論我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置

嚴(yán)孝珍

論我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置

嚴(yán)孝珍

介紹了美國(guó)和德國(guó)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置情況，分析了我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置存在的不足。認(rèn)為我國(guó)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)當(dāng)著重強(qiáng)調(diào)反壟斷委員會(huì)的獨(dú)立性、專業(yè)性和權(quán)威性，避免反壟斷工作分散于各部門，出現(xiàn)多元執(zhí)法現(xiàn)象。關(guān)鍵詞：反壟斷法；執(zhí)法機(jī)構(gòu)；機(jī)構(gòu)設(shè)置；反壟斷委員會(huì)

預(yù)防和制止壟斷行為，維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，不僅需要一部好的反壟斷法，更重要的是切實(shí)保證反壟斷法的順利實(shí)施。法律的解釋和執(zhí)行決定了法律效力的發(fā)揮。要充分發(fā)揮反壟斷法的作用，必須要有一個(gè)完善的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

一、設(shè)置反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的必要性

反壟斷法是禁止行為人排除或者限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為（統(tǒng)稱反競(jìng)爭(zhēng)行為）的法律部門或者法律規(guī)范的總稱，是促進(jìn)和保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，維護(hù)自由公平競(jìng)爭(zhēng)，保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)者及消費(fèi)者合法權(quán)益的基本法律。它是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系的一個(gè)重要組成部分［1］。嚴(yán)格執(zhí)行反壟斷法，目的在于保護(hù)具體經(jīng)濟(jì)主體公平競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利，維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。由于復(fù)雜的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系和千差萬別的競(jìng)爭(zhēng)行為，高度的原則性和抽象性是反壟斷法實(shí)體規(guī)范的特點(diǎn)，其適用具有很大的自由裁量性。這就要求執(zhí)法機(jī)構(gòu)要具有較強(qiáng)的專業(yè)性。同時(shí)，反壟斷法執(zhí)法機(jī)構(gòu)還要具有較強(qiáng)的獨(dú)立性，要能夠在執(zhí)行過程中處于獨(dú)立地執(zhí)行國(guó)家反壟斷法和競(jìng)爭(zhēng)政策的地位。專業(yè)性和獨(dú)立性決定了反壟斷法執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，進(jìn)而也就決定了設(shè)置反壟斷法執(zhí)法機(jī)構(gòu)的必要性。

二、反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置存在的問題

《反壟斷法》出臺(tái)前，我國(guó)有關(guān)法律、行政法規(guī)中部分地規(guī)定了一些反壟斷的內(nèi)容，零散地分布在《對(duì)外貿(mào)易法》《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》等法律法規(guī)之中。有關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置存在不足：一是沒有主管機(jī)關(guān)，不符合世界反壟斷立法的潮流；二是執(zhí)法機(jī)構(gòu)權(quán)力分散，執(zhí)法效率低；三是原有執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)反壟斷執(zhí)法重要性認(rèn)識(shí)不足［2］。

我國(guó)《反壟斷法》在執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置問題上，維持了由原發(fā)展改革委員會(huì)（價(jià)格主管部門）、商務(wù)部、工商總局等分別履行相應(yīng)的反壟斷執(zhí)法職責(zé)格局。查處價(jià)格壟斷，由國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)負(fù)責(zé)；經(jīng)營(yíng)者集中的審查，由商務(wù)部負(fù)責(zé)；查處壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位、濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)，由工商總局負(fù)責(zé)。其模式是“反壟斷委員會(huì)+反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)”。這種模式?jīng)]有從根本上改變多頭執(zhí)法及職能交叉的格局［2］。除了反壟斷法規(guī)定的反壟斷委員會(huì)外，部分反壟斷職權(quán)仍由國(guó)家工商部門、物價(jià)、質(zhì)檢等部門行使，沒有對(duì)各部門管理事項(xiàng)進(jìn)行明確劃分，各部門職能交叉現(xiàn)象嚴(yán)重。反壟斷法禁止行政性壟斷行為，不宜由原執(zhí)法機(jī)構(gòu)擔(dān)任。反壟斷委員會(huì)缺少實(shí)質(zhì)性權(quán)利，獨(dú)立性不足，不能有效地開展反壟斷工作。有關(guān)執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，專業(yè)性不強(qiáng)。

三、美國(guó)和德國(guó)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置情況

美國(guó)是世界上最早產(chǎn)生反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的國(guó)家。美國(guó)有兩個(gè)反托拉斯主體，其反托拉斯法主要將執(zhí)法權(quán)賦予司法部反托拉斯司和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)［3］，但也賦予州政府，私人可以提起三倍損害賠償和禁令的訴訟。反托拉斯法賦予聯(lián)邦法官對(duì)訴訟結(jié)果享有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)。

反托拉斯司在反托拉斯及相關(guān)事務(wù)方面代表政府從事管理工作，負(fù)責(zé)《謝爾曼法》、《克萊頓法》和除《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》以外的其他一切反托拉斯法的執(zhí)法工作。其主要職責(zé)是對(duì)壟斷事件進(jìn)行調(diào)查，并根據(jù)調(diào)查結(jié)果作出判斷，決定是否向普通法院提起訴訟。反托拉斯司沒有裁決職能，只是作為一個(gè)起訴機(jī)關(guān)而存在。聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)下設(shè)競(jìng)爭(zhēng)處、經(jīng)濟(jì)處和消費(fèi)者保護(hù)處。競(jìng)爭(zhēng)處負(fù)責(zé)反托拉斯法的執(zhí)行，同時(shí)搜集情報(bào)，對(duì)被指控的案件提起訴訟。經(jīng)濟(jì)處的職責(zé)是對(duì)被指控案件進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析和政策分析，為競(jìng)爭(zhēng)處提供意見和建議［4］。聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)享有行政權(quán)、準(zhǔn)立法權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)［3］。

德國(guó)的反限制競(jìng)爭(zhēng)法將反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)統(tǒng)稱為“卡特爾當(dāng)局”，包括聯(lián)邦卡特爾局、聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部和根據(jù)州法享有管轄權(quán)的州最高機(jī)關(guān)。

德國(guó)的聯(lián)邦卡特爾局是最主要的執(zhí)法機(jī)關(guān)。其反限制競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)定，“聯(lián)邦卡特爾局是一個(gè)獨(dú)立的聯(lián)邦高級(jí)機(jī)關(guān)，所在地設(shè)在波恩。它隸屬聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)的業(yè)務(wù)范圍”。德國(guó)聯(lián)邦卡特爾局由9個(gè)決議處、1個(gè)基礎(chǔ)處和1個(gè)歐洲處組成。決議處是調(diào)查和裁決案件的專門機(jī)關(guān)，職責(zé)是負(fù)責(zé)對(duì)案件的立案、調(diào)查、審理、采取強(qiáng)制措施。每個(gè)決議處都有權(quán)力進(jìn)行獨(dú)立審查、裁決案件，獨(dú)立于聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)和卡特爾局局長(zhǎng)之外。聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部是聯(lián)邦政府中負(fù)責(zé)宏觀經(jīng)濟(jì)管理的部門。聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)負(fù)責(zé)審批特別卡特爾、出口卡特爾和企業(yè)合并，但他對(duì)反壟斷案件的管轄有嚴(yán)格的條件限制，同時(shí)是個(gè)別管轄。反壟斷委員會(huì)作為獨(dú)立的反壟斷顧問咨詢部門，他們的意見沒有法律效力，僅供卡特爾局參考。

德國(guó)和美國(guó)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置具有這樣幾個(gè)共同點(diǎn)：一是專家執(zhí)法。委員一般由經(jīng)濟(jì)、商業(yè)管理、法學(xué)的專家組成。這些專家獨(dú)立于任何國(guó)家機(jī)關(guān)、營(yíng)利性組織和經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)等組織。二是職權(quán)廣泛。調(diào)查處理權(quán)、搜查扣押權(quán)、處罰權(quán)等權(quán)力的賦予，保證了反壟斷機(jī)構(gòu)作用的發(fā)揮。三是地位獨(dú)立。能夠涉及壟斷的企業(yè)一般是一些財(cái)力雄厚的大企業(yè)，這些企業(yè)對(duì)于一個(gè)地區(qū)甚至是整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和發(fā)展都有著較大的影響力。如果反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)不具有獨(dú)立性，就很難發(fā)揮作用。

四、完善我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)想

（一）強(qiáng)調(diào)反壟斷委員會(huì)的獨(dú)立性

我國(guó)《反壟斷法》第9條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院設(shè)立反壟斷委員會(huì)，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)反壟斷工作，履行下列職責(zé)：（一）研究擬定有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)政策；（二）組織調(diào)查、評(píng)估市場(chǎng)總體競(jìng)爭(zhēng)狀況，發(fā)布評(píng)估報(bào)告；（三）制定、發(fā)布反壟斷指南；（四）協(xié)調(diào)反壟斷行政執(zhí)法工作；（五）國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他職責(zé)。國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)的組成和工作規(guī)則由國(guó)務(wù)院規(guī)定。”但對(duì)反壟斷委員會(huì)的具體構(gòu)成沒有相應(yīng)的規(guī)定。設(shè)立反壟斷委員會(huì)的目的是為了協(xié)調(diào)反壟斷執(zhí)法，保證反壟斷執(zhí)法的統(tǒng)一性、公正性和權(quán)威性。筆者認(rèn)為，我國(guó)的反壟斷委員會(huì)應(yīng)該是一個(gè)獨(dú)立行使職權(quán)的機(jī)構(gòu)，依據(jù)《反壟斷法》行使職權(quán)，只對(duì)國(guó)務(wù)院總理負(fù)責(zé)。

反壟斷執(zhí)法人員主要應(yīng)該是法學(xué)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家，這些專家不應(yīng)當(dāng)繼續(xù)在其他國(guó)家機(jī)關(guān)擔(dān)任或兼任公職，不得兼職于任何營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，不得與經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)或者相關(guān)組織有任何聯(lián)系，或以其他形式參與市場(chǎng)交易。對(duì)這些執(zhí)法人員要進(jìn)行監(jiān)督，一旦出現(xiàn)上述禁止行為，則終身禁止參與反壟斷委員會(huì)的任何工作，情節(jié)嚴(yán)重者將追究刑事責(zé)任。

根據(jù)國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)反壟斷委員會(huì)應(yīng)當(dāng)具有準(zhǔn)立法權(quán)、行政權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)。

準(zhǔn)立法權(quán)，即有權(quán)依反壟斷法制定有關(guān)規(guī)則、實(shí)施細(xì)則或辦法，同時(shí)有權(quán)發(fā)布禁令和指令。有權(quán)制定有關(guān)事件處理程序，以便以相關(guān)程序?qū)唧w壟斷行為進(jìn)行認(rèn)證。此外，反壟斷委員會(huì)還應(yīng)當(dāng)對(duì)國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定的涉及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的法律草案以及國(guó)務(wù)院及其部委制定的涉及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行政法規(guī)提出自己的建議和意見。

反壟斷委員會(huì)的行政權(quán)，即執(zhí)行反壟斷法及其附屬法規(guī)，規(guī)制行政壟斷、經(jīng)濟(jì)壟斷、國(guó)際壟斷等壟斷和限制競(jìng)爭(zhēng)行為，行使審查、認(rèn)可行政事務(wù)的權(quán)力。建議具體分為行政審批權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)、行政強(qiáng)制措施權(quán)、行政處罰權(quán)和宣布行政性壟斷行為無效權(quán)、建議處分權(quán)。

反壟斷委員會(huì)可以通過較為簡(jiǎn)易的程序，像法院那樣中立而公正地處理一些壟斷案件。這樣能夠提高機(jī)構(gòu)的工作效率，防止因?yàn)檫^多的卷入曠日持久的訴訟而浪費(fèi)資源。

（二）反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的等級(jí)設(shè)置

我國(guó)《反壟斷法》第10條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院規(guī)定的承擔(dān)反壟斷執(zhí)法職責(zé)的機(jī)構(gòu)（以下統(tǒng)稱國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)）依照本法規(guī)定，負(fù)責(zé)反壟斷執(zhí)法工作。國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)根據(jù)工作需要，可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，依照本法規(guī)定負(fù)責(zé)有關(guān)反壟斷執(zhí)法工作。”將反壟斷執(zhí)法作為中央事權(quán)，原則上應(yīng)有國(guó)務(wù)院規(guī)定的承擔(dān)反壟斷執(zhí)法職責(zé)的部門行使反壟斷執(zhí)法的職權(quán)，地方政府及其部門不得行使《反壟斷法》的執(zhí)法權(quán)［5］。省級(jí)政府相應(yīng)的機(jī)構(gòu)依法在國(guó)務(wù)院因工作需要而授權(quán)的情況下負(fù)責(zé)有關(guān)的反壟斷執(zhí)法工作，但是此授權(quán)不能繼續(xù)下發(fā)，否則，反壟斷工作分散在各個(gè)部門，又將出現(xiàn)多元執(zhí)法的問題。可參考我國(guó)人民銀行和海事法院系統(tǒng)的設(shè)置經(jīng)驗(yàn)，在必要的地方設(shè)置地方反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。可按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r將全國(guó)劃分為幾大區(qū)，按照區(qū)劃設(shè)立作為國(guó)家反壟斷委員會(huì)派出機(jī)構(gòu)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，對(duì)各轄區(qū)的反壟斷案件進(jìn)行監(jiān)管和查處工作，跨區(qū)的和國(guó)外對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)生重大影響的壟斷行為，則交由國(guó)家反壟斷委員會(huì)負(fù)責(zé)調(diào)查處理。

（三）反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的部門設(shè)置

宜分設(shè)競(jìng)爭(zhēng)局、經(jīng)濟(jì)局、規(guī)章制定局及法律顧問局。競(jìng)爭(zhēng)局主要負(fù)責(zé)競(jìng)爭(zhēng)情報(bào)的收集，調(diào)查、處理壟斷行為。競(jìng)爭(zhēng)局應(yīng)保持高度的獨(dú)立性，摒除任何其他部門的干涉。經(jīng)濟(jì)局由經(jīng)濟(jì)學(xué)專家通過調(diào)查為執(zhí)行機(jī)構(gòu)提供經(jīng)濟(jì)上和統(tǒng)計(jì)上的分析報(bào)告，提供咨詢意見，保證反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)能夠順利地進(jìn)行案件的處理。規(guī)章制定局主要負(fù)責(zé)運(yùn)行程序和相關(guān)案件的處理規(guī)則制定和修改，對(duì)國(guó)家有關(guān)法律進(jìn)行審查與認(rèn)可。

[1]張守文.經(jīng)濟(jì)法學(xué)[M].北京大學(xué)出版社，2008：228.

[2]李良.反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)問題研究[J].法商論叢，2009（4）.

[3]孔祥俊.反壟斷法原理[M].北京：中國(guó)法制出版社，2001：712、720.

[4]周武，陳曉潔.反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)如何設(shè)置[J].團(tuán)結(jié)，2007（3）.

[5]中華人民共和國(guó)反壟斷法注釋本[M].北京：法律出版社，2008.

D922.294

A

1673-1999（2012）03-0042-02

嚴(yán)孝珍（1988-），女，山東棗莊人，中國(guó)礦業(yè)大學(xué)（江蘇徐州221116）文法學(xué)院2010級(jí)碩士研究生。

2011-11-22