對職工民主管理的法律思考

柯凱鈇

（福建工程學院，福建福州，350108）

一、職工民主管理的概念和特征

職工民主管理國外稱員工參與管理，是指職工對與自身利益相關的管理信息有知情權并參與企事業管理，維護職工和用人單位合法權益的法律制度。參與是基于知情和權利的基礎。

（一）職工民主管理的內涵

首先，職工擁有知情權即管理者向職工報告相關信息的義務（包括問題的說明與答復）和職工了解企業信息的權利。

其次，職工民主管理是職工參與管理，而不是指職工替代管理者進行管理。職工民主管理權的實現需要管理者配合并與管理者平等協商，不具有行政管理權。

再次，職工民主管理的目的是維護職工體面勞動和用人單位的合法權益，特別是維護職工的利益如有關職工的福利、勞動保護、工資、人格尊嚴等。

（二）職工民主管理的特征

現代職工民主管理是建立在人力資本所有權基礎上的管理，它與建立在生產資料所有權基礎上的行政管理是不同的。其特征主要有：

第一，職工民主管理是一種民主參與性的管理活動，必須是基于勞資雙方的平等協商，而不是行政集權式管理。

第二，職工民主管理是以維護勞動者體面勞動和用人單位合法權益和諧統一為目標的管理活動。

由式(1)和式(2)計算得出不同地震烈度、不同場地類別下的地震影響系數,再根據地震影響系數α與加速度反應譜Sa之間的關系α=Sa/g,即可得出加速度反應譜.

第三，職工民主管理是一種制約權。職工民主管理權力的運行，一方面要維護正常的行政管理的權威，另一方面又要對抗行政管理侵犯職工合法權益的行為。所以，它在立法上必須表現為具有對行政性權力進行審議、審查、監督和否決的權力。

二、職工民主管理的形式和作用

（一）職工民主管理的形式

目前，我國職工民主管理的形式主要有五種，即職工代表大會和職工大會、廠務公開、平等協商和集體合同、職工董事和職工監事、和諧勞動關系聯席會議。在這五種形式中，廠務公開是前提和基礎，職工如果不知情，參與管理就是一句空話。廠務公開也是現代企業制度的題中之義，它與現代企業制度所要求的公開、公正、透明的原則是完全一致的。

職工代表大會和職工大會一般是指職工人數在一百人以上的企事業單位應當召開職工代表大會；職工人數不足一百人的通常召開職工大會。職工代表大會或者職工大會是企事業單位實行民主管理的基本形式，是協調勞動關系的重要制度，是職工行使民主管理權力的機構，也是職工民主管理的基本形式。

廠務公開是指企業、事業單位和民辦非企業單位依照相關的法律法規，通過一定的形式和程序，向職工公開本單位的廠務，包括企業生產經營管理、職工切身利益、干部廉潔自律等重大事項，接受職工監督的民主管理形式。實行廠務公開，就是要尊重和保障職工的民主權利，切實加強職工民主管理和民主監督。

職工董事和監事是指由職工代表大會或職工民主管理大會民主選舉產生，依照法律程序進入董事會、監事會，代表職工行使決策和監督權利的職工代表。職工董事、職工監事制度的建立是建立現代企業制度的客觀要求，是職工代表大會基本形式的具體化，是公司制企業實行民主決策、民主管理和民主監督的必要途徑。

平等協商和集體合同是指是用人單位（包括企業、雇主或雇主團體，或以進行平等協商為目的的小企業聯合組織）和相應的工會組織（未建立工會的企業由職工民主推舉代表），在法律地位完全平等的基礎上，就勞動標準、勞動條件以及其他與勞動關系的相關問題，依據國家法律法規與企業主進行溝通、協商的行為。建立平等協商機制，通過簽訂勞動合同和集體合同可以把國家勞動法規確定的各個單項的勞動標準、勞動條件和勞動者的其它合法權益，結合企業的實際情況細化，并加以規范，從整體上實現對職工勞動權益的維護，形成維護職工合法權益的有效機制。

和諧勞動關系聯席會議是一個企業自愿組成的改善勞資關系、預防勞資糾紛的議事機制。它可以使職工和管理者定期會面，為勞資雙方建立一個相互溝通交流的平臺。

（二）職工民主管理的主要作用

首先，在管理者和職工之間架起對話溝通、協商共議、雙向支持的平臺，建立公開的利益協商機制，維護勞動者體面勞動實現勞資雙贏建設和諧勞動關系。

其次，通過民主管理激發勞動者的積極性、主動性、創造性，在此基礎上生產力諸要素才能形成有機整體和現實的生產力，企業才能具有市場競爭優勢。

再次，是約束企業道德風險的有效手段。讓職工參與，實行廠務公開、民主決策、民主管理、民主監督，就能夠有效地預防經營管理者的失職瀆職甚至貪污腐敗行為的發生。

三、我國職工民主管理的法理分析和立法發展

我國職工民主管理經歷了計劃經濟時代在公有制企業實行的傳統職工民主管理和市場經濟確立后的多種所有制企業及用人單位的現代職工民主管理兩個階段。

企業管理的權力從法理上說權力是來源于權利，源于權利主體對其權利的延伸或讓渡。那么，職工民主管理的權力來源于哪里呢？我國傳統職工民主管理的理論淵源有兩個：一是政治權利即在我國工人階級是國家的領導階級。工人階級的政治地位不僅體現在中國共產黨的執政地位，同時也表現為廣大職工在整個社會政治、經濟、文化各個方面當家作主的主人翁地位；二是經濟權利即基于生產資料公有制，職工和生產資料直接結合使職工身份具有兩重性，他們既是生產資料的所有者又是生產過程的勞動者，是生產的主人，職工民主管理是建立在生產資料所有權上的管理。所以，傳統的職工民主管理主要在公有制用人單位實行。

在黨的領導下，建國初期的企業民主管理工作有了很大的發展。1949年9月29日，《中國人民政治協商會議共同綱領》規定在國家經營的企業中“實行工人參加生產管理的制度”，使企業民主管理在國家的立法中得到了確認。1950年2月28日，中央人民政府政務院財政經濟委員會向全國發出《關于國營公營工廠建立管理委員會的指示》，指出“必須把原來官僚資本統治時代遺留下來的各種不合理制度，進行有計劃、有步驟的一系列的改革。這種改革的中心環節，就是建立工廠管理委員會，實行工廠管理民主化，使工人親身感受到自己是企業的主人，而改變勞動態度，發揮其生產積極性與創造性”。1961年9月，頒布了由中共中央主持制定的《國營工業企業工作條例（草案）》即《工業七十條》。其中有一章是“工會和職工代表大會”。它是我國國營工業企業管理的第一個總章程。

改革開放之后的1983年4月1日國務院頒發了《國營工業企業暫行條例》規定，企業生產經營實行黨委領導、職工民主管理、廠長行政指揮的根本原則。1986年7月4日，國務院頒布《關于加強工業企業管理若干問題的決定》中規定，要健全職工民主管理制度。1988年4月13日頒布的《中華人民共和國全民所有制工業企業法》以國家法律的形式規定了全民所有制工業企業職工代表大會的作用和權利。1991年9月9日國務院發布的《中華人民共和國城鎮集體所有制企業條例》規定，集體企業依照法律規定實行民主管理。從建國初期到上個世紀90年代初的立法發展史來看，職工民主管理主要局限在公有制企業。由于公有制企業在計劃經濟時代職工與企業管理者的工資、福利、保障標準等均由國家制定并給予保證。因而基本不存在利益博弈意義上的勞動關系，所以在建立生產資料公有制基礎上的傳統職工民主管理是股東式的，民主管理政治色彩很濃，而且在立法上按所有制性質定論把非公有制企業職工民主管理排除在外已經不適應社會主義市場經濟的要求，也違背了在法律面前人人平等的法治原則。

然而，從上個世紀90年代黨的十四屆三中全會以后，社會主義市場經濟的建立特別是勞動人事制度改革和勞動力市場的形成，我國出現了多種所有制企業，多樣化的勞動關系尤其是雇傭勞動和多種形式的分配制度。隨著非公有制企業——中外合作合資獨資的企業（包括港澳臺）和私營企業——迅猛發展和新生代農民工的就業，特別是新生代農民工對于種種社會不公更為敏感，而且更為重要的是他們拋棄了上一代農民工常常懷有的宿命論，有著強烈的利益表達訴求和對未來更美好生活的追求，從而進一步加劇了勞資關系的矛盾。勞資關系矛盾集中表現為勞動關系爭議，核心是勞資利益關系博弈，其理論邏輯起點是經濟人假設，即在市場經濟條件下每個人都在追求自身利益最大化，勞資關系雙方是資本追求利潤最大化，勞動者追求勞動收益最大化導致勞資雙方存在零和博弈。所以，勞動關系爭議隨著市場經濟的建立和雇傭勞動的出現而大量產生。目前，在中國已經開始形成一個市場化條件下的新生代產業工人階級，使利益博弈的勞動關系問題日益突出和群體化。所以建立現代職工民主管理和諧勞動關系就顯得十分迫切。

那么，在非公有制企業進行職工民主管理，建設和諧勞動關系，向傳統職工民主管理的理論與實踐提出了挑戰，必須重新認識職工民主管理的理論淵源和實踐價值。

首先，生產資料歸誰所有作為生產關系的基礎決定生產關系的性質，即生產資料私有制決定物支配人和資本與勞動對立的傳統理論受到沖擊，人力資本即勞動者在生產關系中的地位日益增強，資本和勞動的關系即勞資關系在新的條件下可以達到平等和諧。即在社會主義市場經濟條件下資本和勞動經濟利益的對立被淡化，企業的生存和經濟發展是資本和勞動的共同利益，勞動者是自己所在企業的重大利益的相關者。

其次，把勞動僅僅看成一般生產要素的傳統理論受到沖擊，勞動力的所有者即勞動者作為人力資本在當代知識經濟條件下已經超越了物質資本的作用，對企業的發展具有決定性意義，這引起了企業管理的深刻變化，必須給予勞動者充分的勞動權利和參與管理的民主權利。所以從本質上說職工民主管理的權力是源于勞動者的人力資本所有權，以及物質資本所有權的讓渡。

再次，在實踐價值上應該從當家作主的政治意義轉向和諧勞動關系的社會意義與增強企業競爭力的經濟意義，充分發揮勞動者這個生產力諸要素中最活躍，具有決定意義要素的作用。建立在人力資本所有權基礎上的現代職工民主管理，勞動者的權利應該從政治權利回歸經濟權利和社會權利，職工民主管理應該從政治民主回歸工業民主和社會民主。這也是勞動法既不是公法也不是私法而歸屬社會法的根本原因。

另外，在社會主義市場經濟條件下不同所有制企業及其員工都是平等的市場主體，都應當具有平等的法律地位和平等的法定權利。特別是非公有制企業的員工同樣是勞動者，根據在法律面前人人平等的法治原則應該同樣享有職工民主管理的權利。因此，在職工民主管理立法中，應改革按生產資料所有制性質立法只保障公有制企業職工民主管理權利的做法，應該對各種所有制企業職工民主管理的權利進行統一規范，使平等的市場主體享有平等的法律地位和平等的法定權利。

新的形勢下我國在職工民主管理立法上不再強調企業的所有制性質，在建立現代企業制度的改革過程中，建立在人力資本所有權基礎上的現代職工民主管理，體現了傳統職工民主管理向現代職工民主管理轉型的本質，即勞動者的權利從注重政治權利向注重經濟權利和社會權利轉變。當前這個轉變在相應的立法中得到了實現。2002年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發關于在國有企業、集體企業及其控股企業深入實行廠務公開制度的通知，對廠務公開民主管理工作做出了全面部署。為有效保障職工民主權利，我國《憲法》、《勞動法》、《工會法》、《公司法》等法律法規都對職工民主管理作出了明確規定，不再按企業的所有制性質立法。如1995年1月1日實施的《勞動法》第二條和第八條分別規定：在中華人民共和國境內的企業、個體經濟組織（以下統稱用人單位）和與之形成勞動關系的勞動者，適用本法；勞動者依照法律規定，通過職工大會、職工代表大會或者其他形式，參與民主管理或者就保護勞動者合法權益與用人單位進行平等協商。這些法律規定有力地推動了非公有制企業的職工民主管理的深入開展。我國《中外合資經營企業法》、《中外合作經營企業法》和《外資企業法》中也專門對職工的民主管理進行了規定，根據這些規定，“三資企業”的職工有權依法建立工會，通過工會進行民主管理，企業要為本企業的工會提供必要的活動條件。2004年全國總工會下發了《關于進一步加強非公有制企業職工民主管理工作的通知》提出了積極探索非公有制企業以職工代表大會為基本形式的職工民主管理的有效途徑的要求，明確了非公有制企業職工代表大會的職權，推動了職工代表大會在非公有制企業的建制工作，當年有12.8萬個非公有制企業實行職工代表大會，比上年增加了一倍，呈現出快速發展的良好勢頭。

進入21世紀以來根據《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國勞動法》、《中華人民共和國工會法》、《中華人民共和國公司法》、《中華人民共和國勞動合同法》以及其他有關法律、行政法規，結合本地實際，河北省（2003年）、新疆維吾爾自治區（2005年）、山東省（2005年）、江西省（2006年）、湖南省（2007年）、四川省（2008年）、西藏自治區（2009年）和上海市（2010年）等多個省市自治區的人大常委會率先制定了職工代表大會條例，不分企業的所有制性質或者專門增加了對非公有制企業職工代表大會的職權與工作方式的規定，這就使得非公有制企業職工民主參與管理有了法律依據，極大地促進了企業職工代表大會制度的建設。雖然非公有制用人單位的職工民主管理就目前而言是地方性法規，但是可以預言就像勞動合同法一樣先有2001年上海、北京、山東等地地方性《勞動合同條例》的實踐探索，然后就有了2007年6月全國性的《中華人民共和國勞動合同法》，相信不久的將來就會有《中華人民共和國職工民主管理法》的出臺。

［1］ 曉晨.我國職工民主管理的發展［J］.工會博覽，2003（20）.

［2］ 周建軍.淺談職工民主管理工作［J］.現代經濟信息，2009（12）.

［3］ 楊燕綏.新勞動法概論［M］.北京：清華大學出版社，2008.

［4］ 劉金云.和諧勞動關系原理與實務［M］.北京：法律出版社，2010.