基層法院“庭所共建”推進社會管理創新之我見

吳 丹

(大豐市人民法院,江蘇大豐 224100)

江蘇法院在2010年的“和諧鄉鎮、和諧社區”活動中提出了“庭所共建”概念——人民法庭與司法所、派出所、交警中隊、法律服務所、村居委會分別簽訂個性化共建協議,能夠實現信息資源互通、職能優勢互補、工作成效互贏的目的。這一舉措是法院在社會管理中提出的突破性創造,為化解社會矛盾、和諧社會的建設起到了推動作用。

一、“庭所共建”機制的創新性

基層法庭作為法院審判的前沿陣地,如何利用自己的地位、職責、人員優勢參與社會管理創新是各級法院一直探尋的課題,而“庭所共建”這種新穎的合作方式,能快速化解涉及民生、經濟領域的不穩定因素,為轄區一方平安提供有效的司法保障。

1.體現了社會管理創新的內涵

所謂社會管理,是指國家通過制定一系列社會政策和法律規范,對社會組織和社會事務進行規范和引導,培育和健全社會結構,調整各類社會利益關系,回應社會訴求,化解社會矛盾,維護社會公正、社會秩序和社會穩定,維護和健全社會內外部環境,促進政治、經濟、社會、文化和自然協調發展的一系列活動以及這些活動的過程。而社會管理創新則是解決影響社會和諧穩定的源頭性、根本性、基礎性問題的主要措施。人民法院作為社會秩序的最后一道防線,通過創新訴訟管理、審判管理、執行管理、職業管理、隊伍管理等機制,主動適應、積極參與、全力支持社會管理創新,為社會管理制度、體系的建立健全,為社會管理法律、政策的制定與完善提供司法幫助。正如最高法院王勝俊院長所言:積極參與社會管理創新,既是司法審判工作的重要內容,也是司法機關承擔的重要社會責任。

2.將矛盾化解于萌芽狀態

特別是針對轄區內一些矛盾易激化糾紛進行重點排查,研究化解對策。對涉及暴力的糾紛由派出所先行處理,法庭根據實際情況參與到矛盾的化解中。對先行訴前調解的糾紛,由法庭依法進行處理,調解過程中對可能出現雙方對立的情形由派出所提供協助。同時,法庭應借助公安警務信息資源查找被執行人有關信息,對未能及時查處的人員由派出所登記在冊,一旦發現信息及時反饋給法庭。

3.構建多元化糾紛解決機制

將巡回審判的模式進入“庭所共建”中,對當事人請求解決的糾紛,符合立案條件的,當即立案,具備開庭條件的,立即開庭。充分利用各級調解資源,根據案件的需要,聯合司法所、派出所、交警中隊、法律服務所、村居委會把共同做工作,將糾紛解決在最基層,使調解工作“到村”、“進組”、“入戶”。通過開展結對共建“和諧鎮”活動,加強對人民調解組織和人民調解人員的業務指導和法律知識培訓,使指導矛盾糾紛化解的職能進一步得到充分發揮,使能動司法的要求落到實處。

4.發揚了“調解優先、調判結合”工作原則

“庭所共建”模式堅持把調解作為社會管理創新的有益嘗試,建立調解激勵機制,增強了調解的力度,提高了調解的效果,有力促進了社會的和諧。同時推動了司法調解、行政調解、人民調解、行業調解、民間調解等調解網絡體系建設,加強與村委會、居委會、工會、共青團、婦聯等組織的溝通協調,形成化解社會矛盾的合力,建立訴訟調解與非訴訟調解相銜接的“大調解”格局。

二、當前“庭所共建”機制存在的問題

相比較人民法院的傳統職能而言,社會管理創新還是個新生事物,在司法領域缺乏相應的規范的工作方式和工作機制,因而在法院參與社會管理創新工作上不可避免地會存在一些疏漏。

1.要堅持以審判工作為中心

人民法院參與社會管理創新,必須堅持以審判工作為中心,以執法辦案為中心,這是人民法院的立身之本,守土之責。而“庭所共建”機制的出臺,由于尚未形成明確的職責范圍、工作規程等必要的規章制度,難免出現法院與其余五家單位互相推諉或者互相爭權的局面。筆者認為,人民法院只有堅持公正高效地審執好每一起案件,依法妥善解決當事人的訴求,“庭所共建”機制才有立足點和工作基礎,審判工作服務社會經濟發展才不會成為一句空話。

2.要堅持公正司法

公正司法是法院職能的憲法定位,是黨的執政方略,是社會公眾對法治的企望,是司法追求的最高目標,也是法院參與社會管理的基本途徑。“庭所共建”機制的目的是集各家之力,將矛盾充分化解,而各家單位的職責不同,出發點不同,工作理念也不盡相同,難免遇到沖突而引起內部矛盾。因此,筆者認為,應當充分履行好公正司法職責,維護憲法和法律的權威和尊嚴,向社會輸送公平和正義,進而維護社會秩序,促進和諧社會建設,是法院履行社會管理職責的最好體現。

3.要堅持能動司法

人民法院應當通過能動司法,積極拓展和延伸審判職能,從而有效參與社會管理,推動公共政策的完善,促進社會和諧和公平正義的實現。要關注經濟社會和群眾的司法需求,通過解釋法律、彌補漏洞、擬制規則、司法建議等方式,創造性地填補和彌合法律與現實之間的脫節,解決社會管理中的現實難題;要以能動司法理念,正確處理好依法適用法律與執行政策之間的關系,在適用法律的過程中,自覺地融入政策考量,使司法裁判更好地適應經濟社會發展形勢的需要;要正確行使自由裁量權,善于將公序良俗和一般的道德原則引入司法裁判,使司法裁判的過程與結果更加符合公眾的期待;要積極主動地行使司法職權,適時進行調查取證、法律釋明、權利告知、風險提示,指導當事人正確行使訴訟權利,承擔訴訟義務。

4.要堅持依法參與

人民法院參與社會管理創新,必須設定一條工作底線,那就是依法而為,依法參與。在管理、服務的過程中必須保持適度的消極性、被動性,采取的方法手段既要考慮可行性、創新性,更要考慮合法性。不能大包大攬,自我放大職權,突破法定職能包攬人民法院不宜承擔的工作,對通過行政手段、道德手段能解決的問題不宜過多介入,對依靠社會組織和當事人自治能化解的矛盾不宜啟動訴訟程序。更不能為了求新、求快、求亮點而突破法律界限,隨意創制和亂作為。

5.要注重方法創新

創新的根本要求是新穎,“庭所共建”作為法院參與社會管理創新的新模式,在方式方法上要區別于過去、高于過去,工作必須要有創新點,還亟待各級法院在工作中加以嘗試和總結。必須深入分析當前的國情特征和當地的具體情況,掌握社會結構和管理模式的新變化,了解社會各階層真正的司法需求,在社會改革和發展的大背景下尋找審判工作新的切入點。要保證既不突破法律框架,又確實具有新的思路和方法,只有這樣,“庭所共建”機制才能揚長避短,真正得到各方的認可。

6.要關注長期效果

“庭所共建”剛剛出臺不久,作為新政策,既要快速反應,又不能操之過急,必須慎重決策,穩妥推進,注重長期效果。各單位在采取新做法之前,必須進行扎實的前期調研和必要的理論準備,增強工作的預見性、可行性和科學性。要有長遠眼光,對工作部署落實動作要快,但不能倉促上陣;要有長遠規劃,與人民法院近年來的司法改革、隊伍建設、基層建設等長遠發展思路結合起來,整體推進,關注長效,不能拿一些短期的、臨時的常規做法去應付,要能夠經得起歷史的檢驗。

三、“庭所共建”機制的實施方案改革

為進一步扎實推動“三項重點工作”深入開展,切實有效預防和減少基層社會矛盾糾紛發生,考慮到基層法庭、派出所、司法所等單位都面臨著化解各類糾紛的巨大壓力,“庭所共建”機制還處于試行階段,尚存在理論和實踐中的問題亟待解決,為了更好地保障司法安全,筆者提出以下三點建議加以完善:

1.將“庭所共建”系統化、責任化

首先,應當正式出臺規章制度。由各地政法委牽頭,召開政法系統基層“庭所共建”動員會議,由人民法院、檢察院、公安局、司法局、綜治辦等單位聯合出臺《“庭所共建”活動工作意見》,指導此項活動的開展,使工作有章可循。其次,加強理論分析研究。各基層政法部門每季度深入轄區企業、農村、學校、機關,開展調研活動,掌握矛盾糾紛的發展態勢,深入分析各類矛盾糾紛的成因,提出相應的對策措施,必要時形成司法建議,報送至相關部門。再次,建立矛盾糾紛排查機制。定期開展矛盾糾紛排查,匯總整理,研究基層矛盾糾紛特點、原因,做好社會矛盾風險評估,提出解決方案,每季度定期向轄區黨委政府報送涉訴矛盾糾紛分析報告,幫助基層組織排查化解涉及民生、經濟領域的不穩定因素。第四,建立聯席會議機制。每季度召開一次聯席會議,相互通報矛盾糾紛發生情況和工作情況,分析各種民間糾紛的動向和發展趨勢,總結工作經驗和做法,商討下一階段工作思路,共同研究調解工作中存在的問題,增強對民間糾紛發生的預測和解決能力。

2.建立共同的宗旨

充分發揮人民法庭、派出所、司法所、檢察室、交警中隊、法律服務所、村居委會在基層社會綜合治理、維護社會穩定中的重要作用,打通基層政法部門與基層法庭的合作通道,共同構建“業務交流、執法協作、聯調聯治、排查預警、應急處置”,從源頭上有效預防和減少基層涉訴涉法矛盾糾紛。統一各單位的工作尺度,規范各單位的工作規程,提出統一的工作理念,提高調解人員的能力,防止因為內部工作方法、目標、能力的差異而形成內部矛盾,不僅未能對外形成化解矛盾的合力,反而錯過了事件處理的最佳時機。因此,筆者認為要繼續發揚這項機制、繼續深入推進社會管理創新,就要將庭所共建工作進一步細化,在人民法庭設立培訓基地,分期分批安排人員到法庭學習培訓,提升業務技能,在不斷的總結中加以改進,促進轄區經濟社會又好又快發展。

3.確保各項工作銜接到位

第一,政法單位提前介入。對基層政法部門通報的重大疑難矛盾糾紛和群體性事件,各政法部門提前介入集體參與調處,消除訴訟隱患,法庭每月至少選擇2件對社會有重大影響或典型的民事案件到鄉村巡回審判,并邀請所在基層政法部門工作人員和人民調解員旁聽。第二,設立“人民調解工作室”。在法庭、派出所、司法所、檢察室的參與、管理與指導下,從事訴前調解、委托調解、協助調解工作。第三,申請司法確認程序。人民法庭受理司法所調解未達成協議的矛盾糾紛,可以調取司法所調解筆錄或其它證據,并可以邀請參加了調解的有關人員共同調解。經司法所調解達成調解協議后,雙方當事人認為有必要的,可以自調解協議生效之日起三十日內共同向人民法庭申請司法確認,人民法庭應當及時對調解協議進行審查,依法確認調解協議的效力。第四,加大法律宣傳力度。各單位定期在轄區開展法制教育宣傳活動,提高百姓的維權意識,提高其法律素養,并做好法律咨詢與交流活動。