作為核心內容的人口政策和管理取向也必然要發生轉變。這一點，我們當前尤為需要在體制設計時有相應的遠見。

二是，人口管理格局分割化、碎片化的體制滯后。正如前文所述，目前人口問題越來越呈現出“外卷化”特征，已越來越需要對之加以整體性解決。但是，當前我們的人口管理體制還是分割性和碎片性的，從而使得對人口“外卷化”問題的協調力度、解決力度不夠。具體來看，這種分割性和碎片性主要體現在這樣一些方面:其一，我國雖然有國家人口計生委這樣的綜合性人口管理機構，但這一機構主要行使人口數量管理職能，而并不是一種整體性的人口管理。如國家人口計生委有流動人口管理司，但該司主要管理流動人口的計劃生育，并不統管全國的流動人口工作 (如類似流動人口證件辦理，人口遷移準入等相關事權不歸其管)。這樣就使得作為我國人口管理機構的人口計生委對人口全局的綜合性協調性職能大打折扣，應對人口“外卷化”力度不足。其二，我國真正的人口管理除計生數量管理屬人口計生委外，又分屬于人力資源與社會保障、民政、衛生、發展改革、公安以及人民團體 (工會、婦聯、共青團等)等不同部門分管。究其本質，在于是我國實行的是事本主義，公安兜底的社會管理設計思想。其中，前者所謂事本主義，是指我國的社會管理是以“事”為中心的管理，形成各部門各管一攤事的管理局面 (如文化部門管理文化事項，環保部門管環保事項，保障部門管理社會保障事項，事不關己，高高掛起);而后者公安兜底，則是指往往工作起來有難度的事項 (例如各部門都不愿管理寵物問題、網絡問題)，則一般將之交給公安來管，進行穩定管理。這樣做的結果是，我國社會管理體制中的以“人”為中心的人本管理，綜合管理顯得供給不足。其三，正是由于這種體制，一方面是事本主義的管理路徑，另一方面人口計生委又無相關人本管理職能，從而形生了許多以人口為中心社會問題管理的弱點、盲點。例如對校漂族 (高校畢業后仍然飄在校園里的畢業生群體)、蟻族 (高校畢業后低收入人群)、志愿者、移民、弱勢工人等特殊人群，沒有部門管理。再如全面性的人口動員無部門統領。最后形成了政府不管，只有靠人民團體來“管”的局面。而人民團體由于并不是法律意義上的 (真正的)行政主體，因此，它并不具備出臺相應政策的權力 (只能進行呼吁、服務)，又難以履行相應行政管理職能，從而使應對“外卷化”的服務和管理的供給顯得嚴重不足。①例如，全國婦聯并沒有相應職能，可以自行規定男女同歲退休，而只能進行呼吁，真正進行決策是人力資源和社會保障部門;同樣，殘疾人聯合會也沒有權力規定殘疾人無障礙設施的推廣使用 (如在火車上的推廣)，也只能進行呼吁。不僅如此，正是由于事本主義、公安兜底，各部門有關政策間的不銜接，不配套，甚至還產生了各部門政策間的互相抵消，互相矛盾的事，更使得管理中問題重重，矛盾重重。這種分割化、碎片化的人口管理，遇到了極大的困難。

三是，社會發展過程中人口規劃和預見的滯后。這里，社會發展過程中的人口規劃滯后，主要是指在當前社會發展的過程中，全面型的人口規劃還沒有真正成為一種戰略全局的規劃，在政府整體性規劃中 (例如地方“十二五”全局規劃)往往還沒有真正將人口規劃擺放到戰略性突出的位置，還沒有認識到許多社會問題之所以會產生，其根源在于是人口 (布局、規劃、福利等)問題。舉例而言，例如，目前城市交通擁堵問題，已被公認是一個社會問題 (不僅諸如北京、上海這樣的特大型城市存在交通擁堵，就是一般地中等城市同樣也有交通擁堵)。從外在表征來看，城市交通擁堵問題之所以產生，這是一個交通設施建設和交通工具變化的問題。城市人口的數量增加，交通工具的變化 (私人小轎車)使原有的交通設施不堪重負，而公共交通工具的設計不合理或者發育不到位，使交通問題由此而生。應當說，當前的“治堵”的思路與對策——拓寬馬路，造立交橋，限制車輛運行，配額，收費，發展公共交通〔9〕——其著眼點都在于是交通設施和交通公具。但是，我們要看到，從實質上看，之所以會出現交通擁堵，會出現交通問題，這里面則還有一個更易被忽視的問題，即是人口布局問題。人口布局在新城區、老城區的分布，在居住區與工作區分布，將直接決定人口每天在城市中的流動情況 (早晚高峰時人口的流動性，其流量、流向)，進而也將決定城市的擁堵格局(哪個時段，在哪一片地區擁堵)。但是，我們大城市在進行城市設計時，對人口布局的設計往往卻是欠缺的。當前，只是房價差異對人口布局的所進行自發性調控 (某區房價便宜，大家往那個地方住)，而不是一種自覺性的調控，并且更沒有把諸如戶籍制度、居住證制度等精細化管理工具 (如對新增人口戶籍分布調控)作為一項調控的杠桿，從而不僅沒有在源頭上管理好有關擁堵問題，還更直接地降低了治堵的效率。應當說，正是這種對人口問題認識的不到位，從而規劃不到位，使一些地方雖然在表面上也召開人口會議，領導雖然也口口聲聲說到人口問題十分重要，在社會整體規劃中也適度留給人口部門寫上“一筆”，但是客觀的說，這種說辭還是符號上、儀式上的。人口規劃的重要性、全局性，從發展全局高度去照觀和重視人口規劃，還沒有成為從上到下的共識。更不用說，一提到人口規劃，很多地方還會自覺或不自覺地將之等同為一種數量規劃。

應當說，人口問題“外卷化”現象的不斷呈現和擴大，正使得目前我國人口管理思路與體制在這三方面的滯后越發明顯，而造成了許多負面影響。面向“外卷化”的人口問題，就必須要在人口管理思路和體制方面有所調整。

三、人口管理配套改革與“大人口”體制的社會管理創新

那么，當前的人口管理思路和體制又應當怎樣進行調整呢?這里，我們以社會管理創新為視角，以上述轉型加速期的人口問題“外卷化”性質凸顯及體制滯后為現實依據，嘗試提出人口管理思路及體制改革的若干政策建議。

一是，優化人口管理事權配置，待時機成熟時組建國家人口管理委員會或國家人口管理總局。在上文中，我們反復提到了當前人口問題“外卷化”趨勢與當前人口管理體制單一化、分割化之間的矛盾。對于這對矛盾，我們說，前者的存在是客觀的，也是既定的，因此，要解決這對矛盾，必然要對現有的人口管理思路和體制進行變革，就是要把我們把前文所說的那種以“事”為管理為中心的管理體制變更為“事”、“人”并重、并舉的管理體制，并真正做到人口管理中“以人為本”，服務優先，而不是“以事為本”，管制為先。只有這樣，才能徹底解決那種人口管理分屬于不同部門，各項政策間碎片化，分割化，互相抵消，甚至互相矛盾的局面。筆者建議，國家應進一步調配人口計生委的事權職能，在合適時，以人口計生委為基礎組建國家人口管理委員會或國家人口管理總局，以履行面向“外卷化”背景下人口管理“整體協調，統籌安排”的“大人口”功能角色。具體來看，新的國家人口管理部門，可將職能定位于這樣一些方面:

——計劃生育管理:在我國仍然將計劃生育作為一項基本國策，國家賦予人口計生委有關計劃生育職能背景下，履行調控人口數量 (增量)，調控出生性別比等人口數量、性別宏觀調控職能，但之后，這一功能可能逐步弱化。

——家庭管理:我國的國家結構是一種“家國同構”格局，〔10〕家庭作為社會細胞在社會中有重要作用，但我國還沒有統管家庭的管理部門，家庭服務主要由全國婦聯代行。但正如前文指出，婦聯并不是完整意義上的行政主體，這就需要國家人口管理機構能進行家庭管理。這種家庭管理并不是要管理家庭的私生活，而是指對家庭關系、家庭發展進行綜合引導，綜合調配家庭發展所需的各種資源(例如模范家庭評選，家庭福利發放，以家庭為中心限購住房政策調控)，協調家庭人際關系，進行家庭危機干預 (如農村老年人的自殺蔓延)。此外，如民政部的婚姻登記等有關職能，可劃歸人口管理總局統一行使。

——城市規劃中的人口布局:主要是參與城市規劃設計，不能讓城市規劃成為只見“物”(僅建設、交通、綠化、文物等有關部門參與)，而不見“人”，人口總局要行使規劃中人口布局綜合調配的職能。

——外來人口戶口進駐審批調控:人口遷移是一項公民權利，但并不是說遷移是不受任何限制的和不能被干預的。在優質資源 (如風景區周邊、古城內部，如麗江、平瑤、蘇州古城)及環境承載有限的背景下，就需要通過各種杠桿進行人口調控。

——代際公平統籌:主要是以代際為視角，統合調控我國的社會政策在代際間的公平性，例如前文提到的年輕一代人對年長一代人的“剝削”，又如目前“80后”意見很大的“70后”與“80后”享受社會政策 (如住房、就業等)代際不公，“80后”和“90后”代際之間的公平性。

——弱勢、特殊群體服務。主要是指對那些特別需要幫助，但又無部門直接提供服務供給的特殊群體的服務，如對校漂族、蟻族、農民工群體、農民工二代、社區青少年 (社會閑散青少年)的服務，對此可使用“政府 (人口管理局)購買社會服務”的形式，請社會工作者對之發放聯系卡，組織有關活動，提供社會支持等方式加以相應服務和干預。

——基本公共服務均等化問題。在福利社會化背景下，綜合協調人與人之間、男女性別之間，家庭與家庭間的權利平等，收入分配，稅收上交，福利發放等問題。例如在稅收上交上，可以仿照企業公益慈善經民政部門及有關社團認定可實施稅收減免一樣，由人口部門進行年齡 (如畢業后兩年過渡期)、家庭情況的稅收減免認定。

——人口信息的綜合儲備。主要是在信息化背景下，為個人創造信息化的“第二人生”，能在相關時間結點，對個人成長進行關心、祝福 (如周年生日、成年)、提醒 (享受福利)服務，并協調解決相關矛盾，從而建立起個人讀書、就業、退休、相關福利補助發放等的全息化系統。

——人口動員。主要是以數據庫為基礎，配合有關部門 (如防控減災部門)履行風險社會背景下，突發事件、公共安全事件中的人口動員工作以及部分社會認同 (如城市舉辦大型會議及節假日期間限制通行的動員、告知)、志愿活動的動員工作。

二是，賦予并發揮人口管理部門在政策決策和執行中的綜合性、統籌性功能。上文中我們提到，目前我國人口決策的重要性還并沒有引起廣泛共識，為此，在人口問題“外卷化”背景下，筆者建議，國家要賦予并發揮人口管理部門在政策決策和執行中的重要作用。具體來看，可做兩方面的政策微調:其一，建議可以仿效國家發改委主任以下兼上擔任國務院副秘書長，而令國家人口計生委主任也“以下兼上”擔任國務院副秘書長職務，相應地，各地人口計生委主任可“以下兼上”擔任地方省、市委副秘書長，以強化人口條線的話語權(這并非沒有先例，例如，時任廣東省人口計生委主任張楓擔任廣東省人民政府副秘書長)。從而通過部門利益倒逼目前的體制改革。其二，在決策機制上，將計生一票否決制擴容為人口一票否決制。例如一些地區討論的行政中心搬遷，要多聽人口部門的相關意見。搬遷以后，人口流動怎樣，人口布局怎樣，必須要有考慮，有設計，人口部門應當有否決權 (如云南昆明行政中心搬遷至呈貢后，許多公務員又不愿在新城買房，每天上下班往返于新老城之間，應賦權人口部門對此拿出相關意見)。通過這兩項政策調整，使我國事實上形成以國家發改委統管“事”(在國家發展委前身的國家計委階段，人們戲稱國家計委是小國務院，這是有的一定道理的)，以人口管理委 (局)統管“人”的局面。從而使“以人為本”的“人”真正實現有部門管理，有部門統籌協調的情況。這種綜合性、協調性作用一旦被發揮出來，就再也不會產生筆者在基層社區調研所遇到的案例:比如某一困難個體(如上訪戶)，今年以這個理由 (母親生病)到這個條線要補助，明天以那個理由 (自己小孩要上學補助)到那個條線要補助，最后一年加總起來的補助額比一般上班人員工資還高的現象;也就再不會產生各部門間信息不愿意共享 (如民政與公安之間不愿共享，公安說我辛辛苦苦搞出來的信息，為什么要無償給你)，老死不相往來的“信息孤島”現象。〔11〕當然，成立國家人口管理委員會或國家人口總局的實體性機構，必然也會涉及到各方矛盾。如要將民政 (婚姻登記)、人力資源和社會保障部門的部分職能轉移至人口部門，如果這樣做推進難度太大，也可以將國家人口管理委員會設立成一個議事性、協調性的機構，由國務院分管領導擔任主任，將各部門納入，以司協調性。總之，只有強化人口部門的相關事權，發揮其相關話語權，才有可能改變那種在發展規劃中只談人口數量，而不綜合考慮其它的問題，這樣，才對人口問題“外卷化”形成高效的應對機制，最終解決人口問題，提高“以人為本”的服務質量。

三是，推進人口管理配套改革的工作，進一步將之上升為國家戰略，在全國建立“全國人口管理配套改革試驗區”。人口問題涉及的變量很多，可以說牽涉到了社會政策的方方面面，要逐步將以計生工作為中心的單一型人口管理體制向綜合性人口管理體制轉變，這并非一朝一夕之功，而是一項需要經過完整思考，有綜合設計的社會工程，在一定程度上還需要進行“政策試點”和“政策實驗”。應當說，目前，在國家人口計生委層面，已經啟動了人口計生委綜合改革工作，并成立了專家組，這是一個工作亮點。但是，不得不指出，這種改革還是在人口系統內部的。一些學者提出，我國要建立 “人口均衡型社會”〔12〕〔13〕，要建 “人口均衡型社會”，必須要形成國家戰略。目前，我國已批準了一系列綜合配套改革試驗區，但這中間沒有以社會管理為主題的試驗區，沒有以人口為主題的改革試驗聯系點，這與我國大力提倡的社會管理創新是不相適應的。因此，筆者建議，可以以“人口管理配套改革試驗區”(或聯系點)為名稱，推動部分地區在這方面先行先試，打開一條人口管理創新的出路來。由此，一方面進行政策試驗，觀察體制改革的實施效果，即新的體制是不是真正推動了人口管理走向高效化;另一方面，以人口管理創新“點”的“增長極”推動面上政策的調整和鋪開，真正使人口管理的創新能被全面推廣開來。筆者以為，目前，像江蘇省的南京市、無錫市，湖南省的長沙市，福建省的廈門市，遼寧省大連市，云南省昆明市等城市，在人口計生綜合改革方面已走在全國前列，我們完全可以將這些城市目前的試點上升到國家戰略，以推動現實問題在試點地區的解決。

從理論上看，當前人口問題的“外卷化”趨勢已經愈加明顯，正是這樣，在體制層面設計好未來人口管理的體制、機制，從而把人口管理從原先單純的“小人口”數量管理，不斷變成為“大人口”的綜合管理，就成為當前的重要任務。我們堅信，當“大人口”體制被逐步建立起來，那我們在體制上也就找到了一條應對人口問題“外卷化”的正確道路。

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