構建換屆后地方領導機制和運行機制的思路研究

單 松

(常州市委黨校行管教研室,江蘇 常州 213000)

黨的十七大報告提出，要按照科學執政、民主執政、依法執政的要求，改進領導班子思想作風，提高領導干部執政本領，改善領導方式和執政方式，健全領導體制，完善地方黨委領導班子配備改革后的工作機制，把各級領導班子建設成為堅定貫徹黨的理論和路線方針政策、善于領導科學發展的堅強領導集體。以加強領導班子執政能力建設影響和帶動全黨，使黨的全部工作始終符合時代要求和人民期待。換屆工作所實施的領導集體的配備和改革，涉及到黨委領導體制及其工作機制的重大改變。換屆中所要實施的減少副職，擴大黨政領導之間的交叉任職等改革措施，對解決在目前中國黨政雙軌體制下，黨政機關存在著黨政關系不規范、分工不清、職能重疊、責權不對等等種種問題有十分重要的指導意義。另一方面，領導班子配備改革措施的實施,也對黨委領導體制和工作機制的改革和完善提出了更高的要求。

領導班子配備改革后，并非一蹴即就，新體制的建立和健全還需要經歷一個長期完善的過程。比如，如何更好地發揮常委會的領導表率作用，如何避免黨政分工重疊導致的效率低下問題，如何提高領導群體的決策效率和決策水平等等。在這種情況下，如何適應統一集中換屆后新的領導環境，建立和健全與之相適應的黨委領導體制，就成為一個非常迫切的問題。擁有良好的機制與體制是現代社會良性發展的重要保證。換屆后，進一步完善和發展新的領導體制和運行機制，有助于社會更有序和有效的發展。

一、換屆后新領導運行機制的作用

（一）進一步明確了黨政關系

盡管絕大多數黨政部門對其相關職責都有相對明確的職責規定，但由于政府與黨委副職在各個方面都有比較大的差異，所以實際情況是，許多政府工作的有效實施還是需要依靠其分管黨委副書記的直接管理，出現較明顯的黨政職責重疊、交叉現象，很多具體工作的分管領導，既有政府的，也有常委和黨委副書記，黨政權責非常不清晰。而換屆后，按照規定，黨委領導班子將只有一名專職副書記，黨委將實行常委分工負責制，政府則將實行市長分工負責制，不會出現黨委副職的職責分工涵蓋政府副職的職責分工的權力重疊現象，兩條權責線條不會再交叉重疊。

（二）進一步擴大了黨內民主

換屆前，大多數地方實行“書記辦公會協商——常委會討論——全委會決策”的議事決策機制，書記辦公會雖無名義上的決策權，但實際卻是一個不可回避的議事日程，由此造成權力的流通受制于書記辦公會，黨委的重大事項要經過書記辦公會的協商、討論之后，才提交常委會、全委會進行決策表決。雖然書記辦公會提高了常委會的工作效率，提升了抓工作落實的力度，并提供了一個及時溝通交流的平臺，但在實際操作中，由于鄉黨委副書記的職數偏多，在鄉黨委中幾乎過半，以致書記辦公會提交給鄉黨委的工作議題，很容易在鄉黨委會上成為決策，形成雖無決策之名卻有決策之實的局面。換屆之后，取消了傳統的書記辦公會，并對全委會和常委會議事決策制度的不合理之處進行了種種完善，減少了超編的副書記職數，這樣就造成了書記在常委會議事決策前必須與其他常委更加有效地溝通，而非僅僅與分管副書記溝通，因而常委會在進行問題決策時，決策的民主氛圍將更加濃重。

（三）進一步增強了領導班子整體功能

換屆之后，副書記職數減少既可以避免領導過多而職責分工過細，同時也是對權力結塊的有效防范，使得組織內難以形成小圈子，領導班子成員將擁有更多的工作職責，權責范圍更加明晰，明顯減少了推諉扯皮的現象，而書記在領導班子中的核心地位變得更為突出。除此之外，常委將更具責任意識，積極性也將得以提升。以往地方黨委實施的制度是常委會、書記領導下的副書記分工主管負責制，常委在黨委副書記監督領導下分管某項具體工作。由于是黨委副書記承擔責任，常委所需要承擔的責任相對較小。換屆之后，每個常委都將承擔更多更重的責任，他們將跳過黨委副書記直接對黨委書記負責，常委的責權將更加一致。對常委們的素質要求更高了，增強了常委的自我主動性，常委會的整體構造會更加合理，人員素質也會進一步提升。。

（四）進一步提供了行政效能

換屆前，黨政之間往往存在著權責不清、分工交叉重疊的問題，導致實際工作中出現領導層次過多、領導權力過于分散、同級之間職責不明確等問題，嚴重影響到組織的工作效率。而換屆后，通過優化層次，合理化領導職數，減少職責，不但使領導層次組織扁平化，更激發起領導的自我實現，提升領導的歸屬感；而交叉任職更深層次地優化了領導資源，不僅有效解決了領導成員之間分工不清等問題，更加強了黨政之間的溝通，提升了行政效率，幫助政府領導成員更加全面地思考問題，更好地領會和貫徹黨委的意圖，提高執行決策的效能，從而形成合力。

二、換屆后新領導機制存在的問題

（一）議事決策機制存在一定缺陷

換屆后，很多地方取消了書記辦公會。凡事有利有弊，在取消書記辦公會后，常委會、全委會的決策內容往往比較抽象，導致實論議比較隨意。同時，目前大部分地方往往缺乏明確和明晰的常委會議事規定。即使有規定的也往往比較簡單、籠統，可執行性較低，使常委會的決策效率較低、定位較模糊。實行常委分工負責制后，常委分工獨立，因而在常委會議事決策過程中，非當前分管常委往往因為分工差異，隔行如隔山等，不好也不會發表有針對性的意見，導致最后決策出現議而不決與不議已決的兩種極端傾向。。

（二）內部協調機制存在偏差

換屆后，黨委常委由黨委書記直接領導，這就迫使黨委書記將投入更多時間和精力。另一方面，常委之間的職責分工也將相對獨立，隔行如隔山，常委對別的常委分管的工作往往很陌生，加上沒有副書記協調，使常委間的協調難度更加增大。尤其是同一件職責涉及多個常委時，誰計劃、組織、管理、協調往往缺乏明確的規范，實施起來形同亂麻、互不相讓、不易控制。

（三）監督機制不完善

在換屆前，書記、副書記、常委之間已經形成了相對比較平衡的監督與被監督的組織體系。而換屆后，由于副書記被削弱，書記和常委的權責則進一步強化，此消彼長，就給相互監督帶來了的問題，一是黨委副書記總數減少，由此造成黨委副書的監督功能會削弱；二是黨委書記精力有限，難以在完成自身工作的同時，還有精力對每個常委的工作狀況都進行監督；三是常委實際工作中對上監督不現實；四是紀委書記一般由常委擔任，同級監督往往比較松散；五是常委分工負責制造成常委權力獨立化，容易出現濫用職權、以權謀私等腐敗現象。

（四）班子履職能力存在一定問題

在實行常委分工負責制以后，常委獨立分工，也對班子成員的個人素質要求更高。集中換屆實行配套改革后，黨委常委直接負責一個或多方面的工作，只需對書記負責，這就對每位常委人選個人領導能力提出了更高的要求。其人選需要兼具對復雜情況的分析力、重大問題的決策力和現實工作的執行力，特別是要有主見，進而能夠對正確決策堅持己見，不唯上，只唯實，能夠理論聯系實際，熟悉基層情況。而此前，由于副書記層的設置，對常委人選的領導力遠遠沒有這么高的要求。·

三、換屆后新領導機制與運行機制構建的對策與建議

（一）指導思想

建立換屆后新的領導體制和運行機制，必須堅持以建設有中國特色社會主義理論體系為指導，堅持科學執政、民主執政、依法執政。只有堅持科學執政、民主執政、依法執政，我們黨才能更加有效地完成人民和時代賦予的莊嚴使命。大力推進決策科學化、民主化，努力使我們作出的決策特別是關系國計民生的重大決策符合客觀規律和科學規律，符合人民群眾的愿望。構建黨委集體領導、常委分工負責、權責邊界明的領導機制，其決策體系科學將為我黨的執政提供有效的體制和機制保障，促進我國社會又好又快地發展。

（二）換屆后新領導運行機制構建的對策

1.完善科學的議事決策機制

建立新的領導體制和運行機制，必須按照“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的原則，完善黨委議事決策機制，確保黨委更加高效地運行。黨委的決策重大事項要規范運行程序，提升決策的準確性。此外，應當對提議、調研、協商、決策等各個環節作明確的規范。從黨委議事范圍、決策程序、溝通方式等方面，進一步探索完善領導班子議事決策相關制度。

2.建立有效的決策執行機制

為加強常委之間的聯系，有必要建立完善的例會制度，用制度保證和保障常委例會的召開。在常委例會中，向書記和其他常委會成員匯報自己目前的工作現狀，加大自己分管工作的透明度，便于常委會成員通曉全局，減少決策風險；同時，在例會上，常委之間可以增進溝通，系統性地解決實際工作中的困難和問題，使常委分中有合、合中有分。分指的是分工，合指的是合作，提升領導效率。同時，建立更加嚴密有效的落實督辦制度，充分發揮黨委書記、副書記的監督職責，增進黨委對各項工作進度和實際情況的了解；建立健全定期監督制度，加強黨委對各項工作的檢查，并形成制度，更加有效地促進黨委各項工作的落實。

3.強化有力的監督機制

責權明確，責任追究，是強化責任意識、促進權力運行、避免失誤的重要舉措。為確保黨委權力更加有效有序地運用，必然也必須制定決策失誤以及瀆職行為的相應辦法，依照“誰主管、誰負責，有責必負，失責必究”的原則，對責任的各種要素都做嚴格區分，嚴格區分主要責任和次要責任、集體責任和個人責任等，為責任處理提供制度支撐。

4.發揮和開發常委的人力資源

在責權一致的基礎上，常委在獲得了更大權力的同時，也對常委的素質提出了更強的要求。政治路線確定之后，干部就是決定因素。建立黨委新的領導體制和運行機制，要以人為本，提高市縣黨委常委的綜合素質。而提升干部素質，一方面需要提升現有領導干部的素質，按照科學發展觀的要求，采用委托、合作、自主培訓等多種培訓途徑，大力提升現有領導干部的知識層次，更要打破封閉式的培訓模式，邀請各行業專家學者和相關職能部門的領導授課，提升常委政治和業務素質，同時還能不斷提高其熟練運用科技、經濟、法律現代化方法解決問題的能力，從而使常委能夠更好地履行自身的工作職責。另一方面，提升基層干部素質也需要引進更多的行業精英充實基層領導隊伍。

因為對黨委職能定位把握不準，對常委分工負責制的理解不夠到位，在適應改革上也出現了種種困難。在這種新的背景下，如何迅速適應換屆后領導班子組織環境的變化，迅速形成與之相適應的黨委領運行體系和運行機制，就成為一個具有現實意義的問題。當然，隨改革實踐的不斷深入,一個更為科學的領導體系框架也必將最后顯現。

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