淺談我國地方政府大部門體制下的機構改革

莊東煌

淺談我國地方政府大部門體制下的機構改革

莊東煌

分析了地方政府推行大部制機構改革面臨的問題。從加強服務型政府理念建設，完善公務員退出機制，合理配置地方政府的決策權、執行權和監督權，完善政府改革相關的法律制度等方面，對推進地方政府機構改革提出了建議。

地方政府；機構改革；大部門體制；服務型政府；公務員

我國于2008年10月啟動了地方政府的機構改革。地方政府的大部門體制改革，以政府職能的轉變為基本立足點，調整政府部門的管轄范圍和職能，把業務性質類同和職能相近的部門重構整合，構建新的行政機構體制。地方政府的大部門體制改革主要涉及農業、工業、交通、文化、住房保障、人力資源和食品藥品7個領域，以轉變政府職能為核心，目標是建立“大交通、大文化、大城管、大水務、大建設、大林業”和“統一人力資源和社會保障”、“統一城鄉規劃”、“統一科技與信息化”體制，探索建立職能有機統一的地方大部門體制。許多省市在積極探索大部門體制，加大機構整合力度，政府職能正在更多的向社會管理和公共服務方面轉變。

一、地方政府大部制改革中面臨的問題

由于我國政治體制獨特和政府規模龐大，所以政府機構改革面臨許多問題。地方政府大部門體制改革的難點主要表現在以下幾方面：

第一，政府職能轉變和現行機構設置難以協調統一。中央和地方政府的職責重點是不同的，中央政府側重宏觀調控，到了市級、縣級地方政府，服務民生、改善民生的社會管理和公共服務職能就比較重要。目前，地方政府過度強調“管理”與“控制”，而在監督、服務、保障等方面偏弱。地方政府職能轉變和現行機構設置難以協調統一。地方政府大部門體制改革應以改善民生為重點，加強與整合社會管理和公共服務部門。

第二，過度借鑒問題。改革過程中雖然一再強調因地制宜，但仍然存在過度借鑒問題。在地方大部制改革過程中，新的措施與辦法時常會因為各類原因受到一定阻力。由于各地各部門的實際情況不同，新的機構改革方案所達到的實際效果在不同的地區與部門不盡相同，而在特定的環境下，新的機構改革措施與辦法有可能全面失敗甚至帶來負面效應。

第三，政府職能交叉重疊嚴重。我國的政府機構職能劃分相對模糊，時常出現管理與監督等職能在不同政府部門中重復設置，從而造成政府資源的浪費，另一方面模糊的責任劃分也會造成無人負責。同部門中上下級的權力分配也需要調整，以往上級部門的部分權力過于集中，下級部門權力缺乏而降低了行政效率。

第四，部門利益阻礙，人員分流困難。大部制改革最直接的舉措就是對現存的部門按職能相近的原則進行撤并整合。部門利益的既得者總是不甘心失去既得利益，凡是與部門利益相沖突的、難以獲取部門利益的改革，他們總是陽奉陰違或消極不作為；凡是能加強或能從中謀取部門利益的，則積極作為。正是由于地方政府部門利益的泛濫，我國多次政府機構改革都陷入了“精簡一膨脹一再精簡一再膨脹”的怪圈。地方政府大部制改革將直接影響到地方部門的既得利益，所以部門利益將是大部制改革面臨的難點。

地方實行大部制改革以后，一些職能交叉或重疊的部門和機構將被撤銷或合并，這將造成領導崗位和公務員職位的減少。超編、多余的公務員如何正常退出，這也是改革面臨的一個難題。

第五，決策權、執行權、監督權的配置和運用問題。地方政府實現行政權三分后，決策權、執行權、監督權的配置和運用不夠合理，特別是執行和監督難，行政機構的執行和監督機制缺位。地方實行大部門體制后，權力和財力更加集中，一個多部門合并的大部門權力過大，就會“尾大不掉”，要對它進行有效監督則非常困難。建立有效的權力執行和約束機制，防止權力過度集中等問題，也是深化改革面臨的重要問題。

第六，相關法律法規配套問題。法律配套不完善，部分行政權力與行為不能得到法律的有效支撐與制約。地方政府大部制機構改革，以自上而下的行政方式來彌合不同部門利益主體之間的需求，雖然短時間內可以解決機構合并問題，但部門與部門之間的相互制約機制不會就此消失。因此，應加強法制建設，修改和完善地方各級政府的組織法。

二、推進地方政府機構改革的對策

地方政府機構改革的方向是整合機構和機構間相近的政府職能，綜合設置職能機構，實行社會主義市場經濟條件下的地方大部制。為了使地方政府大部制改革順利推進，可采取以下措施：

（一）推進服務型政府執政理念建設

隨著經濟社會的深入發展，人民群眾對社會管理和公共服務的政府職能要求越來越高，因此應該加強這些職能部門的建設。要盡快完善和人民群眾利益最密切的社會保障、就業、醫療、教育、環保和安全等方面的職能及機構，提高地方政府化解社會問題、維護社會穩定和提供公共服務的能力。要加強宣傳與學習，轉變政府執政理念，明確政府定位及職員的職責與權力，使公務員了解新形勢下政府的職能，通過政策與法律的制約來加強服務。

（二）結合本地實際推進大部制改革

地方政府在大部制改革中應將各地的成功做法加以綜合吸收，使本地的改革更加符合實際，使改革的阻力盡可能地減小，以取得更好的效果。要從本地社會經濟發展的實際需要出發，根據正確履行地方政府職能的要求，重點研究國內外政府機構改革的實踐經驗，結合本土實際加以應用，完善一些特殊領域的機構設置和管理體制。

（三）進一步理順地方政府層級關系

轉變政府職能是深化行政管理體制和政府機構改革的核心。應進一步轉變政府的職能，對一些缺位、錯位、越位行使政府職能的機構實行精簡。要進一步推進政企分開、政事分開、政資分開、政府與社會中介組織分開，凡是公民、法人和第三部門能夠解決的事項，法律規定的除外，政府機關應不加干預。理順地方政府層級關系，明確劃分各級政府部門的職責權力及職能范圍，在高效合法的前提下進行合理而科學的行政部門設置，降低各部門間行政職能的重疊，避免責任推諉。在可能情況下，上級部門對下級部門要充分放權，以提高行政效率。

（四）完善和落實公務員退出機制

我國《公務員法》規定，公務員若出現連續兩年被確定為“不勝任現職工作”、“不稱職”等情形的，可予以辭退。對于嚴重違紀違法的政府公務員，可以直接給予“開除”的處分。地方大部制改革要解決人員分流難問題，最便捷有效的途徑是直接將上述人員進行處理，打通公務員的出口渠道。這一方面能夠真正實現人員精簡的目的，另一方面也有利于讓在編在崗的公務員形成一種競爭意識，實行公務員的彈性管理機制。

（五）合理配置決策權、執行權和監督權

要探索決策、執行與監督既適度分離又相互協調的政府運行機制，將社會管理、公共服務等方面的職能分離出來，設立一些專門的社會服務部門，以避免有些部門過分集權的弊端。同時，建立有效的政策執行監督與反饋機制，保證政策的執行力度，保證問題的及時反饋，以便在問題出現時能夠及時制定相應的對策與解決方案，并對政策中不合理之處進行監督與調整。

（六）積極完善相關的法律制度

地方大部制改革必須建立在相對穩定的基礎上，通過完善相關的法律制度，使行政行為有法可依，有法可制，始終處于法律的支撐與制約下。運用法律制度來推動改革，既可以鞏固改革的成果，又有利于全社會的貫徹執行和公眾的認同。要提高行政人員的法律意識，使之在行使行政權力時充分考慮相應的法律規范，從而增強政府公信力。加快編制立法進程，實現機構設置的法制化。通過法律配套來實施改革，一方面可以有效避免機構改革因決策者變更或者領導主觀意志的改變而改變；另一方面可增強大部制改革的合法性和權威性，也可以增強改革措施的透明度。

[1]關于深化行政管理體制改革的意見 [EB/OL].新華網，2008-03-04.

[2]何艷.大部制改革在地方[J].時事資料手冊，2008（3）.

[3]龔常，曾維和，凌峰.大部制改革的重點與難點[N].北京日報，2008-1l-l0.

D63

A

1673-1999（2012）03-0012-02

莊東煌（1985-），男，福建泉州人，華僑大學（福建泉州362021）碩士研究生。

2011-11-20