城市化進程中失地農民權益保障的路徑分析

王俊鳳

(東北農業大學，黑龍江哈爾濱150030)

城市化進程中失地農民權益保障的路徑分析

王俊鳳

(東北農業大學，黑龍江哈爾濱150030)

我國城市化進程中失地農民權益受損現象實際上是深層次的權利失衡的結果，農民失地是現象，農民失權才是本質。因此，保障失地農民權益就必須深入剖析我國的農地制度與體制缺陷，從根源上尋找失地農民權益保障的路徑，改革農地產權制度，重構政府在征地過程中的角色和職責并逐步強化農民利益集團的表達力和行動力。

城市化進程;失地農民;農民權益;土地征收

一、引言

20世紀90年代以來，我國城市化進入了快速推進時期，雖然城市化是人類社會文明進步的重要標志，是解決我國“三農”問題的必由之路，但是，伴隨著城市化進程的不斷推進，大量的農村土地被征用，大量的農民失去安身立命的根基，同時也催生出一個急劇膨脹的社會群體——失地農民。雖然政府在保障和救濟等領域加強了對失地農民的保護，盡管《憲法》《物權法》《土地管理法》《農村土地承包法》等法律也都確認和保障著農民的土地權益，但是，實踐中農民土地權益保護工作不僅難以落實，而且還存在著嚴重的侵權現象。從表面上看，失地農民權益受損問題是由于征地制度、補償制度等一系列不合理制度造成的，實際上卻是更深層次的權利失衡的結果。農民失地是現象，農民失權才是本質。因此，從權利保護的角度，對我國現行制度和體制的缺陷進行深入剖析并尋找解決失地農民權益保障的路徑，是目前解決該問題的關鍵所在。

二、城市化進程中失地農民權益受損的表現

(一)失地農民的參與者主體地位缺失

首先，《憲法》第十條明確規定:“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”據此，“公共利益”在憲法和相關法律并未對其含義作出明確界定的前提下，就名正言順地成為政府將農村集體土地自由裁量地轉化為國有土地的合法依據。可見，在土地征收過程中，農民沒有參與決策的權利，是否征地以及如何征地完全由政府單方面決定，農民只能被動地服從。其次，根據《土地管理法》第四十三條規定:“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。”這種限制使得農民無權參與土地用途改變后的交易，只能如旁觀者一樣眼看著政府低價征收并高價賣出以獲取暴利。農民雖然失去了賴以生存的生產資料，但是卻無權分享土地交易的巨額收益。再次，征地的受償主體是農民集體，而不是承包經營農戶。因此，整個征地程序從立項征地、征地行為的實施到征地補償的分配，僅有村委會代表農民集體參與，農民個體則完全被掩蓋于集體的名義之下。最后，《土地管理法實施條例》第二十五條規定:“對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調;協調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。”在這種制度安排下，征地行為的主體成了裁決方，缺少第三方的仲裁，失地農民的權利救濟已是欲訴無門，更何況農村土地屬于農民集體所有，失地農民個體根本不具備訴訟主體的資格。

(二)失地農民的財產權利受損嚴重

雖然說我國的征地補償從無到有，在一定程度上平衡了享有征地權的主體和土地所有者之間的利益，本身已是一種進步。但是，相對于公正合理的補償目標，這一規定顯然還遠遠不夠。一方面，現行法律規定的征地補償標準剝奪了農民應當享有的土地增值收益。依據《土地管理法》第四十七條規定，征地補償費用的計算方式為“產值倍數法”，征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。其中，征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍，征收耕地的安置補助費為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍，二者的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍。如此規定，不僅“產值”“倍數”是難以確定的彈性數值，而且補償范圍只包括了土地的直接損失而未考慮土地的間接使用價值、非生產性收益以及土地對于農民的就業與社會保障價值，更為重要的是征地補償費是按照與市場無關的靜態政策性價格計算的，嚴重偏離了土地的市場價值，土地在農轉非后所產生的巨大級差地租顯然與農民無關。另一方面，征地補償費用的分配也很不合理。農民實際上只能拿到青苗費、地上附著物補償費和部分安置補助費(此時必須是農民自謀職業)，而集體可以獲得土地補償費以及部分安置補助費(需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經濟組織)。在土地的補償費用已經很低的情況下，再經過地方政府、村一級的層層過濾，最后到達農民手中的補償金已是所剩無幾。

(三)失地農民的基本生活保障沒有著落

我國城鄉二元化的保障體制決定了土地對于農民來說具有至關重要的保障功能，土地是農民的安身立命之本，不僅為農民提供了基本的生存與發展的保障資料，還滿足了他們對安全感、歸屬感、成就感等多種心理的需要。農民失去土地并不是單純的失地，更意味著同時失去了經濟權、財產權、就業權、受教育權、保障權等與土地相關的一系列權利，而實際的土地征收補償并不能實現對土地上述功能的替代。由于我國的工業化、城市化水平較低，雖然第二、三產業已有較大發展，但是仍然無法容納龐大的失地農民。從農民自身來講，由于文化素質普遍不高、沒有專業技能、參與市場競爭的能力較弱，在就業的競爭中處于極大劣勢，因此，失地農民面臨著重重就業困境，必然會淪為“務農無地、上班無崗”的新失業群體。

三、城市化進程中失地農民權益保障的路徑選擇

(一)改革農地產權制度

現行農地產權制度的缺陷是失地農民權益受損的一個重要原因。所有者缺位、權能殘缺的農地產權制度使本應成為土地交易中市場主體的農民成為名副其實的旁觀者。雖然《憲法》第十條規定“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。”《物權法》《農業法》和《土地管理法》等法律也都規定我國農村的土地屬于農民集體所有。但是，何為集體，何為集體所有，農民集體與農民個人的法律關系如何界定，諸多問題，法律都未作明確規定。農民集體也就成為一個看不見、摸不著的抽象法律概念，從而導致“誰”真正擁有土地的所有權并不明晰。然而，恰恰是農民集體在法律中的缺位，使得村委會在現實生活中成為了最重要和最關鍵的角色，同時扮演著農民集體土地所有權的代表與政府在農村的“代理人”，而當農民與政府之間出現利益沖突時，村干部為了保全自己，毫無疑問地會選擇維護政府的利益。可見，農地產權主體的缺位，使得農村土地儼然成為一種公共品，為政府以征地為由對農地產權的侵蝕提供了極為便利的條件。鑒于此，國家立法機關應該對各級立法中有關農地產權規范進行修改，重構農地產權關系，重點是確立農民的土地所有權主體地位，并清晰界定農民集體與農民個人各自的土地權能與權限及實現途徑。農民只有擁有完整的土地產權，才能成為土地的真正主人，掌握土地的命運，從而從根源上杜絕侵權現象的發生。

(二)重構政府在征地過程中的角色和職責

農地產權制度的模糊在很大程度上縱容了政府在征地過程中的尋租行為，助長了政府以征地為手段提高政績的欲望和追逐利益的行為。如前文所述，《土地管理法》第四十三條的規定使得農村集體土地只有通過國家征用變成國有土地后才能進入土地市場，一切農地所有者都不能直接把自己所有的土地轉讓給用地者。國家壟斷了土地一級市場，是土地價格的唯一決策者，在土地征用凈租金巨大且遞增的利益驅動下，政府追求土地收益最大化的行為取向便暴露無遺。于是，政府成為多種相互沖突角色于一身的征地主體，是征地規則的制定者與裁判者、土地交易的經營者與受益者、農民集體的代言人同時也是損害農民權益的最大威脅者。實踐中，許多地方政府借公共利益之名濫用權力，動用公、檢、法力量粗暴征收農地，一些農民為了維護自己的土地權益甚至付出了生命的代價。因此，要想從根本上解決杜絕政府的征地尋租行為，就必須準確定位政府在征地過程中的角色，明確其職能與職責。首先，政府作為宏觀調控者，應該是規劃者、管理者，而不能是直接參與的交易者。政府必須退出征地市場的交易，只有使其無法享有征地之利益，才能使其回歸應有的地位和職能并將交易主體的地位真正還給農民。與其斤斤計較政府拿了高額的土地出讓金后到底應該分多少給農民，不如從根源上將土地收益直接交付給農民。其次，政府要充分發揮宏觀調控的作用，作為裁判者代表國家進行“公共利益”之判斷，并在符合“公共利益”的前提下，負責組織和監督農民與土地開發商的土地交易行為，將征地的補償方式變為市場方式，允許農民與土地開發商在同一平臺上直接進行交易。最后，國家可以采用間接調控方法，從直接交易獲得巨額收益轉向稅收和管理費用，既有利于扼制政府獲取最大化土地收益的手段從而保障農民土地權益，同時還能利用稅收調節土地供應，避免現行征地制度下引發的各種問題都要由政府最后承擔的超負荷局面。

(三)強化農民利益集團的表達力和行動力

農地產權制度的缺陷，諸如“公共利益”等含義不確定的法律規范、征地補償不合理且救濟無門、發現征地問題如此嚴重但后續解決異常延緩且損害仍在繼續，這些問題顯而易見但是仍然存在，究其根源仍在于農民的弱勢群體地位使其缺乏足夠的利益表達力與維權行動力。長期以來，為了配合以重工業為核心、以現有城市為基地、以犧牲農業為代價的高速工業化戰略，我國形成了相應的經濟、政治、文化和心理等方面的明顯的二元性差異結構。這種二元結構的形成，是國家在社會經濟發展過程中通過城鄉差別分層戰略而人為地進行利益選擇的結果，是國家通過制度對農民公平發展權利的剝奪，最突出的表現就是農民權利的制度性流失。在農地流轉利益的再分配中，農民的弱勢群體地位使其根本無力對抗政府的利益博弈，他們不僅無法對政府的侵害形成有效約束，甚至連基本的利益表達都無從實現，更不要說過通過個體行動來維護其合法權益了。因此，農民要維護自己的合法權益，就必須改變其群體的弱勢地位，而這需要社會外力和農民內力的良性互動才能有效實現，不僅需要政府的引導和扶持，更取決于農民自身主體性力量的成長和發揮。

［1］ 張安毅.中國農民土地權益保護路徑分析［J］.中國土地科學，2009(8):13－17.

［2］ 長子中.城市化進程中農民的土地權益保障問題［J］.開放導報，2011(4):34－37.

［3］ 林鳳章.失地農民的權益缺失與法律救濟［J］.山東農業大學學報(社會科學版)，2009(2):66－70.

［4］ 歐健.政治學視域中的農民權益保護問題探析［J］.農村經濟，2010(1):95 －98.

The Path Analysis of Protecting the Rights and Interests of Landless Peasants in the Process of Urbanization

Wang Junfeng
(Northeast Agricultural University，Harbin Heilongjiang 150030)

The phenomenon that the rights and interests of landless peasants in China has been damaged is actually the result of the imbalanced rights;losing land is the phenomenon，losing rights is the essence.Therefore，it is necessary to analyze China＇s agricultural system and institutional weaknesses;find the path to protect the rights of landless farmers from the source;reform the rural land property rights system;reconstruct the roles and responsibilities of the government in land acquisition process and gradually strengthen the power of expression and action of farmers＇interests groups when talking about the rights and interests of landless peasants need.

the process of urbanization，landless peasants，the rights and interests of peasants，land expropriation

F301.1

A

1672-3805(2012)01-0018-03

2011－06－24

黑龍江省哲學社會科學規劃項目“黑龍江省城鄉一體化進程中農民權益保障制度研究”(編號:11E133);東北農業大學博士啟動基金(編號:2010RCB12)

王俊鳳(1977–)，女，黑龍江哈爾濱人，東北農業大學經濟管理學院副教授，博士，碩士生導師;研究方向:三農問題