國有林區非公有制林業運行機制研究

雒文虎 萬志芳

(東北林業大學，黑龍江哈爾濱150040)

國有林區非公有制林業運行機制研究

雒文虎 萬志芳

(東北林業大學，黑龍江哈爾濱150040)

非公有制林業的作用日益顯現，黑龍江省國有林區的非公有制林業也獲得了長足的發展。按照經濟運行機制，國有林區非公有制林業要在運行主體、運行目標和運行環境上協調一致，同步發展。但是，非公有制林業的運行還存在運行環境上的一些體制性障礙，需要在改革林地使用制度、稅費減免、完善活立木市場、改革林業投資政策、制定落實鼓勵措施和加強林業文化建設等方面，采取有效措施予以破解。

國有林區;非公有制林業;運行機制

非公有制林業是我國林業社會生產力發展的重要力量。非公有制林業是指建立在林業土地公有即國家所有、集體所有的基礎上，由個人經營、非公有制公司經營和外資經營等方式，利用森林和林木，依法獲取各種收益，并依法自主處分所經營的森林和林木資產的一種林業經營方式，主要包括個體林業、私營林業和外資林業。隨著集體林權制度改革和國有林區林權制度改革試點工作的深入，承包經營集體林和國有林的經濟成分也成為非公有制林業新的組成部分。經濟形式的運行機制是否順暢，決定著經濟形式作用和優勢的發揮。所謂經濟運行機制，就是經濟活動主體，為了實現經濟目標，相互連接、互相制約，從而推動著社會經濟運行的各種經濟運行關系。其基本要素是:經濟運行主體、經濟運行目標和經濟運行環境。國有林區非公有制林業的能否順暢運行，對我國林業事業的科學發展具有重要的影響。本文以黑龍江省國有林區非公有制林業運行狀況為研究對象，探尋制約其運行與發展的體制性障礙，并提出破解對策。

黑龍江森工林區是全國最大的重點國有林區和森林工業基地，林業用地面積1 657.66萬hm2，活立木總蓄積15億m3，森林蓄積14.32億m3，森林覆被率為43.6%。2001年，國家林業局提出“放手發展非公有制林業”后，黑龍江國有林區的非公有制林業獲得了全新的發展機遇。黑龍江省委省政府于2004年出臺了《關于加快建設林業強省的決定》，進一步放寬民有林準入領域，鼓勵發展非公有制林業。黑龍江國有林區的非公有制林業獲得了長足的發展，但是在運行過程中也面臨著一些機制性障礙。

一、關于非公有制林業運行主體的問題

我國非公有制林業的運行傳統主體主要包括:個人、農戶家庭、個體戶、個人合伙、民營企業、外資企業等。國家在2003年制定的《關于加快林業發展的決定》中明確指出:不限地域、規模、所有制形式，鼓勵各種社會主體參與林業建設。凡是有能力從事林業建設的農戶、城鎮居民、私營企業主、科技人員、企事業單位、外國投資者和機關團體的干部職工等，都可單獨或合伙參與林業開發，從事林業建設。這就意味著包括企事業單位以及機關團體的干部職工在內的各種社會主體都可以進行林業開發建設，這是非公有制林業參與主體的一次重大突破，在中央明令禁止黨政機關干部經商辦企業的大背景下，基于加快我國林業發展的戰略考慮，特別賦予了林業有別于其他行業的一項特殊政策。

非公有制林業主體在參與非公有制林業經濟活動中，主要通過以下組織形式:

一是個體經營。主要有:(1)以農戶家庭為單位經營自留山。農民在自留山上種植的樹木，收益歸農民個人所有，允許繼承。(2)林區職工參與多種經營，發展家庭經濟。現在國有林區可采伐的森林資源日益枯竭，多種經營就成為對木材產業的替代和補充。主要是林區職工在林地上從事的農業開發，如對林副產品進行栽培、養殖、采集、加工，或飼養家禽、種植經濟林和經濟作物等。這種方式日益成為林區職工增加收入、脫貧致富、提高生活水平的重要途徑。(3)林區職工參與森林資源的承包經營與管護。2000年黑龍江省頒布了《國有林區森林資源管護經營辦法》，在堅持森林資源所有權不變、林地使用用途不變的原則下，實行森林資源所有權和經營權適當分離，以承包合同明確所有者和經營者的責、權、利，經營者自主經營、自負盈虧，目的是保護、培育和合理利用森林資源，促進林區經濟和社會協調發展。參與管護經營的職工要管護好承包區內的森林資源和非林、非木資源，做好護林防火、森林病蟲害防治等工作，依法制止亂砍濫伐、毀林開荒等破壞森林資源的違法犯罪活動。

二是股份合作制。林業股份合作制是具有股份制實質的林業合作制度。它以共同出資、合作經營、共享收益、共擔風險為原則，采取按股份分配和按勞分配的方式，使林區職工從股息、股利、股權的增值中獲得收益。這種形式在黑龍江國有林區主要有三種做法:一是林區職工、國有林場與林業局之間的合作經營。林區職工以對林地的管護入股或職工以個人出資金、出勞力入股，國有林場以出土地、出資金、出技術入股，林業局以管理入股，三方簽訂協議，收益按比例分配，這種方式適合于較大范圍的經營與管理。二是林區職工彼此之間或者職工與林業局之間的合作經營。職工之間的合作經營，是職工彼此以林地、勞力、資金入股，自愿組合，聯合經營，從事荒山開發、林副產業開發、經濟林種植等。職工和林業局的合作開發經營主要是職工自愿將自己承包的責任山的使用權、林木所有權交給林業局，由林業局集合力量辦林場，林業局以林地所有權入股，吸納林區職工以勞動力和社會資金入股，全部量化后實行統一經營，收益按股份分配。一般情況下，小范圍的合作經營宜采用這種方式。三是職工與國有林場、營林公司之間的股份合作經營。這種合作經營主要發生在營造民有林領域，國有林場、營林公司、職工三方以股份的形式明確相互間的權利義務關系，國有林場以林地、土地等資源入股，營林公司以資金、技術入股，職工以勞動力入股，按股份分配利益。這種經營方式更為靈活，更能激發各種主體的積極性，更能發揮各主體的優勢，是目前非公有制造林的主要方式。

三是租賃經營制。即承租人以支付租金的方式，從國有林區的管理部門處獲得國有森林資源一定期限的經營權，承租人定期繳納租金，按著約定的使用原則及方向獨立決定森林資源開發利用的經營決策，并取得收益。承租方可以是個人，也可以是企業，經過管理部門的同意或備案，承租權可依法轉讓和繼承。這種方式主要適于商品林的經營。目前黑龍江省國有林區在某些地區仍實行這種經營方式。

四是外資企業租賃造林。主要是以木材為原料進行深加工的企業建立原材料林基地。這種形式主要分布于沿海開放地區，黑龍江國有林區正在進行相關嘗試。

五是民營企業直接經營。主要是民營企業按照市場需求，在林區興辦苗圃、加工企業、物流企業，或者進行科技推廣等。

六是國有林區林權改革試點后形成的林區職工承包國有商品林的模式。伊春林權制度改革后，對淺山區林農交錯、相對分散、零星分布、易于分戶經營的部分國有商品林，由林業職工家庭承包經營。按一溝一渠一坡的自然界限，并結合森林經營區劃，以每戶5～10平方千米的規模，實行林地承包經營。林地承包經營期限為50年。目前正處于試點階段，并且取得了一定的成效。

七是其他形式。非公有制經濟的經營形式多種多樣，就黑龍江省國有林區林區經營特點而言，還有中外合資經營、中外合作經營、委托經營等非公有制林業運行模式。

二、關于非公有制林業運行目標的問題

國有林區的非公有制林業作為一種新的林業所有制形式，其運行發展的目標必須緊緊圍繞著我國經濟社會建設與發展的主旋律，必須與我國的林業發展、生態安全、“三農”問題的解決息息相關。

1.實現林業產權多元化，推動林業建設社會化。公有制林業在我國居于主體地位，這是國情和林情決定的。但是隨著全社會對林業建設要求的不斷提高，原有的“大一統”模式的管理體制和機制已經不適應現代林業建設的需要。作為農業改革的深化和延伸，林業運行機制和管理體制改革已經迫在眉睫。在分類經營、分類管理的大原則下，在對生態公益林進行國家統一管嚴、管好的前提下，必然要放開和搞活商品林。與公有制林業相比，由于非公有制林業的產權關系較為清楚，利益回報更加直接，經營機制更為靈活，所以投資者更愿意投資非公有制林業，林區職工更愿意從事自己當家做主的個體林業和私營林業，從而調動了的社會各方面的積極性，最終將形成以國家投入為導向，政府宏觀管理為調節，社會投資為主體的非公有制林業多元化投資格局，形成林業建設的社會化，提高林業的生產力和社會效益。

2.創新林業經營管理機制，實現森林資源優化配置。長期以來，由于我國林業管理體制單一，經濟結構構成單一，所有制結構簡單，造成了林業的生產力和勞動效率比較低，形成了“年年造林不見林”的惡性循環的局面。由于傳統的經營管理體制較為僵化，忽視人民群眾的經濟利益，因此社會和個人造林綠化的積極性不高，嚴重阻礙了林業的發展，致使我國成為世界上缺林少綠的國家之一，43億畝(1畝=0.0667公頃)林地沒有解決13億人的林業需求問題。多年以來，我國森林資源培育與資金短缺的矛盾、森林資源保護與采伐的矛盾、木材及其制品供給與需求的矛盾等非常突出，嚴重制約了我國經濟建設和發展，給人民群眾生活特別是林區職工生活帶來諸多困難。發展非公有林業，充分調動各方參與林業建設的積極性，正是沖破所有制約束、轉變經營機制的最佳途徑。

3.參與生態建設，維護生態安全。在新的歷史時期，應對生態危機、維護生態安全已成為全球面臨的重大課題。林業在生態建設中具有首要地位，它作為是生態建設的主體部門，既是生產物質產品的部門，又是生產生態產品的部門。同時，發展林業是應對氣候變化的戰略選擇，是發展低碳經濟的潛力所在。所以建設秀美山川，轉變我國經濟增長方式，維護國家生態安全，創造國家生態文明，是發展非公有制林業的必然要求和社會選擇。

4.解決“三農問題”，推動社會主義新農村建設。非公有制林業是農村經濟和社會可持續發展的重要組成部分，非公有制林業的發展有利于加快農村經濟結構調整，發展非公有制林業能夠破解我國林業體制單一、經濟結構單一、所有制結構單一、樹種結構單一，束縛林業生產力，阻礙林業經濟發展的問題。非公有制林業的發展有利于增加農民收入、增加農民就業，是社會主義新農村建設的重要推動力量。

5.拓寬資金投入渠道，緩解建設資金不足。加強林業建設，把林業發展納入經濟社會發展總體布局，增加資金投入，是建設現代林業的根本。我國是發展中國家，各行各業建設資金需求量較大，而林業又是投資較大、見效較慢、成本較高的行業，所以單純靠國家投入，資金非常緊張。按每畝平均造林成本200元計算，我國現有宜林荒山大約19億畝，僅消滅荒山、植樹造綠一項就需要資金大約3 800億元;我國速生豐產林工程，計劃在15年內造林2億畝，約需要資金400億元。我國還有55億畝面積的水土流失地需要治理，有40億畝荒漠化土地需要綠化。以上幾項合計需資金4萬億左右。我國目前政府對林業的投資遠遠不能滿足林業建設的需要，資金缺口較大。截至2010年底，我國居民儲蓄總額為20萬億人民幣，這些大量的閑置資金需要尋找合適的投資領域。非公有制林業因其責、權、利關系明確，可預期經濟效益較為顯著，所以能夠吸引社會資金投資林業建設。以多元化的投資主體發展非公有制林業，就能夠活化林業經營體制，調整造林綠化的投資結構，加速現代林業發展目標的實現。

三、關于非公有制林業運行環境的問題

目前，非公有制林業雖然有了長足發展，但是依然處于初級階段，外部環境不適應的問題制約著非公有制林業的進一步發展。

1.非公有制林權制度制約。林地是林業生產最基本的生產資料。它的占有和使用與所有者和使用者有著直接的利益關系。林權就是林農的財產權，保證林權的實現，是調動其積極性形成社會辦林業的根本保障。由于目前林木產權不清，經營者對林業的長期投資沒有穩定的預期回報，因而他們對林業投資沒有積極性。目前國有林權制度改革就面臨著這一制約“瓶頸”。

2.稅費負擔過于沉重。我國雖然進行了林業稅費改革，但是現行政策中，依然存在重復征稅、稅收優惠政策不到位等情況。如雖將原木的產品稅和農林特產稅合并為農業特產稅，但對于買賣雙方依然在生產和收購兩個環節同時征收，形成新的重復征稅;由于增值稅不能同步抵扣、不能使用增值稅專用發票，對原木生產者免征增值稅的優惠政策難以到位。加之許多地方政府自行規定了計稅標準，導致了對木材的稅收高于農產品的稅收標準。由于木材稅費負擔較重，導致經營用材林基本上沒有利潤，林業投資的積極性受到了沉重打擊，進而加劇了木材市場供需的矛盾，在一些地方還誘發了亂收亂購、黑市交易和無證運輸等社會問題。

3.活立木市場不健全、不規范。林木中活著的立木被稱之為活立木。活立木既是林業生產的中間產品，又是林業生產的物質要素。黨中央國務院做出了“規范活立木流轉，建立活立木流轉市場”的要求。建立活立木市場，促進活立木合法、規范、有序轉讓，不僅有利于加速資金周轉，降低營林風險，變現林木價值，而且有利于優化資源配置，拓寬融資渠道，促進集約經營，提高林地的生產力和林業綜合效益。但是，由于活立木市場交易涉及林地使用權的轉移，而我國林權制度的不完善甚至林權殘缺又制約了活立木交易;傳統的林業收入分配不合理，購買活立木的經濟前景不明朗甚至不被看好，導致活立木需求不旺、交易較少;更主要的是，活立木交易屬于新鮮事物，交易規則、程序的科學性與可操作性有待進一步提高，有的地方甚至缺乏統一規范的活立木市場交易規則，造成交易秩序混亂。其結果是活立木交易需求不旺、交易不活躍，市場機制在林業生產這一要素配置中的基礎作用沒有得到發揮，在一定程度上阻礙了非公有制林業的發展。

4.籌集林業建設發展資金困難。林業建設項目一般都具有投資周期長、投資數量大、見效緩慢等特點，目前非公有制林業投資的主要領域主要集中在優良種苗選育、林產品加工、經濟林和速生豐產林營造、經濟花卉種植、開展森林旅游、特種野生動植物繁育等，這些項目社會需求較大，因而其投資需求也較大。但由于融資困難，在很大程度上又限制了非公有制林業的發展。融資困難的主要原因一方面是銀行誤以為森林經營風險過大，如森林火災、森林病蟲害、不可抗力自然災害等，加之林業建設貸款的還款期較長，短時間內難以體現其銀行的經營業績，因而不愿意貸款給林業;另一方面是由于活立木市場的不完善、不規范，導致活立木難以作為抵押資產，即使個別銀行允許以活立木資產作為抵押，但要求貸款人進行抵押物保險，而目前保險公司基本上只受理森林火災保險，而不愿意受理森林保險的其他業務，從而限制了非公有制林業投資主體的借貸能力，建設資金短缺的制約又成為非公有制林業發展必須要解決的難題。

5.社會服務體系不健全。我國面向非公有制林業的社會化服務體系嚴重滯后，服務功能不完善。首先是信息服務機構不健全，非公有制經濟主體在進入林業產業之前，缺少權威的投資咨詢窗口，技術與市場信息獲取渠道不暢通。其次是科技服務還存在較大差距。科研與生產脫鉤，受生產周期長的限制，優良品種的繁育難、推廣難。三是森林保險體系不健全。多數保險公司沒有開展森林保險業務，即使是有森林防火險業務的，保險費用也偏高。

6.思想認識上存在偏差。一些地區對發展非公有制林業，還存在思想認識上的滯后和偏差，如認為非公有制經濟只需鼓勵，無需引導和監督;對非公有制經濟存在疑慮和偏見，傳統計劃經濟體制下按所有制性質區別對待經濟主體的“路徑依賴”尚未消除等。

四、破解障礙的措施建議

1.完善林權制度。林木生產投資周期長，風險比較大，對穩定的土地政策有特殊的需求。要通過法律確認的方式，以林權證的發放、林地承包合同的簽署等方式，賦予非公有制林業投資主體長期穩定的林地使用權。要借鑒農村土地承包的成功做法，確保林地的承包期50年不變，牢固樹立投資者的投資信心;對特殊林木(如生態林、公益林等)的林地承包期，要根據實際情況，需要延長的及時予以延長。在林地配置上要堅持效率優先的原則，促進適度規模經營、集約經營，體現規模化優勢，化解分散經營風險。要落實《農村土地承包法》的規定，尊重非公有制林業投資主體使用林地、從事林業生產、獲取經營收益的自主權，取消不必要的限制。要穩定所有權，放活使用權，保護收益權，尊重處分權，建立林地使用權流轉市場。面對出現的新情況和新問題，國家要修訂《林木林地權屬爭議處理辦法》和《林木和林地權屬登記管理辦法》，并將其上升為國家法規，同時制定其實施細則，進一步完善林權制度。

2.減輕林業稅費負擔。通過稅費優惠政策鼓勵私有林的發展，是世界各林業發達國家普遍采取的措施和方法。要堅決避免重復征稅，應該取消針對原木生產的農業特產稅，使林業獲得與農業相同的稅收優惠。因為從2006年我國就基本上在全國范圍內取消了農業稅，而且增加了種糧補貼。要將林業部門行政經費和森林資源保護經費足額納入政府財政預算，從源頭上杜絕針對林業生產的亂攤派、亂收費。應該減免育林基金和維簡費、預留資源更新費，對經過承包、轉讓等形式獲取經營權的非公有制商品林的生產，應實行按木材銷售收入5% 征收育林基金的政策，而對于職工自己投資造林進行的商品林生產，應免征育林基金。要按照實際發生的收購價格和銷售價格征收稅費，堅決杜絕按規定價征收。嚴禁沒有收入先征稅費的錯誤行為，為非公有制林業發展減負。

3.積極建立完善三林流轉交易市場。三林流轉是指森林、林木和林地以轉讓、租賃、作價入股、合資合作等方式，將森林、林木所有權或使用權及林地經營權，依法交易轉讓，流轉后所有者對林木依法享有處置權和收益支配權。這里比較典型的是活立木的流轉交易。要在明晰產權、減輕稅費負擔的基礎上，進一步規范活立木市場交易規則。要確定轉讓內容、轉讓范圍和轉讓雙方的必備資格，規范轉讓合同，以規范活立木交易活動。要制定和發布活立木交易指導價格，防止活立木交易價格與實際價值的過大偏差，促進交易的公平合理。要制定活立木交易鼓勵政策，提供必需的交易條件和設施，降低交易成本。堅決制止不規范交易、不規范流轉、暗箱操作等。

4.進一步改進林業投資和融資政策。金融機構要擴大對非公有制林業主體貸款人貸款的支持力度，在貸款政策上與公有制投資主體一視同仁，建議制定出臺關于林業信用基金方面的法規，建立林業信用擔保體系，保證非公有制林業建設主體的融資需求。同時，要進一步拓展森林保險業務，為林木抵押創造條件。要把信貸政策與營林補貼政策結合起來，中央財政應該對包括非公有制林業主體在內的各類種植業、養殖業、多種經營以及林農和林業職工從事的林業資源開發的各類貸款項目給予一定的貼息補貼。同時要拓展融資渠道，進行多渠道分類融資。要規范民間融資，積極發展林業合作組織，確保林業建設有充足的資金支撐和支持。

5.加強林業社會文化建設。要以林業生態文化為核心加強現代林業文化建設。我國正處于建設現代林業、推進林區改革與發展的關鍵時期，發展和繁榮林業生態文化，對于林區的改革與發展、營造非公有制林業發展的有利環境具有極其重要的推動作用。要通過文化建設，消除某些地方政府和人員思想上的顧慮，積極營造有利于各種經濟成分健康發展的良好的社會文化氛圍，打造促進各種經濟成分快速發展的“軟實力”，促進社會主義林業文化、林區文化的大發展、大繁榮。

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A Study on the Operation Mechanism of Non－public Owned Forestry

Luo Wenhu，Wan Zhifang
(Northeast Forestry University，Harbin Heilongjiang 150040)

The effect of non － public owned forestry is becoming more evident，and the non － public owned forestry in Heilongjiang province has also achieved considerable development.Non－public owned forestry should develop simultaneously and act in concert on the operating main body，the operation targets and the operation environment.But，there are still some system obstacles in non － public owned forestry，which need to remove by effective measures such as reforming the institution of forest land use，cutting the tax，improving the standing forest market，reforming the investment policies，carrying out the policy measures for encouraging and enhancing the construction of forest culture.

state－owned forest，non － public owned forestry，operation mechanism

F326.25

A

1672-3805(2012)01-0001-05

2011－06－26

雒文虎(1974－)，男，遼寧朝陽人，東北林業大學黨委宣傳部部長，副教授，東北林業大學經濟管理學院在讀博士研究生;研究方向:林業經濟理論與政策