談非黨員村干部的監督與制約

齊元偉

談非黨員村干部的監督與制約

齊元偉

分析了農村非黨員村干部的違紀違規現象及其原因。認為目前對非黨員村干部的監督與制約，法律法規方面存在漏洞。在《行政監察法》中應明確規定對非黨員村干部違紀違法的處理辦法，同時要加強村干部思想教育和法律知識、財務管理知識的培訓。

村干部；非黨員村干部；違紀問題；監督；制約；教育

我國的村干部，包括村黨支部書記、村委會主任、村委會副主任、治保主任、民兵連長、婦女主任、團支部書記和村會計。村干部在新農村建設中起著關鍵作用，是新農村建設的直接推動者、組織者和實踐者，是黨的各項路線、方針、政策在農村的貫徹者和實施者。隨著我國基層民主的發展，全國基層村級組織中出現了一批非黨員村干部，他們是通過村民選舉產生的，在村民委員會及其配套組織中擔任一定職務，行使公共權力，管理公共事務，提供公共服務，并享受一定政治經濟待遇。從法律法規上看，目前對非黨員村干部的監督與制約還存在一定的監管漏洞。

一、非黨員村干部現狀分析

以河南省某區為例。該區共2鄉5個街道辦事處，有59個行政村，103個自然村，22個居民委員會。全區有村干部300余人，其中非黨員村干部100余人，所占比例為30%左右。非黨員村干部在村集體經濟發展中發揮了一定的作用。首先，非黨員村干部工作較有魄力，對一些新鮮事物較易接受，工作更為大膽。其次，部分非黨員村干部自身經濟條件較優越，在資金較困難的村中，可以利用自身的條件搞村集體開發，推動全村致富。第三，部分非黨員村干部在村內威信較高，開展工作較順利，對推進全村集體性工作的開展作用較大。

非黨員村干部也存在一些問題。第一，紀律約束感不強。他們不是黨員，是通過村民大會選舉出來當干部的，認為沒有任何機構可以對其進行監督和約束，只要不違法，就可以在村事務中為所欲為，法制觀念比較淡薄，形為上無所畏懼。第二，非黨員村干部普遍文化素質不高。就河南某區的情況看，非黨員村干部中80%只有初中或初中以下文化程度。所以非黨員村干部對黨和國家的各項政策、法規理解不夠，對財務管理等專業知識更是知之甚少。調查中發現，部分非黨員村干部擔任主要職務的村揮霍浪費現象嚴重，存在開支不合理、收支不入賬、白條抵庫等現象。第三，非黨員村干部存在官僚思想。他們是通過村民選舉而當選的，心理存在優越感，認知上把自己當成土皇帝，不求我不辦事。在辦理村級事務過程中，部分非黨員村干部利用職權為所欲為，以私人恩怨來處理村級事務，甚至出現打罵群眾等不文明現象。第四，利用職權謀取私利。部分人為了當選，通過出錢、送禮等形式賄賂村民，當選后只考慮如何收回自己的投資，不能真心實意地為全村經濟發展做貢獻。部分非黨員村干部還利用職權將以集體的名義承包的各項工程收入自己囊中，稍有利益的事情都要分一杯羹，同時挪用集體財產，虛報私人開支。更有甚者，當選后三年內幾乎沒有去過村委會辦公室，對村級事務管理漠不關心，以村委會的名義做自己的生意。

二、對非黨員村干部監督與制約的缺失

（一）法規方面的缺失

黨員干部出現違紀行為，可以根據《中國共產黨紀律處分條例》規定進行處理，非黨員干部如果是監察對象的可以按照《行政監察法》和《公務員處分條例》規定進行處理，然而對非黨員村干部違紀行為的處理卻沒有明確的法規依據。首先，對非黨員村干部不能適用《中國共產黨紀律處分條例》；其次，《行政監察法》也沒有明確將村委會干部納入監察對象范圍，在不涉及犯罪的情況下，檢察機關也沒有辦法對其進行處理。

《行政監察法》規定，監察機關對法律法規授權的具有公共事務管理職能的組織及其從事公務的人員和國家行政機關依法委托從事公共事務管理活動的組織及其從事公務的人員實施監察。《村民委員會組織法》規定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。可見，村委會成員應屬于從事公共事務管理活動的組織。但是，在實際工作中，尚未發現運用《行政監察法》對非黨員村干部進行懲處的案例。按照《行政監察法》的規定，對違紀人員的處分分別是警告、記過、記大過、行政降級、開除公職等，這其中行政降級和開除公職明顯與《村民委員會組織法》相沖突。《村民委員會組織法》規定村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產生，任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員。只有本村五分之一以上有選舉權的村民，或者三分之一以上的村民代表聯名，提出罷免村民委員會成員的要求，并說明要求罷免的理由，才能提請罷名。罷免村民委員會成員，還必須有登記參加選舉的村民過半數投票同意。因此，監察機關是沒有權力對非黨員村干部進行降級和開除公職的。村委會是自治組織而不是行政組織，對非黨員村干部不能強行適用《行政監察法》。

（二）內部監督存在失衡情況

加強內部監督是一個辦法。目前在村兩委行使權力過程中，村委會對全村經濟發展、公共管理等活動行使權力，而村支部對黨務工作行使權力。非黨員村委會成員往往不把村支部放在眼里，認為自己不是黨員，村支部無權對村委會的工作進行干涉。因此，部分村支部成了擺設，村支部權力弱化，不能發揮基層黨組織應有的作用。部分地區建立了村務監督委員會，在一定程度上發揮了監督村委會工作的作用。但是，由于村務監督委員會成員是本村村民，在實際工作中容易受到村委會成員的控制，甚至彼此串通一氣。同時，監委會成員普遍文化素質不高，對自身的權力認識不夠，對監督的事務也不夠了解，例如對村務開支，他們只知道簽字，不知道白條不能入賬等問題。監委會成員與村委會成員在待遇上有區別，他們基本上沒有任何職務報酬，這在一定程度上也影響了工作積極性，存在出工不出力的現象。

三、加強監督與制約的對策

第一，要做到“有法可依”。應出臺相關法規，明確非黨員村干部的政治身份以及監管主體。《行政監察法》雖然把行使公共管理職能的人都列為監察對象，但目前它的有關規定明顯與 《村民委員會組織法》相沖突，不適合作為處理非黨員村干部違紀問題的法律依據。可將對非黨員村干部的違紀處理辦法在《行政監察法》中單獨列出，以便基層政府、監察機關有法可依，同時使非黨員村干部增強紀律和法制意識。

第二，完善內部監督機制。村黨支部應進一部加強對村委會的監督與制約。村支部應積極投入到村級事務管理活動中去，對全村的發展活動都應參與。定期召開村兩委會議，對全村發展中遇到的事情進行集體決策，防止和限制村委會權力濫用。村監委會也應該發揮自身作用。監委會成員可以實行輪換制，定期更換，使其更具廣泛性，提高全體村民的參政議政意識，避免監委會成員被村兩委干部同化。在待遇問題上，應當與村委會成員保持一致。基層政府應加強對非黨員村干部的監督，可建立非黨員村干部信息庫，定期對非黨員村干部任主要職務的村進行摸底調查，對出現違紀問題的非黨員村干部及時進行訓誡談話。

第三，提高非黨員干部的素質。村委會干部的學歷學識有待進一步提高，特別是應該加強非黨員村干部的思想教育。鄉、鎮、辦事處應結合身邊的實際案例定期對非黨員村干部進行教育，組織他們學習有關法律制度，分析有關案例，提高非黨員村干部的法律素養和依法行政的水平。同時，要加強規章制度建設。結合村民自治章程，著重就村委會的工作職責、工作方法、議事程序及印章管理等方面作出明確規定，促使村干部按章辦事，加強自我約束、自我監督。還應組織村干部學習財務管理等方面的專業基本知識。當前村干部的很多違紀問題都是出現在財務管理方面，開支不入賬、白條抵庫等問題時有發生，主要原因是他們的財務管理知識欠缺。應定期對村干部進行財務管理等專業知識培訓，并讓其認識到不遵守財務管理制度的后果，從而嚴格、規范地執行財務管理制度。

第四，在村干部中積極發展黨員。對于優秀的非黨員村干部，應積極鼓勵他們加入中國共產黨，使其在基層黨建中也能發揮自身的作用，并在思想和行為上接受黨紀的約束。

[1]潘嘉瑋，周賢日.村民自治與行政權沖突[M].北京：中國人民大學出版社，2004

[2]徐勇.中國農村村民自治[M].武漢：華中師范大學出版社，1997.

D638

A

1673-1999（2012）03-0014-02

齊元偉（1985-）男，西華師范大學（四川南充637009）政治與行政學院政治學理論專業碩士研究生。

2011-11-29