我國廉租房建設的現狀及對策分析

汪建強

（山東工商學院公共管理學院，山東煙臺，264005）

廉租房是解決我國城市低收入家庭住房困難的主要途徑，是住房保障制度的重要組成部分和住房改革的重要內容。廉租房的建設對于強化政府的社會保障職能、促進房地產市場健康發展、推動社會的和諧與進步具有重要的意義。

一、廉租房制度概述

廉租房制度是隨著我國住房市場化改革的啟動而出現的住房保障體系的核心與基礎。［1］1998年房改提出了建立適應各地實際情況的住房保障制度的要求：對不同收入家庭實行不同的住房供應政策，最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房，中低收入家庭購買經濟適用住房，其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房，由此確立了建立適應不同收入水平居民住房支付能力的分層次的住房保障的基本設想。廉租房正是在這樣的經濟和社會背景之下產生并成為促進社會穩定、深化住房制度改革的重要內容。

作為政府為解決城市低收入家庭住房困難而建的住房，廉租房只租不售，由城鎮居民群體中的低收入者承租，一般采取兩種方式進行：一是實物配租，由政府出資建設符合基本居住功能要求和面積標準的住房，低租金租給住房困難戶；二是租金補貼，由政府為符合條件的家庭按其配租標準發放租金補貼，由他們自行租賃社會房屋或選擇住房管理部門推薦的合適的房源居住，待租房合同簽訂后出租方定期到指定銀行提取補貼部分的租金。

二、目前我國廉租房建設存在的突出問題

房改以來廉租房建設在各地得到了一定程度的推進，政策實施取得了階段性成果。但在發展過程中也暴露出比較嚴重的問題，概括而言，當前我國廉租房制度運行中存在的主要問題包括：

（一）資金的供給不足及安全問題

廉租房運作中的首要問題是保障資金供給的嚴重不足。我國廉租房的資金來源渠道主要有四項：（1）中央、市、區縣財政預算資金；（2）住房公積金的增值收益；（3）土地出讓凈收益的一定比例（不低于10%）；（4）社會捐贈資金。雖然籌資渠道呈現多樣化狀態，但各渠道卻都存在一些現實的問題阻礙資金的供給。

首先，土地出讓收益按比例提成與財政預算撥款兩種方式并沒有相應的硬性法律規定，僅以條例的形式存在，對各地政府難以形成有力的約束。土地出讓收益要受當期土地價格和出讓面積、本地房地產市場波動的直接影響，穩定性較差，而一些地方出于自身利益考慮逃避供給廉租房的責任，對廉租房建設資金的財政支持力度很小，因而這兩種方式并未形成制度化的長效機制。

其次，住房公積金的運作效率較低，主要投資增值形式是購買國債、發放個人購房貸款、通過再存款獲得利差收益，增值空間不大，再扣除風險準備金及管理費用后能用于廉租房的資金極為有限，且公積金的增值易受國內外經濟環境、金融環境的影響，具有一定的風險性，難以成為連續、穩定的供給源。

再次，社會捐贈資金更為有限。目前我國各類非政府組織或非營利組織還很不完善，而即使是已有的這類組織也普遍將組織目標定位在醫療、災害救助、兒童教育等方面，迄今尚未有公益性的非營利組織涉足保障性住房領域。

另外，針對廉租房的金融政策本應成為推動其發展的重要環節，然而我國并沒有專門針對廉租房建設和消費的優惠型金融產品，在市場化配置資源的環境下，各銀行從自身流動性和盈利性出發，對可獲取顯著利潤的商品房建設投入了大量資金，對無利可圖的廉租房建設明顯缺乏熱情。

同時，有限的廉租房建設資金在實踐中還時常發生被擠占挪用的情況。2010年11月國家審計署公布了對19個省市2007至2009年政府投資保障性住房的審計結果，發現這些省市不僅在資金投入上欠賬超過百億，套取挪用的資金也達2.1億元；陜西商洛市商州區政府監守自盜，2009年一年套取挪用保障房資金1600萬元，本該建成的600套廉租房只建成72套。這一事件使保障房建設資金的監管問題成為了民眾關注的焦點。［2］

（二）房源供應不足，實物配租比例較低

根據2007年《廉租住房管理辦法》的規定，廉租房房源主要來自：（1）政府新建、收購的住房；（2）騰退的公有住房；（3）社會捐贈的住房；（4）其他渠道籌集的住房。但這四類途徑都不能很好地解決廉租房房源緊缺的問題。

首先，由于財政支付的不足，各地政府投入廉租房建設的資金非常少，政府收購廉租房同樣需要大量的資金，且這一房源主要是房地產商開發的銷售不佳的商品房，其戶型面積及設施配套往往與廉租房的標準無法匹配。

其次，隨著住房體制改革的深入及城市更新戰略的實施，大量公有住房已出售給私人，可騰空的公有住房越來越少，且多是危房或即將被拆遷的舊房，這一渠道無法成為廉租房的有效來源。

再次，我國的慈善事業起步較晚，私人及社會團體捐贈的住房極為有限，更遑論其他渠道籌集的住房了，因此這一渠道的作用更小。

上文四種供應方式都存在供給不足的問題，直接影響到廉租房實物配租的實施。上海2007年底時由財政投入建設的廉租房還處于空白狀態，通過騰退公房累計實現實物配租僅3萬戶，不及全市城鎮居民總戶數的1%。截止2010年底北京累計共向2.4萬戶家庭發放了租金補貼，但實物配租的家庭僅0.8萬戶，獲得實物配租的家庭同領取租金補貼的家庭相比仍然偏少。［3］

（三）集中建設廉租房所引發的問題

許多城市市區的住房建設已近飽和，而城郊土地價格遠低于中心區，政府往往選擇將廉租房集中建設在城市邊緣地帶，這一行為導致了許多社會問題。生活配套設施的不完善、交通的不便使廉租住戶生活成本增加，因遠離工作的市中心，住戶需付出大量的時間、精力和金錢，生活負擔加重；更嚴重的是，大量低收入者的聚居容易造成“貧民窟”的出現，給社會治安管理帶來一定困難，這已被發達國家的歷史所驗證。比如大量低收入人群聚居的的倫敦東區，生活、教育等配套設施缺乏，謀生困難，無法與其他階層有適當的交流，無助、失望的情緒彌漫，導致偷盜、吸毒等犯罪行為頻發。如今在我國一些保障房集中區，也逐漸產生了這樣一些苗頭，［4，5］已經引起了眾多專家學者的密切關注。

（四）廉租房的準入與退出機制不完善

目前廉租房的對象一般是經民政部門認定的低保家庭中的住房困難戶，但實際上不僅是這類人需要廉租房保障，城鎮中大量低收入住房困難家庭也需要，隨著廉租房的適用對象逐步擴大至一般的住房困難戶，我們迫切需要確定合理的廉租房申請收入標準，并由此界定合理的廉租房覆蓋面。但我國尚未建立完善的個人信用制度和個人收入申報機制，使廉租房的審批及計劃制定面臨著相當大的困難。

同時，廉租房的退出機制也運作不順。廉租房租戶在租房期間可能會因家庭就業人數的增加或工資的增長而收入提高，超出租住資格，應當退出；或因家庭人口發生變化，如子女成年后出去工作或結婚成家另立門戶，需對廉租房面積做相應的縮減，退出原有住房。但同樣由于收入登記申報制度的不健全，無法對居民的各項收入做到有效的動態掌握和統計，在收入多元化的背景下審核申請者條件時不可避免地會存在信息不對稱的情況，加大了廉租房的監督難度，最終結果是寶貴的廉租房資源未能用在最需要的居民身上，制度的實效降低。

（五）法律機制的缺失影響廉租房制度的運行

我國自啟動住房改革以來還沒有頒布專門的住房保障法令，各地執行保障房政策的依據只是國務院、住建部或各省區市政府部門頒布的各種條例或辦法，與國民生活密切相關的“住房法”或“住房保障法”尚處于空白狀態。廉租房等制度的操作主要依靠行政手段加以干預，不僅缺乏足夠的立法權威性，而且政策多變，往往只關注眼前的問題，政策之間缺乏連續性和穩定性，既不利于住房保障制度的長遠發展，也與我國依法治國的發展理念不相適應。

三、完善我國廉租房制度的對策思考

廉租房是解決城鎮低收入階層住房困難的主要措施，隨著住房保障制度改革的不斷深入，未來廉租房還將有更大的發展，因此廉租房政策需要不斷地調整和完善，不斷提升制度的有效性和科學性，更好地造福于廣大低收入民眾，服務于和諧社會的建設。

（一）拓寬廉租房資金籌集渠道，落實和穩定資金來源

廉租房建設資金的來源問題非常突出，已成為制約可持續發展的瓶頸，必須采取多種措施擴大資金的獲取渠道，盡可能地挖掘和調動可以利用的各種資金，保證廉租房的建設。

第一，各地政府需提高對廉租房建設的重視程度，在積極爭取國家財政撥款的同時確保本級政府預算中廉租房建設資金的落實。各級政府應依據廉租房建設的年度計劃，認真落實廉租房規定資金、專款專用，財政預算和住房公積金增值收益在提取風險準備金和管理費后的全部余額以及土地出讓收益的10%等資金來源都應落到實處，每年廉租房的資金籌集與使用情況應納入政府的政績考核范圍，對完成情況不佳的地方政府進行問責，對完成情況較好的地方政府可由中央財政再給予適當獎勵，建立起科學的獎懲機制。

第二，政府需充分發掘房地產商的潛力，通過適當措施，鼓勵和支持房地產商參與廉租房的建設，比如給予企業補貼、低價出讓土地、減免稅收等方式，也可嘗試BOT模式的操作。該模式是指建設（build）——運營（operate）——轉移（transfer）的過程，是基礎設施投資、建設和經營的一種方式，以政府和私人機構之間達成協議為前提，由政府向私人機構授予特許權力，允許其在一定時期內籌集資金建設某一基礎設施并管理和經營該設施及其相應產品與服務，該機構可從中獲取利潤，抵扣前期投資成本，待特許經營期結束時，私人機構按約定將該設施移交給政府部門，轉由政府指定部門經營和管理。［7］在廉租房建設過程中采用這種運營模式可以減輕政府前期投資資金不足的壓力，并分擔投資風險。

第三，政府還可加大對銀行貸款投入廉租房的支持力度。政府應出臺有利于廉租房建設和消費的金融政策，成立專門機構為其提供擔保，也可鼓勵商業保險公司提供擔保，降低銀行資產損失的風險，促使商業銀行加大政策性優惠貸款的力度，設計推出多樣化、個性化的金融產品為廉租房建設和居民租住提供更多資金支持。

第四，加強對廉租房建設資金的監管，嚴厲查處各類貪污挪用行為。在當前我國保障房建設不斷提速的背景下，確保建設資金的安全和有效使用日益成為一項重大課題。只有資金支持而無監管的保障房建設極有可能成為地方政府向國家伸手要錢的“斂財”機會，保障房建設資金具有極強的社會屬性，必須科學規劃、合理運用。對查實的違法、違規行為必須依照有關規定給予嚴厲懲處，不能以邊建設、邊整改的方法大事化小、小事化了，否則有可能使監管體制形同虛設。只有通過完善的制度體系和嚴密的監管措施的創建，才能使有限的資金真正用在刀刃上，確保廉租房建設的順利推進。

（二）擴大社會參與，增加廉租房的房屋來源

當前我國廉租房的主要來源還是依靠政府供應，已明顯不能滿足日益增長的民眾需求，必須探索新的廉租房供給機制、獲得更多的廉租房房源。

主要采用BA樓控控制的方式，通過硬接點的形式接入DDC模塊實現，要了解風機盤管控制原理。風機盤管的電氣設計情況（見圖2）不同于通常的動力設備，風機盤管的功率較小，一般不單獨設置控制箱，電氣設計類似照明設計，單獨設置回路，且同時并接多個風機盤管設備，設置的數量與回路功率有關，只要保持功率在合理范圍內即可。

首先，鼓勵開發企業參與廉租房建設。政府可通過在稅收、土地出讓、信貸及利息等方面的優惠措施，資助開發商建造廉租房，也可強制其建造廉租房，比如在土地競標時明確要求每個建設項目必須建造一定比例的廉租房，以此作為獲標的前提條件。

其次，扶持社會團體參與廉租房的供應。除了繼續鼓勵私人及社會團體捐贈廉租房外，還可嘗試對一些專業性的住房社團進行政策支持，如對近年來在深圳等地興起的“合作建房“運動及住房合作社等民間行為應持積極的態度，出臺相應措施進行扶持和幫助。非營利組織從事公共住房建設是西方發達國家普遍施行的解決中低收入者住房難的措施，如英國的住房協會便是受政府委托和支持的、由志愿者和領薪的專業人員組成的民間合作住房團體，長期以來都是民眾之間、政府和民間密切合作解決貧困者和特殊困難群體住房問題的建房組織模式。［8］隨著我國住房保障制度的推進，住房的供應渠道不能單一化，需推動政府、社會組織、私營企業的共同協作，多渠道解決廉租房的來源問題，這既可以減輕政府的財政負擔，又能更好地滿足低收入者多樣化的需求。

再次，政府還可動員房屋所有者自愿提供廉租房。政府可制定適當的優惠措施，如減免稅收或其他一些名譽上的獎勵來鼓勵擁有符合廉租房條件的房屋所有者提供廉租房，盡量擴大廉租房的來源。

（三）積極探索對廉租房居住隔離的治理，實現貧富混居

大規模集中建設廉租房雖然可以解決低收入者的住房困難，但也會造成一定的社會、經濟、環境方面的負面效應。歐美國家也曾經歷了集中建設公共住房向鼓勵不同階層居民混合居住轉變的過程：美國1974年頒布法令要求新社區建設要以分散低收入階層的空間聚集為目標；荷蘭從1990年代后致力于營造人口混合或異質化的鄰里環境和居住區，被稱為是一場“反隔離的戰役”；英國1990年城鎮規劃法明確提出，如果房地產商開發的商品房超過25戶或地段大于一公頃，必須配建一定數量的保障性住房，在倫敦市中心區更是商品房超過15戶或地段大于0.5公頃就需配建保障房，這已成為英國促進社會融合的重要手段。［9］

我國廉租房的建設也應有此考慮，不宜建在城市的邊緣偏僻地帶，也不宜大面積成片集中建設，并需做好生活配套設施的完善。對此各地也逐漸做了一些積極的探索和實踐，比如廉租房的配建模式，吉林省規定在新建住房項目中按5%比例配建廉租房；廈門市保障房與商品房的建設同步規劃、統一布局，保障房按照商品房的綠化、空間距離和活動場所等標準建設，在保障房分配上也沒有專門的“廉租房小區”，對房屋保障類型不做事先規定，實現了不同收入、不同階層的人群混居；重慶市施行“小集中、大分散”，即廉租房與商品房“插花”建設，將保障房與商品房巧妙有機地融合，采取無差別的“混建”模式，高標準、高品質規劃建設，讓低收入住戶擁有與商品房住戶同樣的生活起居環境，減少貧富差異感；還有學者提出“小片開發、集中居住、分散布局”的思路，利用城市建設的小片余地或專門劃出小片土地進行開發，限制保障房小區的建設規模，使符合條件者集中居住，但戶數和人數不宜過大，在布局上將保障房分散到各個區域，防止同一區域密度過大，這既能解決低收入群體的基本住房問題，又能防止由于這類群體居住規模過大和過于集中而產生的社會問題。［10］

（四）加強監督力度，規范廉租房的準入和退出機制

廉租房作為住房保障中的底線要獲得長期穩定的發展、真正實現對低收入群體的有效保護，必須依靠一套完整的、科學的配套機制設計。就目前廉租房的運行狀況而言，下列措施的建立和完善極為迫切：

一是規范準入機制。科學合理地確定最低收入標準并采取有效的收入審核管理辦法，是落實住房保障的基本前提。不同地區應按照本地經濟發展狀況劃定廉租房準入標準，根據當年房地產市場價格對不同層次的家庭收入進行定量分類，建立詳細的申請者及入住者登記系統，科學劃分申請人類型，按困難程度和申報時間進行公示和輪候，確保最困難人群優先入住，確保準入標準合理、保障對象準確。

二是完善退出機制。建立有效的退出機制將提高資金利用率和制度覆蓋面，使有限的資源實現最大程度的公平。因此，每隔一段時間（半年或一年左右）要對保障對象進行重新認定并在社區公示，建立動態的退出機制，條件改善的家庭需在給定期限內退出廉租房以實現輪換，保證廉租房體系的滾動運行。另外，應盡快建立個人收入統計系統、個人信用制度、收入核準機制及廉租房信息統計制度，為保障對象的審核、保障計劃的制定奠定基礎。

三是健全獎懲機制。建立嚴格的懲戒制度，采取嚴厲措施使騙取廉租房的行為得到應有的懲罰，讓住房困難群眾得到真正的保護，目前深圳等地已經在這方面進行了積極探索。［11］同時還需加大獎勵力度，對在廉租房政策實施中表現突出的地方政府及官員、房地產企業及其他人士進行表彰，給予相應的物質或精神獎勵，對實施不力的地方和部門，要進行責任追究，嚴格推行官員問責制。

四是強化監督機制。首先是權力機關的監督，由各級人大及其常委會依照法律規定對廉租房管理機構及其他相關職能部門進行監督；其次是行政機關的監督，由政府有關職能部門對廉租房運行進行監督，包括財政監督、審計監督等；最后是社會的監督，包括公眾監督、輿論監督等。通過健全監督機制、完善監督環節、豐富監督手段，最終將廉租房實施的全過程置于公開、全面、系統的監督之下，不折不扣地將廉租房政策落到實處，真正改善城市低收入群體的住房困難。

（五）加強和完善有關廉租房的法律法規建設

住房保障是政府公共服務的重要內容，我國住房保障制度的發展歷史還較短，相關法律保障體系還有一定的欠缺，各地執行的廉租房政策依據基本上是各級政府部門制定的行政法規和部門規章，規范性、約束力不足，執行效果不佳，無法保證制度的有效實施，隨著社會的發展和住房保障的持續推進，廉租房制度必須被納入法制化的軌道。“同樣是制度，法律制度具有其他制度無法比擬的優越性。依法形成的各種社會制度能夠達到有效地重新組織各種社會關系的效果，直接影響社會變遷的性質與速度”。［12］

從我國目前住房法制建設現狀看，出臺專門的《廉租住房法》似乎有些不合實際，比較可行的辦法是在正處于醞釀中的《住房保障法》內加入廉租房的專章內容，從立法上將低收入家庭住房保障列入政府的職責范圍，規定廉租房的保障標準和水平、保障對象、資金來源、管理機構和監督機構的職責以及對違法違規行為的懲處等，明確中央和地方之間的權責劃分；同時各地也應結合本地經濟發展的實際，制定地方性的廉租房保障法規，以此實現廉租房制度的有法可依、措施得當、各負其責、運轉高效，推動廉租房政策的有效落實。

［1］ 秦虹.廉租房是住房保障政策體系的基礎［J］.中國金融，2007（18）.

［2］ 葉檀.警惕保障房建設“一邊缺錢一邊挪用”［N］.新京報，2011-05-31.

［3］ 耿諾.北京廉租房實物配租做到應保盡保［N］.北京日報，2011-01-01.

［4］ 施智梁，白田田.保障房初現都市“貧民窟”隱患 位偏質劣配套少［N］.經濟參考報，2010-12-10.

［5］ 中國之聲.保障房缺“保障”讓人憂［N］.渤海早報，2011-01-23.

［6］ 弗里德利希·馮·哈耶克.自由秩序原理［M］.鄧正來，譯.北京：三聯書店，1999：264.

［7］ 馬光紅，田一淋.中國公共住房理論與實踐研究［M］.北京：中國建筑工業出版社，2010：124-125.

［8］ 張金鶚.英國住宅天地［M］.臺北：臺灣太聯文化出版事業股份有限公司，1994：64-65.

［9］ 楊滔.英國“可負擔住宅”的啟示［J］.城鄉建設，2006（9）.

［10］ 李長安.“小片開發”或可防止城市“貧民窟”［N］.京華時報，2010-08-16.

［11］ 尹安學，任宣.深圳加大對騙取保障性住房處罰 騙租十年禁申請［N］.羊城晚報，2011-06-01.

［12］ 羅杰·科特威爾.法律社會學導論［M］.潘大松，等，譯.北京：華夏出版社，1989：65-66.