關于財政支農資金分配管理中的問題與建議

郭小君

關于財政支農資金分配管理中的問題與建議

郭小君

分析了財政支農資金分配與管理中存在的問題。提出了增加一般性轉移支付比重、改革轉移支付分配方式、整合使用支農資金等建議。

財政支農資金；分配；管理；轉移支付；配套投入

隨著我國經濟的快速發展，各級財政對“三農”的支持呈現力度大、政策實、措施多、機制新的嶄新特點，尤其是中央公共財政的陽光普照廣大農村，農業、農村、農民受益匪淺。但是，近些年在各級財政支農資金增加的同時，支農資金投入結構、方向、方式等方面也暴露出系列問題，項目資金分配管理有待進一步加強，投資效益有待進一步提高。

一、財政支農資金分配管理中存在的問題

第一，管理分散，存在重復和交叉投入現象，規模效益差。不同渠道的政府支農投資，在使用方向、項目布局、建設內容等方面不同程度地存在交叉和重復。如農村勞動力培訓方面，農業部門就有陽光工程、藍證培訓、綠色證書等，加上農辦、勞動局、人事局、團委等部門的對應培訓，事權交叉、分割，難免出現各自為戰，有限的資金不能發揮應有的作用。

第二，基本建設資金投入結構不合理，且過分依賴國債投入。據有關統計資料，1998-2003年，中央累計安排農、林、水、氣等基本建設投資3000億元左右，其中用于農業生產的基本建設投資僅208億元，占6.9%；累計安排農業類國債投資2 260億元，其中農業基礎設施建設國債投資僅131.5億元，占5.8%。2001-2005年間，中央農業基礎設施投資為2 840億元，其中用于重大水利工程和生態建設的占70%以上，而直接用于農業綜合生產能力建設的僅占11%。另外，近幾年國債投資占中央農業基本建設投資總額的70%以上。加強農業基礎設施建設是一項長期任務，而發行國債是政府在一定時期內采取的非常措施，不可能作為一項長期政策來執行。一旦停發國債，農業投入就將大幅度下降，不利于農業和農村經濟的平穩發展。

第三，直接惠及農民的部分財政資金操作成本較高。近年來實施的包括糧食直補在內的各種直接補貼得到了農民的普遍歡迎，但也存在著補貼分散、運行程序繁瑣、執行和操作成本較高的問題。如為保障糧食直補資金落實到戶，需要完成核實面積、發放存折、制作表格等系列工作，這是一些相當費時、費力、費成本的工作。

第四，基本建設項目投入資金比例不科學?；窘ㄔO項目立項，在資金構成中往往是中央“帶路”，省、市、縣地方各級按一定比例分級配套“跟跑”，往往要當地財政部門出具資金配套承諾書。而對于財政窮市來說，爭取中央投資更為迫切，本級財力主要只能用于保工資，配套矛盾突出，只好出具不能實現的假承諾書，導致項目總資金規模不能兌現；部分應由政府負擔的公益項目無運行管理費用，則有可能形成“半拉子”項目。

第五，省級農業部門工作過細，影響市縣工作發揮。不論是爭取到的中央專項，還是省部門預算下市州資金，在立項下達資金文時一般都要將所有資金和項目進行“戴帽”，形成市級以下部門只注重直接向省廳匯報而忽視向直接業務對口上級部門匯報的現象。

第六，資金下達不夠及時，影響實施效果?；窘ㄔO項目通常在上半年立項，投資計劃在年底或次年下達，項目實施單位無資金周轉，則僅開展些應付性的工作。省級部門預算下市州項目，要求市州年內申報，而往往接近年底下達投資計劃，且立項和投資計劃一并下達。事前相當一部分單位不知自己能命中那些項目，無從下手投資實施，即使事前知道本單位今年能命中那些項目，也往往是不知投資規模，一方面擔心規模是否足夠大，另一方面因單位財力有限無法先行墊付投入。這導致省部門預算下市州項目專項資金常常被挪用和基本建設項目進度滯后。

第七，市級以下農口機構不順，影響?？顚Ｓ谩抑挥幸粋€農業部，省里也只有一個農業廳，但到市以下很多地方卻將一個農業廳對口的職能分配給農業局、農機局、鄉鎮企業局和畜牧水產局等多個機構。雖然從形式上看對各方面工作是更加重視了，實質上“多對一”卻增加了行政成本，而且并不會出現理想的效果。以邵陽市為例，2007年農業局、農機局和畜牧水產局共有職工315人，預算629萬元，市財政撥入農業發展資金269萬元，人均資金只有2.85萬元，運轉壓力很大；如三單位合并，逐步精簡90人是可能的，運轉壓力就不成問題，工作效率還會提高，對口省廳也更順暢，項目資金專款專用才有保障。

二、解決財政支農資金分配管理問題的建議

要解決財政支農資金遭遇的種種問題，保障其真正發揮應有的作用，筆者認為應從以下幾個方面進行改革：

第一，增加一般性轉移支付比重，減少專項轉移支付。重點加大針對農村社會保障體系建設和農民能力建設的轉移支付，加強對最低生活保障和養老保險制度等農村社會保障體系建設的轉移支付；加大對農村勞動力的就業支持，包括用工企業對農民工組織的培訓；加大對農產品質量安全的管理；從產業政策上支持勞動密集型產業發展，等。

第二，改革轉移支付分配方式。中央財政的一部分建設性轉移支付可直接支付。建設性轉移支付采取一般性轉移支付的形式，不指定具體用途，由地方各級根據當地情況自主決定使用方向。在此基礎上，加強地方人大對預算的監督，完善自上而下的監督機制和約束機制。逐步建立一個自下而上的需求表達機制，以及農民能夠參與配置決策的機制，從而保證資金使用的方向和優先順序與農民的真實需求相吻合。

第三，整合支農資金的使用，由多部門管理改為相對集中管理。對部門內的資金可以整合項目，集中投放，捆綁使用。對部門間的資金，可以按照“集中使用、渠道不變、用途不改、各司其職、各記其功”的原則，加強相互協調，促使不同部門分散管理的資金共同投向新農村建設。對不同層級的資金，采取“事權不混、性質不變、上下配套”的辦法，形成相互聯動機制。在具體操作過程中，把交叉重復現象比較突出、各方面反映比較強烈的農田基本建設投資、生態建設、農村小型基礎設施投資等作為當前資金整合的重點。

第四，大差別對待地方配套投入。中央明確了地方配套資金的比例，但事實上此比例差別還不夠大，尤其是貧困地區配套壓力大。建議進一步降低比例梯次，直到零配套。公益事業項目，貧困地區不要貪大求全。項目運行費用，中央可設立專項按貧困程度予以撥付，如野生動植物保護項目等。

第五，按事權關系依次落實事權。部、省、市、縣各級農業部門除部分用于本級事權以內的資金外，應拿出部分資金依事權隸屬關系確定項目與資金分配權。如救災資金的分配，依據災情，中央按省分配，省里按市州分配，市州按縣別分配，縣里再分配到鄉鎮。各級盡量不“戴帽”。

第六，改變項目與資金運行方式。一方面，各項目實施單位在確立基本建設項目時，要事先根據項目資金來源的性質，結合本單位的財力與項目季節等實際，合理設計項目實施時間。本年度計劃的中央資金一般會在年底下達，本單位又無力墊付資金，就要將項目啟動時間最早設計在年底。確保項目在規定的時間內沒有資金問題，從而確保項目如期竣工驗收。另一方面，上級部門也要考慮到各項目實施單位財力的參差不齊，要提高工作效率，決定立項的項目要及早下達資金，為項目及早發揮效益做出貢獻。省部門預算下市州項目，可以考慮先一年的項目下年實施。

第七，理順部門對口的機構關系。各級政府要頂住壓力，下決心解決機構分散、人員過多以及與國家業務部門不對口的問題，該設置的要設置，該合并的要合并，該撤銷的要撤銷。從而提高工作效率，緩解財政壓力，降低行政成本，提高專項資金使用效益。

F812.45

A

1673-1999（2012）03-0075-02

郭小君（1975-），女，湖南邵陽人，邵陽農業科學研究所（湖南邵陽422000）紀委書記，會計師。

2011-11-20