大小興安嶺生態功能區建設中的城鎮化問題研究

周 延 耿玉德

(東北林業大學，黑龍江哈爾濱150040)

大小興安嶺生態功能區建設中的城鎮化問題研究

周 延 耿玉德

(東北林業大學，黑龍江哈爾濱150040)

2010年末《大小興安嶺林區生態保護與經濟轉型規劃》正式得到國務院批復，大小興安嶺建設生態功能區的意義也從一省的區域經濟規劃升級成國家戰略。在建設功能區的過程中減少居民對環境直接破壞是保護的主要思路，而推進城鎮化進程是其中的重要一環，本文對生態功能區的發展進行了梳理，并對城鎮化在生態功能區建設的作用及可能產生的問題進行了分析總結，針對可能產生的問題提出一些建議。

城鎮化;生態功能區;大小興安嶺;轉型

近年來，生態功能區這一說法被廣泛提及，很多地區都在規劃和建設這樣的區域，但各地對生態功能區的理解卻各不相同，究其根源在于所處角度不同所導致。追根溯源會發現生態功能區完全是一個我國本土化的概念，在20世紀90年代中后期就已經有學者在研究中提出這一說法，但僅限于區域功能研究，對我國各地區的發展和規劃沒有實質的作用和影響，進入21世紀后，隨著整個社會對生態環境關注的不斷提高，學術界也將目光投放到如何改善和治理我們共同的生存環境上，進而生態的功能性再一次被提及，并且研究的熱度快速上升。目前，在環境保護的諸多研究領域中，由于研究的重點不同，造成了各說各話，各自強調自身研究重要性的局面，但如果理清思路就會發現，總體研究的脈絡主要是研究自然規律和社會環境。就建設大小興安嶺生態功能區來講，推進城鎮化進程無疑是解決生態功能區社會問題的最好的方法。

一、大小興安嶺生態功能區的規劃背景

大小興安嶺地區是我國重要的北方國有林區，林區面積廣闊。該區位于黑龍江省北部和內蒙古自治區東北部，是嫩江、額爾古納河、綽爾河、阿倫河、諾敏河、甘河、得爾布河等諸多河流的源頭，是重要的水源涵養區。行政區涉及黑龍江省的大興安嶺、黑河、伊春，內蒙古自治區呼倫貝爾、興安盟，面積為151 579平方公里。經過長期的采伐，大小興安嶺原始森林已受到較嚴重的破壞，出現了不同程度的生態退化現象，現有次生林和其他次生生態系統保水保土功能較弱。黨中央在2007年的十七大報告中提出了建設生態文明型社會的發展目標，根據該目標，國務院組建了環境保護部，并且在成立當年就發布了與中國科學院聯合編制的《全國生態功能區劃》。這樣，生態功能區這一概念就有了官方正式解讀。該《區劃》打破了行政地域的限制，完全根據我國實際的地理條件劃分而成，為各省市制定各自的發展規劃和合理布局提供了依據。《全國生態功能區劃》將全國按照水源涵養生態功能區等九大類型劃分為216個生態功能區。《區劃》中的大小興安嶺水源涵養重要區為之后制定大小興安嶺生態功能區規劃提供了理論基礎和法律保障。大小興安嶺生態功能區的正式提法出現在2008年3月份的“兩會”期間中國農工民主黨中央委員會的提案中;2008年末在黑龍江省省委經濟工作會議上，提出了建設“八大經濟區”的規劃，大小興安嶺生態功能保護區位列其中，但該規劃只涉及黑龍江省的行政范圍，包括黑龍江大興安嶺地區、黑河市、伊春市、鶴崗市部分區域、綏化市部分區域、哈爾濱市部分區域和佳木斯市部分區域;2010年11月由國家發改委組織編制的《大小興安嶺林區生態保護與經濟轉型規劃》，得到了國務院的正式批復，大小興安嶺生態功能保護區的建設正式上升為國家戰略，在之后的幾個月中，《規劃》涉及的相關地區都根據該《規劃》制定或出臺了各自的保護措施及轉型方案，諸項事務有條不紊地進行。

二、城鎮化在生態功能區建設中的作用

(一)有利于生態環境的保護與恢復

生態功能保護區建立的宗旨是對現有的生態環境進行保護與恢復，而生態環境之所以被破壞又源于人類發展的需要，這里體現出發展與保護之間的矛盾。大小興安嶺地區生態環境被破壞的主要原因是森林被過度采伐。20世紀的末期就已經出現了危機，各級政府做了各種努力和嘗試，比如限額采伐、植樹造林、經濟轉型、林下資源開發、建設國家級自然保護區等等，雖然取得了不錯的效果，但總體上看還是治標不治本，因為只要當地的生產生活方式與采伐有關，就不能從根本上保護自然環境。所以，只有在林區加速城鎮化的進程才可以在短時間內迅速減少人對自然環境的直接影響，既有助于快速調整地區發展方式又可以在短期內建立新的保護規劃，有力地吸引生產要素向城鎮聚集，促進產業結構的調整和資源的優化配置，成為解決就業、實現市場擴展的重要舉措;屆時城鎮將承接大量的富余勞動力，在帶動居民增收的同時，還可以緩解林區人與自然的矛盾。

(二)有利于加快居民生活方式的轉變和生態保護意識的建立

改革開放30多年，大小興安嶺地區的發展速度遠低于發達地區，一方面由于地處邊陲，更主要的還是當地居民的思想意識沒有改變，“靠山吃山，靠水吃水”的想法根深蒂固。在這片43萬平方公里的國土上居住了818萬人，其中林業職工有55萬人，人口密度僅為每平方千米19人，而中國的平均人口密度為每平方千米140人，世界的人口平局密度為每平方千米45人，大小興安嶺地區人口密度之小可見一斑，而在這片廣大的國土范圍內卻存在50個行政縣(包括市、旗、區)，其下屬的林業局、鄉鎮、村屯、林場、居民點星羅密布，居民的生活均或多或少地與林相關，這樣，在保護生態環境的過程中增加了保護難度，同時也加大了保護成本。所以，只有真正改變林區居民的生活方式，才能從根本上解決森林生態環境的保護問題。城鎮化的實施一方面可以將一些居民遷入城鎮中，減少這些居民日常生活對森林的直接破壞;另一方面，隨著城鎮規模的擴大會派生出許多的就業機會，同時政府可以牽頭進行職業培訓，提高這些居民的勞動技能，能夠在短期內增加居民的可支配收入，從長期看可以逐漸改變這些居民的生活方式并形成更加合理的勞動力。

(三)有利于加快各地區經濟發展方式的轉變

大小興安嶺地區“因林而興，因林而衰”，大規模的采伐自新中國成立至今已歷經60余年，累計生產木材10.5億立方米，上繳利稅290億元，為國家經濟建設做出了巨大貢獻，長期的高強度開發，不僅導致林區生態功能嚴重退化，而且隨著木材資源的驟減，嚴重地影響了林區人民的生活水平，經濟社會發展都受到很大的限制。新《規劃》出臺后，突出了森林的功能性，強調大小興安嶺區域森林系統對其他地區、對全國，甚至對我們共同生活的地球的作用，基本忽略林木本身的經濟效益。正是由于生態目標與經濟目標二者之間的本質差別，各地區的經濟發展規劃也必須迅速做出調整來適應這種變化，而加快城鎮化步伐無疑是一種最好方式。

三、生態功能區城鎮化問題分析

(一)城鎮化的主體模式模糊

生態功能區范圍內加速城鎮化后，第一項要面對的就是主體模式的選擇問題，總結起來可選擇的模式有兩種:一是以中心城市為重點(包括縣級城市)，城市化點狀發展;二是以縣域為重點，鄉鎮式網狀發展。兩種模式各有特點，第一種模式，優點在于布局更宏觀，重點性更為突出，實施效果在短期內更為明顯，缺點在于，前期需要投入大量的資金，城市功能定位需要有超遠的前瞻性，如果出現規劃上的失誤，對未來的發展會有嚴重的影響;第二種模式，優點在于可以邊計劃邊實施，前期資金投入少，可以循序漸進式地發展，如果有規劃上的失誤能很容易地進行修正，而缺點也很明顯，生態環境保護與資源恢復的速度要慢很多。

(二)經濟發展方式的轉變困難

建設生態功能保護區是為了保護生態環境，最主要的方式就是限制采伐對環境的破壞，而當地的傳統經濟發展模式還是依靠資源，林區的主營收入60%還是來源于木材銷售，規模以上企業數量非常有限，企業類型也比較單一，技術落后，人員素質較低，這些問題都比較突出，若想可持續發展尤為關鍵的是經濟發展方式該轉向何方。經濟轉型必然要與城鎮化同步進行，這樣，經濟發展的重心就應該落在城鎮范圍，城鎮的經濟發展就需要發展非林的工農業和第三產業作為替代產業。但眾所周知，產業的發展勢必產生新的污染，例如空氣污染、水污染、固體廢料污染及生產垃圾等等，這樣的污染會直接影響到居民的生活環境。在這片土地上經濟轉型是為了保護森林，但不能由此而增加新的污染，如果造成新污染，那與以往為了經濟利益而不顧森林生態系統的做法不是一樣了嗎?

(三)“新城鎮居民”就業壓力巨大

城鎮化的推進必然要使一些分散在林區小規模居住的居民搬入城鎮中，這些居民日常的生活來源主要依靠就近的自然資源，雖然收入水平比較低但生活的成本也較低，而一旦進入到城鎮以后，他們將會遇到兩方面的困難，一方面喪失了原有的收入來源，另一方面生活的成本被加大。如何解決這樣的困難?直觀上很好設計，那就是增加新的就業機會，提高薪酬待遇。但又存在另一個不能回避的問題，林區居民的文化水平普遍不高，職業技能的層次也很低，新增就業崗位如果技術含量比較高大部分人很難勝任，一般性的工作又很難提高工資水平。這樣就出現了兩難的局面，而這種局面又是必須要面對和解決的。

(四)社會保障體系與現狀不符

近年來我國政府一直將完善社會保障體系作為民生工程的重點，按照實施主體的不同可以將體系分為城鎮居民社會保障體系與農村居民社會保障體系兩類。在生態功能區域實施城鎮化戰略后，城鎮居民的社會保障體系該如何建立，在原有社會保障的體系下如何將新進居民納入現有的社會保障體系中，大小興安嶺地區體制比較復雜，很多地區至今依然屬于政企合一，很多的當地居民同時也是森工企業職工，其保障應由企業負擔。但長期以來，由于森工企業的虧損導致了職工的生活得不到相應的保障。例如，黑龍江森工集團下屬僅伊春林區森工企業富余人員就有10.9萬人，比例高達42%;另外，還有混崗集體職工14.1萬人需要安置;每年還有近3萬名新增勞動力需要就業。林區社會保障體系不完善，養老保險、醫療保險等社會保障資金投入很少，很多職工無法參加養老保險、醫療保險。基本養老保險、失業保險、基本醫療保險的覆蓋率不足50%。

四、解決生態功能區城鎮化問題的構想

(一)科學規劃，合理布局

談建設，說規劃都要有前瞻性，這種前瞻性要基于各地區各自的地理環境和發展脈絡，不僅要滿足國家的需要，更要為這一方水土謀發展。我國改革開放三十余年中出現了很多的重復建設現象，基本上都是因為之前的規劃不合理造成的，地方政府的“拍腦門”決策方式早已被老百姓所詬病，雖然近些年隨著時代的進步和民主意識的提高，這樣的問題少了很多，但并未完全杜絕，所以在建設大小興安嶺生態功能保護區的過程中必須注意，建立科學的理念，在規劃伊始明確人口、資源和環境三者之間的關系。例如，針對黑龍江省大興安嶺地區，地域面積廣闊，行政區域達8.4萬平方公里，人口僅為50萬，在這片區域內就可以選擇點狀發展，以各縣為主，強調縣域間的發展關系，同時降低鄉鎮一級的功能，除邊界一些特殊地區外，其他村鎮逐步合并;產業發展就可以集中在縣城，基礎設施的投入可以更為集中。

(二)城鎮化與經濟轉型同步進行

城鎮化是建設生態功能保護區的必然選擇，在實施的過程中時刻突出政府的主導作用，而經濟轉型同樣需要以政府為主導，在建設的過程中，城鎮化與經濟轉型就像政府的兩只手同等重要。經濟轉型要以城鎮化為前提，城鎮化又要以經濟轉型為保障條件。如果將兩者區分對待就會產生很多的問題。第一，假如經濟轉型速度慢于城鎮化的速度，城鎮內會出現大量的閑置人口，一方面居民生活沒有保障，另一方面也會造成很多的社會不穩定因素，長期下去當地居民可能還會回到以前生活的老路上，所謂的城鎮化也就只能是一紙空談。第二，假如經濟轉型速度快于城鎮化的速度，從表面看這種情況是比較樂觀的，但事實上依然存在問題。生態功能區劃的各城市其經濟轉型都是由政府為主導，雖然成本由政府投入，而成形后最大的受益者也是政府和引入的資本，老百姓成了邊緣群體。分析這兩種情況可以看出，各地區的經濟轉型與城鎮化進程必須同步開展，這樣才能使轉型后的產業規模符合城鎮化的需要，互相促進，相輔相成，最終達到理想效果。

(三)貫穿低碳理念

我國未來發展的關鍵詞就是低碳與環保，低碳發展與節能減排已經成為我國各項事業發展的新指標。建設大小興安嶺生態功能保護區，必須始終將低碳理念擺在第一位，但會存在這樣的疑問，低碳似乎是大城市、大企業的專利，森林本身的光合作用有助于二氧化碳的轉化，林區何來低碳而言。事實上，低碳是一種生活理念，而節能減排是一種方式，在廣闊的林區范圍內除了中心城區外，一般的鄉鎮與林場居民至今還延續著獨自生火做飯、燒火取暖的生活方式，這既浪費資源又排放出大量的固體粉塵與二氧化碳，所以林區并不是我們想象的天然低碳區。只有在建設生態功能區的每個環節都將低碳理念貫穿始終，才能取得科學合理的成果，城鎮化更是要首先做到。樹立低碳理念可以正確迅速地改變居民原有的生活方式，如統一用電、燃氣做飯、集中供暖、飲用自來水等等，隨著居民生活方式的轉變也可以加速城鎮化進程的推進。

(四)完善政策保障體系

“兵馬未動，糧草先行”，若將建設生態功能區看成一場戰爭，計劃規劃資金人員就是兵馬，而政策保障體系便是糧草。在現如今的社會發展中，資金的重要性是不言而喻的，而建立或完善政策保障體系也是同等重要。就建設生態功能區來說，可以總結為“資金未動，政策先行”，林區所需要的政策首先是生態保護的相關政策，這也是城鎮化實施的起始點和依據，將一些人口進行集體遷移需要進行生態補償，原有的森工企業職工要按照適當的標準進行補助;其次就是經濟轉型的政策和民生與基礎設施的相關政策，大小興安嶺各地區在“天保工程”實施后都已進行了有序的調整，新形勢下由于宏觀政策的調整，各地區的相關政策需要進行修改，新政策應立足于推進城鎮化，根據城鎮規模與發展方向來提出。

［1］耿玉德，萬志芳.黑龍江省國有林區林業產業結構調整與優化研究［R］.林業科學，2006(06):86－93.

［2］李微，萬志芳.黑龍江國有林區林業主導產業選擇分析［J］.林業經濟，2009(02):66－73.

［3］洪福艷.中國生態功能區治理模式研究［D］.吉林大學博士論文，2010:32－34.

Research on Issues of Urbanization in the Process of Constructing Ecological Function Regions in Greater and Lesser Khingan Ranges

Zhou Yan，Geng Yude
(Northeast Forestry University，Harbin Heilongjiang 150040)

At the end of 2010，Ecological Preserve and Economic Restructure Project in Forestry Regions of Greater and Lesser Khingan Ranges was officially approved by the State Council，which indicates that the significance of constructing ecological function regions has been upgraded from provincial to the national strategy.The main method of preservation during the process of constructing function regions is to reduce the direct damage from inhabitants，nevertheless，accelerating the urbanization is one of the most crucial links during the process.In this essay，firstly the author collects clearly the information on development of ecological function regions;secondly，the author intends to analyze and conclude the impact of urbanization on the construction of ecological function regions and the issues it may bring about;finally，some recommendations will be offered.

urbanization，ecological function regions，Greater and Lesser Khingan Ranges，restructure

F120.4

A

1672-3805(2012)01-0021-04

2011－10－26

黑龍江省哲學社會科學研究規劃項目(編號:10B045)

周延(1984－)，男，黑龍江大興安嶺人，東北林業大學經濟管理學院博士研究生;研究方向:林業區域經濟