教育政策的公共利益取向芻議

彭金生

（都昌縣春橋中小，江西 都昌 332623）

一、公共利益：教育政策的價值取向

《牛津高級英漢雙解詞典》對“公共”的解釋是，Public意指“公眾的、與公眾有關的，或為公眾的、公用的、公共的”［1］。因此，“公共”是相對于“私有”而言的，強調一個社會群體中不特定的多數人共同或公用，它立足于全社會共有、共享、共利、共需的利益要求。在古漢語中，“利”與“益”最初是分開使用的，“利”的本意是指工具之合用，表示對人有益的事；“益”乃溢之本意，表示所需物之充裕。此后兩字聯用，用于表示“好處”。在此基礎上，本文將公共利益界定為：一定社會群體中不確定的多數人存在與發展所必需的，與個體或局部利益相對并相關的價值體。它并非是單個私人利益的簡單疊加，而是依賴于公眾參與而達成的“重疊共識”。它具有開放性、差異性、廣泛性與不確定性等特點。

政治家戴維·伊斯頓認為：“公共政策是對全社會的價值做有權威的分配……一項政策的實質在于通過那項政策不讓一部分人享有某些東西而允許另一部分人占有它們。”［2］因此，公共利益是公共政策的核心要素。作為政府或社會公共權威對社會教育利益和教育資源進行權威分配的方案，教育政策具有十分重要的公共利益調節功能。不僅可以表達各種利益主體的教育利益要求，而且還能夠對不同利益主體之間的教育利益矛盾和沖突進行協調和平衡，實現公共教育利益。

教育政策要真正發揮作用就必須以一定的價值認識、價值判斷和價值取舍為提前，教育政策的制定、規劃、執行和評估等過程都必須以一定的倫理道德價值體系為底蘊。亞里士多德指出：“依絕對公正的原則來判斷，凡照顧到公共利益的公眾政體就都是正當或正宗的政策；而那些只照顧統治者們利益的政體就都是錯誤的政體或正宗政體的變態（偏離）。”［3］在對國家教育事業進行管理過程中，政府的基本任務就是運用政策工具正確處理個人與國家、集團、階層之間的關系，在多元矛盾與沖突中尋求共同基點——公共利益。可以說，對公共利益的追求，使教育政策獲得了存在合法性與合理性的基石，公共利益是教育政策的根本特性，是教育政策的首要價值訴求和歸宿。

二、教育政策公共利益取向實現的三個維度

要使教育政策公共利益取向真正從觀念走向實踐，需要通過公正性、民主性與有效性三個維度制定“善”的教育政策，從而確保教育政策公共利益取向的實現。

1.公正性

公正是任何制度成其為制度的基本前提和首要價值。離開了公正性，制度便失去了“合法性”，也就不能成其為制度。正如羅爾斯在《正義論》所言：“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。一種理論，無論它多么精致和簡潔，只要它不真實，就必須加以拒絕或修正；同樣，某些法律和制度，不管它們如何有效率和有條理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除。”［4］首先，作為教育政策決策主體，政府應表現為“中立”的立場。在眾多的利益集團的博弈中，政府應該沒有任何利益的偏向，遵循“重疊共識”的原則，各種教育資源的應平等分配，社會成員應當平等地成為教育領域的受益人。其次，教育政策應能夠保障受教育者教育機會的平等。由于人人享有的平等受教育權利只有在實踐中具體化為人人享有平等的教育機會才具有實際意義，因而如何保障教育機會平等就成為教育政策的核心價值取向。機會平等是指所有的人不分高低貴賤、窮富美丑，只要付出了足夠的努力，滿足了相應的條件，達到了規定的標準，都有同樣的機會來贏取同一個社會職位，也就是羅爾斯所說的“使所有職位對所有人開放”。再次，政府在維護大多數人利益，平等分配教育資源的同時，應該優先關注弱勢群體利益。如果為了實現所謂的公共利益，甚至不惜犧牲少數弱勢群體的利益，那依此取向而制定的教育政策從形成之日就有失公正性。在不違背基本的機會平等的原則之下，給予社會的弱勢群體以補償，讓他們不因為先天的或非個人的因素，而失去與強勢群體同等的受教育機會。只有這樣，才是真正公共利益的實現。

2.民主性

在多元主義（pluralism）理論看來，現代政府的教育政策建構過程，在本質上就是眾多利益團體代表各自成員的利益，進行利益聚合與表達、競爭、博弈和討價還價，最終達成妥協和均衡。在現代社會，教育政策的合法性基礎來源自社會公眾的普遍認同和接受。一項教育政策的建構，只有體現社會絕大多數成員的共同利益，才能得到廣泛的社會支持，它才能擁有合法性。約翰·托馬斯認為：“公民參與可以促進決策的有效性，并會帶來決策的有效信息增多、決策質量的提高、公民對決策接受程度的提高、公共部門服務的效率和效益提高、減輕人們對政府機構的批評等諸多好處，更加有力的公民參與促進了公民對政府決策的接受性，這就為政府提供了合法性基礎。”［5］所以，具有公共性的教育政策在選擇和制定過程中，公眾對教育政策的制定應具有知情權、參與權與監督權，要求社會公眾的廣泛參與，集思廣益，必須反映不同利益階層、不同利益群體的要求。公共教育政策不得成為任何個人、集團、階級的私產，不得成為任何個人、集團、階級壓迫其他個人、集團、階級的工具。教育政策的形成過程就是一個公共選擇的過程。它是一個非市場的集體決策行為，是不同的利益相關者通過制定規則和程序達成“重疊共識”的過程。為此，必須建立民主參與的教育政策決策模式。一是內容上和程序上保障利益主體（公眾）以多種方式參與教育政策決策過程的權利，改變過去“受益者缺席”的狀況。規定和保障公眾有渠道參與決策的機會和自由發表意見的權利。二是建立政府、市場與第三部門相結合的權力制衡制度。建立公眾、民間非營利的中介機構和政策研究組織參與政策決策模式，保障作為教育政策利益主體的廣大公眾能夠充分參與決策過程，使教育政策能充分反映他們的公共利益取向。

3.有效性

一般來說，有效總是指活動的有效，是在對活動的結果判斷后作出的結論。教育政策的有效性是指教育政策順利、經濟地解決教育問題，調整教育領域里的利益關系，實現公共教育利益的過程。如果教育政策是無效的，則它不可能維持教育共同體的秩序，更不可能降低交易成本、實現公共教育利益。

教育政策有效性實現的前提是相關信息的科學與真實。失去了科學真實性也就不可能制定出有效的教育政策。政策科學的奠基人拉斯韋爾認為：“政策應該是一門有著基本實踐方向的科學。但它的目標并不限于科學本身，也不是單純為了提高決策的效力，同時也是為了人類自身的尊嚴提供有關‘需要改進的民主實踐’的知識和方法。”［6］在現代社會，要制定一個有效率的教育政策，必然需要大量的準確信息。但是相關信息的獲得常常是有成本的，而且有些信息可能是付出了成本也不一定能得到。在通常情況下，如果決策者不能掌握全面而準確的信息，就會根據自己的一些主觀思想制定不切實際的教育政策，使教育政策的有效性大打折扣。

因此，收集全面而準確的信息，建立科學的決策程序，對增強教育政策方案的可行性或有效性有重大意義。其途徑為：一是應建立全面、精確、可信與共享的政策運行信息系統，為教育政策決策及修改完善提供科學信息知識基礎；二是加強教育政策科學理論研究，在政府決策人員、政策研究團體與社會民眾之間建立制度化的聯系，為教育政策決策提供政策科學的理論基礎和方法論；三是建立教育政策問題預警系統，設置專門的預警研究系統，負責對已經產生或可能產生的教育政策問題進行監測、研究、分析和歸類，找出政策問題發生的原因及提出對策。當然，設計一個有效的教育政策，還必須與教育政策所作用的社會環境、社會生產力水平、人們的道德水準、社會文化心理等基本國情相匹配，否則所設計出來的教育政策就會流于空想，成為無效性的教育政策。

公共教育政策是以公共價值為導向，以公共利益的豐富為指向。它本身是公共“善”，又是為了公共“善”，是超越于任何非公共立場之上的。公共教育政策不僅意味著實現個體的權利，賦予每一個個體相同的教育權利，而且公共教育政策還要通過公共教育培養受教育者的公共理性、公共精神，使之不斷追求公共福祉的社會實踐，促成公共領域理性的發展。因而公共教育政策精神集中體現在它對公共利益的高揚與彰顯，體現出公正、民主與有效的價值取向。

［1］牛津高階英漢雙解詞典［M］.北京：商務印書館，1997：1196.

［2］［美］戴維·伊斯頓.政治體系政治學狀況研究［M］.北京：商務印書館，1993：23.

［3］［古希臘］亞里士多德.政治學［M］.北京：商務印書館，1965：132.

［4］約翰·羅爾斯.正義論［M］.何懷宏等譯.北京：中國社會科學出版社，1998：3.

［5］約翰·克萊斯·托馬斯著.孫柏瑛等譯.公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略［M］.北京：中國人民大學出版社，2005：153.

［6］張國慶.現代公共政策導論［M］.北京：北京大學出版社，1997：4.