義務(wù)教育階段“擇校”問題的中外比較及啟示

楊 帆

（陜西教育學(xué)院，陜西 西安 710061）

自《義務(wù)教育法》頒布二十多年來，“擇校”問題就被認(rèn)為是制約我國基礎(chǔ)教育良性發(fā)展的一大“痼疾”。擇校熱以及巨額的擇校費問題，更是成為公眾近年來反映最為強(qiáng)烈的教育問題之一。21世紀(jì)教育研究院近幾年每年對我國35個主要城市公眾教育滿意度進(jìn)行調(diào)查。從2010年的統(tǒng)計結(jié)果看，關(guān)于中小學(xué)擇校熱的狀況，有超過八成的公眾認(rèn)為“非常嚴(yán)重”、“比較嚴(yán)重”［1］。 這充分說明了“擇校”問題在我國令行不止，愈演愈烈的現(xiàn)實。作為基礎(chǔ)教育研究者，如何正確認(rèn)識“擇校”，厘清由此產(chǎn)生的諸多社會現(xiàn)象，并由此提出行之有效的措施是我們亟待解決的問題。然而，在規(guī)劃具體的解決方案之前，有必要對國內(nèi)外擇校問題的基本情況加以梳理。

一、原因比較

“擇校”概念起源于20世紀(jì)50年代的美國，是在對美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家米爾頓·弗里德曼“教育憑證［2］”理論的不斷認(rèn)識與批判中逐漸發(fā)展起來的。到20世紀(jì)80年代后期，在西方新自由主義思想的影響下，“擇校”進(jìn)入了全面發(fā)展時期。由于其倡導(dǎo)將市場競爭機(jī)制引入公共教育領(lǐng)域的根本宗旨，在一定程度上對基礎(chǔ)教育改革起到了積極的促進(jìn)作用。一時間“擇校”似乎成為國際教育改革的基本趨勢。然而，在不同的政治經(jīng)濟(jì)文化背景下，國內(nèi)外“擇校”現(xiàn)象的原因又不盡相同。

（一）社會和文化原因

國外“擇校”現(xiàn)象盛行的原因主要是在新自由主義“市場價值取向”影響的背景下，政府和公眾對公立學(xué)校教育質(zhì)量及教學(xué)效能不滿的結(jié)果。2002年美國國家教育部公布的一份報告中顯示，在全美9萬所公立學(xué)校中，有9%以上的公立學(xué)校不符合政府對教育教學(xué)質(zhì)量的基本要求。這些公立學(xué)校主要分布在窮人區(qū)。當(dāng)年1月，為提高公辦學(xué)校質(zhì)量，布什總統(tǒng)簽署了《中小學(xué)教育法案》。該法案明確提出居住在窮人區(qū)的學(xué)生有權(quán)選擇到當(dāng)?shù)馗玫膶W(xué)校就讀；自此，學(xué)生有了選擇優(yōu)質(zhì)學(xué)校，以及對符合自我潛質(zhì)與發(fā)展定位學(xué)校的選擇權(quán)。個性化的需求是原有的單一辦學(xué)方式難以滿足的。因此，各國出現(xiàn)了多種方式的擇校形式，以滿足多樣性的教育需求。

在我國，“擇校熱”是在人民生活水平不斷提高而優(yōu)質(zhì)教育資源嚴(yán)重短缺的背景下產(chǎn)生的，是家長、學(xué)校與教育行政主管部門三方價值博弈過程的體現(xiàn)。首先，作為提供教育資源的學(xué)校一方，在財政教育經(jīng)費投入不均衡、優(yōu)質(zhì)教育資源短缺的情況下，希望通過收取擇校費的方式籌措資金補(bǔ)充辦學(xué)經(jīng)費；其次，作為望子成龍的家長一方對高質(zhì)量教育資源的需求與社會的實際供給之間存在一定差距；最后，各級教育行政主管部門在辦學(xué)機(jī)制和體制上推行的 “重點學(xué)校制度”和“教育產(chǎn)業(yè)化發(fā)展”等教育政策也在一定程度上對“擇校熱”現(xiàn)象起到了推波助瀾的作用。

（二）政策原因

國外的擇校政策可以根據(jù)政策程度的不同，分為嚴(yán)格禁止擇校、鼓勵自由擇校和限定條件擇校三類。首先，嚴(yán)格禁止擇校政策。希臘、以色列是實行禁止擇校的代表。以色列非常重視教育機(jī)會和教育成就的平等化，政府通過嚴(yán)格的學(xué)區(qū)劃分制度將社會地位較高的和較低的兩類學(xué)生分配到同樣學(xué)區(qū)，以確保不同階層的公民平等分享教育資源。其次是鼓勵自由擇校政策。瑞典是當(dāng)今世界最早推行自由擇校的國家。1992年，瑞典政府放開對公立教育領(lǐng)域的限制，允許瑞典公民興辦自由學(xué)校，以達(dá)到減輕財政壓力和滿足多樣化教育需求的目的。盡管世界教育私人化和贏利化風(fēng)潮盛行，瑞典政府仍堅持每年扶持和創(chuàng)辦一定數(shù)量的“自由學(xué)校”。1992年到2010年間，瑞典義務(wù)教育階段的自由學(xué)校數(shù)量從占學(xué)校總數(shù)的1%增加到15%［3］。最后是給予一定限制的擇校政策。以德國為例，聯(lián)邦德國的《基本法》把學(xué)校選擇作為一項憲法賦予的權(quán)利。由于小學(xué)階段，德國校際間不存在明顯的資源差異，因此德國小學(xué)實行嚴(yán)格的“就近入學(xué)”政策。然而，學(xué)生在上了中學(xué)后，家長便可以根據(jù)孩子的學(xué)習(xí)能力和潛力，挑選適合孩子發(fā)展需要的學(xué)校。

我國自1986年《義務(wù)教育法》頒布以來，一直實行嚴(yán)格的禁止擇校政策。近年來，教育行政部門更是先后出臺了多部政策法規(guī)加大了綜合治理力度。1995年4月，原國家教委在頒發(fā)的《關(guān)于治理中小學(xué)亂收費工作的實施意見》中規(guī)定基礎(chǔ)教育階段“不準(zhǔn)招收擇校生”。2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》再次提出：“切實縮小校際差距，著力解決擇校問題”。這些政策從制定的目標(biāo)看，都是以努力提高教育教學(xué)質(zhì)量、全面推進(jìn)素質(zhì)教育為根本宗旨。但是，由于缺少可操作、可監(jiān)控的法律法規(guī)加以約束，使得我國的“擇校熱”在歷經(jīng)二十五年的綜合治理后依然高燒難退。

二、效果比較

（一）國外擇校的效果

根據(jù)對國外既有研究成果的梳理，可以得知“擇校”問題總的來說，對基礎(chǔ)教育的改革起到了積極的促進(jìn)作用。首先，擇校已經(jīng)成為學(xué)校改革體制的重要契機(jī)。擇校政策不僅給予了學(xué)生和家長更多的教育自由，而且對公立學(xué)校的教育觀念、結(jié)構(gòu)制度、財政體制等方面的改善確有裨益。例如美國的特許學(xué)校制度以其“家庭式氛圍”頗受教師和學(xué)生的稱贊。特許學(xué)校對待暴力、酗酒和毒品的嚴(yán)厲態(tài)度也使這些情況的發(fā)生大大減少，特許學(xué)校使學(xué)生感到更有安全感，更能專心致志地學(xué)習(xí)。其次，擇校成為社會各階層間實現(xiàn)流動的重要方式。通過擇校，不同社會階層之間可以公平地分享優(yōu)質(zhì)教育資源和收益，尤其是提高了中低收入家庭參與教育的積極性，給予他們更多的選擇機(jī)會，從而改變其原有的社會地位。美國的“教育券”制度多年來一直深受非洲裔及拉丁裔選民的熱烈追捧正是這一原因。

（二）國內(nèi)擇校的效果

在我國，學(xué)界對于擇校問題的態(tài)度仁者見仁智者見智。但是，從實際的發(fā)展現(xiàn)狀來看，擇校行為仍是弊大于利。首先，“擇校”加劇了學(xué)校和學(xué)生等級分化的潛在危險。在我國教育資源配置不平衡的背景下，“擇校”在抬高了名校門檻的同時卻使得普通學(xué)校的辦學(xué)水平越來越低。由此引發(fā)的“馬太效應(yīng)［4］”也比比皆是。其次，擇校行為的合理性至今沒有獲得法理上的理論支撐。與其他國家不同，我國的擇校問題是在1993年國家開始實行“就近入學(xué)”政策后產(chǎn)生的一類非預(yù)期效應(yīng)［5］，是與國家教育政策相背離的一類教育事實。對于“擇校”問題國內(nèi)至今仍沒有人從法理角度為這種行為的合理性與規(guī)律性提供多數(shù)公眾支持的理論支撐。因此，這一看似相同的社會現(xiàn)象，在國內(nèi)外產(chǎn)生的效果卻截然不同。

三、啟示

綜上所述，國內(nèi)外擇校問題既有共性又存在一定差異。要解決好我國基礎(chǔ)教育階段的擇校問題，除了政府要有明確的政策外，還可以借鑒國外在這一問題上的先進(jìn)做法和發(fā)展思路，提出可操作、可監(jiān)控的解決方案。有鑒于此，本研究得出了以下三點啟示。

（一）加強(qiáng)對農(nóng)村薄弱學(xué)校的改善

這方面可以借鑒日本在義務(wù)教育階段的基本做法。首先，由于日本政府大力倡導(dǎo)的平等教育制度，各學(xué)校在教學(xué)設(shè)備等硬件條件方面完全按照國家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行配置。其次，日本在義務(wù)教育階段實行中小學(xué)教師和校長的流動制度。即各校定期要進(jìn)行師資輪換，以保證學(xué)校之間在師資力量和教學(xué)水平的相對均衡。由此可見，日本沒有“擇校問題”的關(guān)鍵就在于校際均衡。因此，結(jié)合我國當(dāng)前農(nóng)村薄弱地區(qū)的教育現(xiàn)狀，通過加大教育經(jīng)費投入力度，在一定范圍試點“教師、校長流動制”等做法不失為發(fā)展農(nóng)村薄弱學(xué)校的有益嘗試。也只有這樣，才能使“擇校”問題得到根本性的解決。

（二）加快公辦學(xué)校改革

英國的“自由學(xué)校”和美國的“教育券”政策是國外公辦學(xué)校改革的兩種較有影響的做法。作為公立學(xué)校的一種，英國的“自由學(xué)校”被賦予了前所未有的自主權(quán)。如不受地方政府控制，享有較大的預(yù)算控制權(quán)，在招募員工、設(shè)定教師工資、設(shè)立教學(xué)大綱等方面有接近完全的自由，甚至有權(quán)改變學(xué)校的學(xué)期長短和教學(xué)日程［6］。與此同時，在美國、日本等國家實行多年的“教育券”政策也被認(rèn)為是公辦學(xué)校教育改革的成功案例。所謂“教育券［7］”就是指政府要資助教育但不一定直接提供教育服務(wù)，可以將投入的教育經(jīng)費以 “教育券”的方式直接發(fā)給家長，幫助家長實現(xiàn)跨地區(qū)、跨學(xué)校選擇教育。這種用腳投票的方式極大地調(diào)動了公辦學(xué)校改革的積極性，從而提高了學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量，減少了教育資源的浪費。以上兩項改革政策的共性之處就在于兩者都是以推動公辦學(xué)校參與市場競爭，并自覺提高學(xué)校辦學(xué)水平為根本宗旨。

（三）扶持民辦教育發(fā)展

義務(wù)教育的民營化和辦學(xué)體制的多元化已經(jīng)成為國際教育改革的重要趨勢。民辦學(xué)校的建立在擴(kuò)大教育資源總量、緩解教育矛盾等方面都起到了積極的促進(jìn)作用。以韓國為例，近10年來，韓國教育經(jīng)費占GDP的比重一直保持在7%左右，位列新興工業(yè)化國家之首。如此高的教育投入主要得益于韓國政府和社會的共同參與。為了加快義務(wù)教育的普及，韓國政府近年來逐步放開了各類學(xué)校自我發(fā)展和社會力量參與辦學(xué)的控制。同時，由于政府增加了補(bǔ)貼及民間各類教育發(fā)展基金會的積極參與，使得韓國的教育事業(yè)充滿生機(jī)和活力。盡管這些經(jīng)驗和做法不一定完全適合我國現(xiàn)階段的教育實際，但是韓國從降低申請辦學(xué)的準(zhǔn)入門檻到增加民間和私人投資范圍的舉措還是會給予我國發(fā)展義務(wù)教育階段的民辦教育一些新的啟示。

［1］楊東平.2010年度中國公眾教育滿意度調(diào)查［R］.北京：21世紀(jì)教育研究院，2011，2.

［2］季蘋.米爾頓·弗里德曼“教育憑證”思想及其影響［J］.北京：教育研究，2002.4.

［3］吳方桐.私立學(xué)校：瑞典模式——連鎖學(xué)校在瑞典［J］.北京：國外社會科學(xué)，2008.6.

［4］宇秀琴.基礎(chǔ)教育中“馬太效應(yīng)”的成因與突破［J］.北京：教學(xué)與管理，2008，9.

［5］朱家存.教育均衡發(fā)展政策研究［M］.北京：中國社會科學(xué)出版社，2003.

［6］胡樂樂.英國政府出錢，家長申請辦學(xué)［N］.北京：中國教育報，2011，10.

［7］夏焰，沈有祿.美國教育券的形式、內(nèi)容、特點、經(jīng)驗及其啟示［J］.北京：教育與職業(yè)2011，12.