論職務犯罪偵查一體化工作模式的完善

譚 可，林 欣

(重慶市人民檢察院第五分院，重慶 401147)

在我國，職務犯罪偵查一體化工作模式已經基本建立，但實踐中該模式的運行仍然存在著一些問題。結合現實情況，本文將從職務犯罪偵查權配置、線索管理、偵查組織指揮、偵查協作、偵查保障、監督制約等方面分析職務犯罪偵查一體化工作模式運行中存在的問題，并相應地提出完善建議，以期對職務犯罪偵查一體化的發展和完善提供一定的理論支持。

一、現行職務犯罪偵查一體化工作模式存在的問題

必須承認，當前職務犯罪偵查一體化工作模式在實際運行過程中仍然存在一些不容忽視的問題，包括偵查機構設置、工作機制運行、配套管理等方面仍然不能完全適應當前打擊職務犯罪的需要，案件線索的統一管理、偵查指揮中心的職能定位、偵查協作、偵查資源統一調配保障等方面仍需進一步改革、完善。

(一)職務犯罪初查權、偵查權多頭配置

偵查權、初查權多頭配置，導致了偵查力量分散，偵查效率降低。職務犯罪偵查權是指職務犯罪偵查機關在刑事訴訟活動中，為了查明案情、收集證據、揭露職務犯罪和職務犯罪人，享有的依照法律進行專門的調查工作和采取有關強制性措施的權力［1］。職務犯罪案件的偵查權必須由法定機關行使，其他機關無權行使。我國現行的職務犯罪偵查權分配機制屬于分散型。檢察機關是承擔職務犯罪偵查職能的主要機構，而具體偵查職責在檢察機關內部又細分由不同的部門擔負:除反貪污賄賂部門和反瀆職侵權部門外，監所檢察部門、民事行政檢察部門也分擔了部分初查或偵查職能。檢察機關的這種由幾個部門分別承擔偵查職責的分散型分配體制，盡管在專門化偵查方面具有一定的優勢，但是過細的部門劃分，容易造成偵查力量分散，形成相互推諉或者相互爭奪案件資源的狀況，容易導致職務犯罪線索的流失和資源的浪費，無法整合偵查資源從而形成集中統一的偵查指揮體系，因而不利于充分發揮職務犯罪偵查部門在偵查手段、技能、經驗等方面的優勢，從而降低了案件查辦的質量和效率，不利于偵查一體化的實施。

(二)線索管理機制有待改進

1．現行線索管理機制存在瑕疵。主要體現在舉報中心與職務犯罪偵查部門對線索管理的銜接上。對線索進行統一管理是偵查一體化的前提條件，但按照現行的規定，受理、審查、分流線索的權力均由舉報中心統一行使，舉報中心有權依據本部門的標準，直接越過本院職務犯罪偵查部門將案件線索分流。在偵查實踐中，由舉報中心統一管理線索，可能會造成線索的保密出現問題。同時由于職務犯罪偵查部門無法及時全面掌握區域內線索情況，難以根據線索統一調度轄區內的偵查力量，可能會使偵查效率降低，削弱偵查的合力。

2．主動發現線索的機制缺乏。據統計，目前檢察機關掌握的線索，絕大多數來自于各種渠道的舉報，其次是檢察機關在辦案過程中深挖的線索、其他部門分流移送的線索，真正意義上由偵查部門自行主動發現的線索寥寥無幾。這與檢察機關職務犯罪偵查部門缺乏專門的案件線索收集人員有很大的關系。同時，檢察機關對基礎信息的掌握也有很大的局限性，特別是對偵查工作有關的信息儲備和更新受到主客觀條件的限制，難以取得實際效果。比如對通信、金融、人口、房地產等偵查基礎信息的查詢，由于受到限制，全國絕大多數檢察院無法及時取得查詢結果。由于沒有統一歸口領導和統一的情報信息指揮協調機構，現實中各部門各自為戰，多以“偵查保密需要”拒絕披露相關信息［2］。

(三)偵查指揮中心的職能定位模糊，作用發揮不明顯

這一問題在實踐中主要表現為:(1)偵查指揮中心信息資料數據庫形同虛設。實踐中多數偵查指揮中心并沒有建立信息資料數據庫，或信息資料收集不全、不細，對偵查指揮的幫助作用不大。(2)偵查指揮中心做出指令的形式不規范，其權威性也難以體現。(3)偵查指定管轄存在隨意性。目前，指定管轄的操作細則不明確，接受指定管轄的單位需要的條件規定不明確，不少基層檢察院對此頗有微詞，這種狀況不利于調動基層院的辦案積極性。(4)偵查指揮室建設不規范。實踐中各級檢察院指揮室要么裝備配置不齊，功能不夠，要么使用極少，基本處于閑置狀態，既浪費資源，又沒有充分發揮指揮室的作用［3］。

(四)關于偵查協作的相關規定滯后，協作機制不健全

關于偵查協作的問題，2000年10月最高人民檢察院頒布了《人民檢察院偵查協作的暫行規定》。由于此規定頒布的時間已經過去十多年，當時的規定比較原則，相對于現在更為復雜、多變的職務犯罪偵查工作形勢，已經明顯不適應。

(五)偵查保障機制相對滯后

1．技術裝備資源發展不能滿足偵查工作的客觀需要。當前職務犯罪偵查裝備整體上仍處于“總量不足、門類不全、分布不均、閑置不少”的狀況［4］。造成這一現象的主要原因，一是經費不足，財力不夠，對裝備的需求難以滿足;二是觀念、意識不到位，對偵查裝備在現代偵查辦案中所起的作用認識不足，導致對裝備的合理配置不重視，或造成資源的閑置浪費;三是專業技術人員缺乏，導致對技術要求較高的偵查裝備的使用受到限制。

2．辦案經費保障不平衡。從全國來看，辦案經費問題是當前困擾檢察機關有效運作職務犯罪偵查一體化機制的重要難題之一［5］。此外，檢察機關的辦案經費保障不足也會導致偵查基礎設施建設以及偵查裝備配置不足的問題［6］。有的檢察院由于經費難以保障，導致職務犯罪偵查一體化機制運行所需的基礎設施，如案件線索管理庫、偵查指揮系統等，以及現代化偵查工具、交通工具等都無法跟進，制約了職務犯罪偵查一體化機制的運行［7－8］。

二、職務犯罪偵查一體化工作模式的完善建議

完善職務犯罪偵查一體化工作模式，是我國職務犯罪偵查工作體制改革的重要目標和方向。按照這一目標，在檢察機關內部，要強化上級檢察機關對職務犯罪偵查工作的領導，加強各地檢察機關的偵查協作，形成上下一體、信息暢通、指揮有力、協調高效的職務犯罪偵查工作運行體制，以更好地發揮檢察機關的整體作用［9］。筆者認為，要完善職務犯罪偵查一體化工作模式，必須立足我國國情和檢察工作實際，完善各項偵查工作機制，建立相應的配套保障體系和監督制約體系。只有這樣，才能真正實現職務犯罪偵查一體化的工作目標。

(一)統一偵查機構設置，設立職務犯罪偵查局

要使職務犯罪偵查一體化工作模式更好地發揮效用，首先應當對目前這種偵查權分散行使的狀況進行矯正，實現偵查資源的優化配置和力量整合，這就必然涉及到偵查機構的設置問題。筆者認為，目前最有效的偵查機構設置方案，是在各級檢察機關設立統一的包括反貪、反瀆、偵查指揮、情報信息、偵查技術、職務犯罪預防、法警等內設機構的職務犯罪偵查局，將職務犯罪案件的舉報、初查、偵查、組織指揮以及犯罪預防等職權統一收歸職務犯罪偵查局行使。關于設置統一的職務犯罪偵查局，具體有以下設想:

1．改變現行舉報中心對職務犯罪線索的管理模式。最高檢、省級檢察院及較大的分、州、市檢察院統一設立舉報線索及情報管理機構，負責線索受理、分流、管理，以及偵查情報信息的收集、處理。關于線索管理的問題，將在后文詳細論述。

2．統一行使職務犯罪初查和偵查權。整合反貪、反瀆、監所檢察部門、民事行政檢察部門以及其他檢察業務部門的初查、偵查權限，除偵查部門以外的業務部門，只履行發現線索并移交的基本職責。分、州、市檢察院以上的職務犯罪偵查局，可以下設若干偵查處室，對職務犯罪案件實施專門化偵查。

3．將司法警察、偵查技術人員納入職務犯罪偵查局管理。將司法警察納入職務犯罪偵查部門統一管理，才更有利于實現職務犯罪偵查部門的職能，也更有利于偵查工作的開展。與此同時，當前職務犯罪偵查涉及的技術事項越來越多，需要具有司法會計能力、音視頻技術的專門人才等輔助、服務偵查工作。

按照上述模式設置統一的職務犯罪偵查局，總體來說具有以下優勢:一是實現偵查部門的專門化和專業化，有利于職務犯罪偵查工作的整體發展。二是整合偵查力量，提高偵查效率，有利于減少辦案環節，減少重復勞動，節約司法成本，從而有利于及時、順利偵破案件，大大提高偵查效率。三是方便統一調度指揮，充分實現人盡其才、優勢互補，真正實現偵查工作的一體化。

在偵查一體化工作模式下，反貪、反瀆、預防、舉報等各個部門整合到一起，可以充分發揮各自部門在線索初查、案件偵查、信息收集等方面的優勢，打破部門建制，突破職能劃分，實現辦案效果的最優化。

(二)完善線索統一管理模式，建立健全情報信息引導偵查工作機制

線索是發現和偵破案件的基礎，實行案件線索的統一管理，建立偵查情報信息的收集、共享機制，是偵查一體化工作模式的前提和基本要求。

1．建立統一的線索管理機構。有條件的單位可以將舉報中心對職務犯罪線索的管理納入專門的案件線索管理機構，該機構專門負責對舉報收集到的職務犯罪線索進行收集、分流、整合;也可由偵查指揮中心直接管理線索。下級檢察機關在辦案過程中，必須認真落實最高檢關于對重要線索實行分級備案、下管一級的規定，實行線索備案管理。

2．建立職務犯罪偵查情報信息引導機制。按照目前職務犯罪偵查實務界的觀點，這里的信息應當作一個較為廣泛的理解，包括職務犯罪信息、相關單位管理的可為職務犯罪偵查利用的一切信息，以及一些重點行業、重點領域的管理信息。2011年，最高檢制定下發了《關于加強檢察機關職務犯罪偵查信息化建設的意見》，對偵查信息化建設提出了明確要求。按照該意見，各級檢察機關都要加強對相關單位及個人基本信息的收集，建立門類齊全、內容準確、檢索便利的職務犯罪偵查基礎信息系統，同時建立身份、資產、交通、通訊、酒店、氣象、餐飲等基礎信息實時查詢系統或快速查詢通道。在省級檢察院和條件許可的分、州、市檢察院，要建立專門的情報信息機構，提高從宏觀上運用信息技術偵辦案件的能力。另外，在探索試點的基礎上，應審慎、穩妥開展包括信息員、信息網絡、內線在內的情報信息工作。

(三)加強偵查指揮中心建設，形成更加完善的偵查組織指揮體系

職務犯罪偵查一體化工作模式的順利運行，必須以信息暢通、反應迅速、指揮有力的偵查指揮中心為載體。該中心應切實加強對職務犯罪偵查工作的統一領導，變單兵作戰的平面偵查格局為上下左右密切配合的立體偵查格局。

1．進一步明確偵查指揮中心職責。這就要求強化偵查指揮中心在辦案過程中的領導地位，通過制定嚴格的規章制度來規范指揮中心的職權運作，明確啟動偵查一體化機制的案件范圍和指揮中心與下級檢察機關的職能分工，明確指揮中心進行個案指揮、專案偵查以及專項行動的具體程序，明確偵查事項的決定層級。

2．進一步加強偵查指揮中心硬件建設。偵查指揮中心應當設置偵查指揮室。同時要逐步建立偵查指揮室與辦案工作區、看守所檢察訊問室之間以及各級院偵查指揮室之間的聯系機制，形成配置合理、安全實用、互聯互通的偵查指揮信息系統。應加快建設移動偵查指揮系統，實現與偵查指揮中心的互聯互通、遠程指揮。

3．進一步提升整體作戰能力。應在最高檢和省級檢察院的統一組織指揮下，充分發揮分、州、市檢察院的辦案主體作用，充分調動基層檢察院的辦案積極性。堅持以基層院自主辦案為基礎，控制好交辦與指定管轄案件的數量，防止部分基層院產生依賴、依附心理，也防止挫傷部分基層院的自主辦案積極性，從而在區域內形成良好的統一的執法環境，建立大偵查格局，提升整體作戰能力。

(四)轉變觀念，建立健全偵查協作機制

需進一步加強檢察機關之間的偵查協作工作。具體要做好以下幾個方面:(1)轉變觀念，高度重視偵查協作工作。樹立協作也是偵查的理念，高標準、嚴要求完成偵查協作任務。(2)健全上下級檢察院的縱向協作機制。主要是上級檢察院要樹立主動服務的思想，積極為下級檢察院偵查服務，幫助協調解決具體困難。(3)健全各地檢察機關之間的橫向協作機制。開展橫向協作時，被請求方檢察院對案件只進行程序審查而非實體審查，對于法律手續完備、協作事項具體明確的，必須積極配合開展相關工作，對于請求方檢察院提出的合理要求應盡量滿足。被請求方檢察院可根據本轄區內職務犯罪的整體情況和特點對案件的偵查提出意見和建議，請求方檢察院對于這些意見也應該認真聽取，積極采納。(4)建立、完善協作配套機制。逐步建立、完善有關偵查協作的配套機制，健全相關程序、紀律規定，建立協作信息數據庫，保證偵查工作順利開展。

(五)建立健全偵查保障機制

1．建立裝備統一使用機制，加強辦案基地建設，節約偵查成本。實行偵查一體化要求，應按照統一集中和分級管理相結合的方式進行裝備建設。省級檢察院和分、州、市級檢察院可有計劃地添置一些大型設備和偵查技術含量較高的高科技設備，既可以供本院使用，也可以在需要的時候供基層院使用。偵查指揮中心應對本轄區內的偵查技術裝備登記造冊，建立相關檔案，建立偵查裝備共享、共用機制。不同地域的檢察機關之間，可以通過偵查指揮中心的協調，相互調配使用偵查裝備?？梢钥茖W規劃、統一安排，根據地理位置、交通情況等，建立幾個轄區檢察院都可共用的辦案中心區(基地)，從而避免重復建設，這樣既可節約大量資金，也有利于案件的集中查辦和協調指揮。

2．建立經費保障機制，確保偵查工作的順利進行。針對目前偵查部門的實際情況，各級人民檢察院應當積極爭取黨委、政府的支持，逐步建立交辦案件補助經費、追逃獎勵經費、協查協作補助經費、調用補助經費等經費保障制度，從而確保偵查工作能夠在充足的經費保障條件下順利進行。

三、結語

總之，盡管現行職務犯罪偵查一體化工作模式還存在這樣或那樣的問題，但偵查一體化是職務犯罪偵查工作深入發展的必然趨勢。我們必須立足我國國情和檢察工作實際，理順現行檢察工作體制，完善各項偵查工作機制，建立相應的配套保障體系和監督制約體系，真正實現職務犯罪偵查一體化工作目標，更好地適應新形勢下打擊職務犯罪的需要，推動反腐敗工作不斷深入。

［1］ 任惠華．偵查學原理［M］．北京:法律出版社，2002:121．

［2］ 董建平，仇小東．檢察機關職務犯罪偵查模式探究［J］．政治與法律，2008(6):143．

［3］ 劉立憲．新世紀反貪污對策研究［M］．北京:中國方正出版社，2001:96，97．

［4］ ［法］孟德斯鳩．論法的精神:上冊［M］．張雁深，譯，北京:商務印書館，1961:54．

［5］ 曾軍，師亮亮．規律·系統·角色［C］//徐靜村．刑事訴訟前沿研究:第7卷．北京:中國檢察出版社，2008:27．

［6］ 蔣偉亮．中國特色檢察一體化機制的建構與保障［J］．江蘇大學學報:社會科學版，2011(1)．

［7］ 朱孝清．我國職務犯罪偵查體制改革研究［M］．北京:中國人民公安大學出版社，2008:66．

［8］ 任海新，林曉梅．論檢察機關技術偵查的必要性和正當性［J］．重慶三峽學院學報，2010(2)．

［9］ 丁軍清，陳士力．職務犯罪偵查一體化運行模式［J］．中國檢察官，2009(7):38．