皖北農民市民化的困境與出路——基于B市的調查

王昆侖

（蚌埠學院，安徽蚌埠，233030）

由于以往城鄉分化的問題長期得不到解決，加上當前城市內部分化日益嚴重，導致了皖北農民市民化進程緩慢，障礙重重。B市是地處于安徽省北部的中等城市，經濟發展總體水平不高。由于戶籍制度等具體制度基礎上形成的身份阻隔，使得流入B市的農民的城市融入過程艱難。目前，雖然B市的城鄉戶籍管制已經明顯放松，但以往那種農民與市民相區別的社會保障措施，在改革中逐漸演變成了城市內部分化的社會保障措施。以往的市民特權基本上被單位特權所取代，沒有單位依托的進城農民尤其是新生代農村流動人口同樣被“邊緣化”、“村落化”。

一、皖北農民市民化的困境

（一）城市戶口對農民工沒有吸引力

2010年，B市公安局制定了放寬戶籍管理制度的6項措施，其中，有3項措施與農民工能否在城市落戶直接相關。第一，對于獲得高級工、技師、高級技師職稱的農民工，以及獲得市級以上勞動模范、先進工作者榮譽稱號的農民工等，在城市就業居住的，本人及其家庭成員可根據自愿在城市落戶。第二，農民工在購買了商品房（含住宅、商業用房和二手房），本人及其家庭成員可根據自愿在城市落戶。第三，農民工在本市范圍內有“合法固定住所”①“合法固定住所”包括擁有《房屋所有權證》、《土地使用證》等，以及黨政機關、企事業單位提供或租賃給本單位員工常年（一年以上）使用的公有住房。的，可自愿辦理落戶。［1］但是，由于多數農民工的文化、技術水平有限，他們在城市的社會關系網絡也十分有限，因而難以進入城市主流勞動力市場。被排斥在城市主流勞動力市場之外的農民工，難以獲得相應的職稱、榮譽稱號，難以取得“合法固定住所”，也難以在城市購買商品房。可以說，農民工在B市落戶的門檻依然很高。并且，由于城市內

部分化的社會保障措施，農民即便在城市落戶，落戶之后可以享受到的福利與保障也十分有限。因此，B市所謂的“放寬戶籍管理”主要還是以服務經濟建設為目的，而對農民工的城市融入缺乏關注。過高的落戶門檻，加上落戶以后的社會保障需求依然得不到滿足，導致了B市城市戶口對農民工沒有吸引力。

個案1：WJ，男，漢族，33歲，高中畢業。

開廢品收購站的WJ，2009年在B市買了一套商品房。按照B市目前的戶籍政策，只要購買了商品房或者有合法住處的農民工，可以將戶口遷到城市。但WJ并不打算將戶口遷到城市。

WJ：遷戶口對我來說一點用沒有，又沒有保障，唯一的用處是小孩上學，小孩上小學時交了800元贊助費，那學校不好。其他像實驗小學、慕遠學校那樣的好學校，即使是城市戶口，沒有關系的話，花錢也進不去。

個案2：WDJ，女，漢族，26歲，初中畢業。

WDJ進城之后，從事的都是營業員、服務員之類的工作，戶口對她的求職曾經產生過影響，但后來影響越來越小了。

WDJ：一開始很想把戶口遷過來，當時不管什么工作，都經常寫“高中畢業、本市戶口”，當時想讓我阿姨辦戶口時把我帶過來，但是阿姨不愿意（2003年，WDJ的阿姨正在辦戶口遷入的事情，可以以收養的名義帶一個孩子進城落戶，阿姨的獨生子因為上學，早前已經買了城市戶口，所以WDJ請阿姨幫忙，想把戶口轉到城市），現在要戶口也沒太大用，主要看單位，我剛來的時候說是農村戶口不給辦“五險一金”，實際上，還是看單位，單位要是愿意，農村戶口也應該給辦。

（二）本地企業留不住本地農民工

2011年初，B市“關于農村外出務工人員和企業人力資源需求情況”調查顯示，2010年全市共有外出農民工60.5萬人。從流向看，主要集中在江蘇、浙江、上海、廣州等地；從行業分布看，主要集中在服裝制鞋、電工電子、建筑材料等行業。全市60.5萬外出農民工中，在省內就業的僅有5.3萬人，而B市目前各類企業用工需求在2.7萬人以上，需求較為集中的工種為普通操作工、服裝紡織操作工和機械機電操作工，這三類工種的需求數占92.4%。通過座談和走訪，調查者認為農民工不愿在本地就業的原因主要在于本地企業工資低、生產生活條件差、社會保障問題無法解決、缺乏培訓機會，等等。［2］結合B市的現實情況來看，本地企業留不住本地農民工的原因主要有三點：一是B市缺乏鄉鎮工業化基礎，無法充分吸納本地就業；二是B市城市規模有限，缺少外來投資；三是B市本地就業的保障水平偏低。

在筆者取得的調研樣本中，B市進城農民中，除了早期通過接班、退伍，或者后來通過接受高等教育而留城的少數人，得以享受市民待遇，通過其他方式進城的農民工幾乎都被擠壓到了第三產業部門，主要從事一些臟、險、累的工作。而且，絕大多數的進城農民都未曾享有企業辦理的“五險”和“一金”。

（三）土地收入不足以保障生活

上世紀90年代中后期，由于外出務工的收益遠遠高于土地收益，B市各個村曾經出現過棄耕現象，但是，隨著稅費改革，農業稅免除，種糧有補貼，所謂的棄耕現象已經很少。隨著大型播種收割機械的進入，大部分種地農民選擇將土地轉包給親友或者同鄉，實行規模耕種。在家種田的村民，農閑時以做瓦工和做小生意為主，其中從事瓦工的居多數。外出務工人員的收入帶動了農村的蓋房熱，年輕人結婚之前都會在家里蓋兩層或者三層小樓。在調查中，大多數受訪者明確表示要保留“莊戶地”（宅基地）。但是，也有部分村民認為本村的土地“沒有價值”，表示如果有人出高價寧愿把地賣了，用賣地的錢給孩子出彩禮、蓋房子，以后讓孩子去城里打工、做生意。

個案3：WZM，男，中共黨員，漢族，56歲，初中畢業。

WZM來自B市S村，S村位于B市遠郊，目前，村里除了建房、修路之外，還沒有涉及大規模征地、拆遷類的問題。進城以后，他已經將自家的土地給了自己的弟弟耕種，弟弟每年一次性付給他1000元。贍養父母需要提供的糧食，也由弟弟代他提供。村里其他進城人員也多是將自己的土地流轉給了親友、同鄉耕種，每年收取一定的費用或者提供一定的糧食。村民將自家土地流轉出去以后，每畝每年會收取200-300元的報酬，至于土地補貼，既有跟人（土地所有者）走的，也有跟地走的，具體方式由土地流轉雙方自行敲定。但不管怎樣，他們保留了在一定程度下追回土地的權利。

（四）進城農民的“低收入”、“低保障”遇上“高房價”

B市的住房保障工作是以租金補貼為主，實物配租為輔。從租金補貼來看，自2010年7月份開始，B市住房保障租金補貼政策方面，同時具備擁有本市城鎮戶口，且人均現住房建筑面積在13平方米以下（不含13平方米）、家庭人均年收入低于5000元以下條件的家庭，均可申請廉租房租金補貼保障，補貼金額是每月每平方米7元錢。［3］從實物配租來看，B市在2008年啟動住房保障項目，并已獲批準建設項目35個，總計11210套。但是，直到2011年初，首批1115套廉租房才建成并交付使用。［4］從以上兩個方面可以看出：（1）B市總體住房保障水平不高；（2）B市的廉租房與租金補貼政策僅覆蓋城市戶口的低收入家庭，而不覆蓋在城市定居的低收入農民工家庭。

個案4：WDB，男，漢族，25歲，初中畢業。

目前WDB已經到了談婚論嫁的年齡，他現在的女友是公交公司的一位司機，兩人相處了三年，已經到了談婚論嫁的地步。在結婚的事情上，女方的最低要求是要按揭一套婚房。父母在生活上省吃儉用，希望能攢到足夠的錢幫助他買一套房子，或者只是付清首付款。

WDB去年在父親和其他親友的資助下貸款買了一輛貨車，由于貨運市場過于飽和，每月的收入勉強只夠還貸款。

WDB：干貨運競爭太激烈，生意你不做總是有別人做，老板把價格壓得太低，經常是拉了一趟貨都不賺錢。我干了一年，把貨車賣掉了，除去新車的折舊，加上油費、車險，去年一年白干了。我現在給一家冷庫開車，一個月只有1500元，房價這幾年一直在漲，普通地段的商品房價格在5000元以上，照這個工資，買房子是遙遙無期了。前段時間，她爸爸給我聯系了郊區的一套還原房，房價不高，但沒有產權，不能做按揭，一次付清的話我拿不出那么多錢，市里的房價這么高，我連首付都付不起。

二、皖北農民市民化困境的原因分析

（一）早期農村市場化改革的增長效益下降

從皖北地區經濟體制的轉變過程來看：第一階段，從1975年的“全面整頓”，到1978年召開的十一屆三中全會明確指出黨和國家的工作重心向經濟建設轉移，皖北地區率先開始了以經濟建設為中心的初步嘗試。第二階段，從1978年至1984年，在農村“大包干”形式下，皖北農村率先出現了市場化的趨勢。第三階段，從1984年至1989年，皖北城市的工業生產開始逐步引入經濟核算與市場調節的趨勢。與此同時，新一輪改革浪潮在農村出現，各地的鄉鎮企業異軍突起，逐漸擺脫了我國在鄉鎮企業發展中的“拾遺補缺三不爭”①“拾遺補缺三不爭”是指：鄉鎮企業“給國有大企業拾遺補缺”和“不與國企爭資源、爭市場、爭人才”。的限制。以B市為代表的皖北中小城市里，農民非農化的趨勢日益增加。這一期間，我國自1953年實施“統購統銷”以后，逐步形成的城鄉身份壁壘逐漸開始動搖。在這樣的背景下，皖北農民不僅在農村發展副業、從事個體經營，而且逐漸突破了在城鄉流動方面的束縛，越來越多的農民商人開始流動于城鄉之間，自發地尋找市場機遇。然而，自上世紀90年代中期以后，由于改革初期的農村市場化改革所帶來的自由市場趨勢與物價改革以后滋生的壟斷機制產生了嚴重的摩擦，皖北農民商人在經商中的市場風險加大。到了上世紀90年代末，隨著城市競爭日益激烈與農村市場日益萎縮的狀況下，皖北農民商人幾乎遭受了普遍的市場挫折。早期農村市場化改革的增長效益開始下降。

（二）第二輪市場化改革導致市民與進城農民的分化加劇

1992年開始的第二輪市場化改革中，不乏一些進城較早，并靠自己的能力經商致富，屬于進城農民中，城市融入較為成功的案例。但是，這種情況并不普遍。例如，在上述個案的描述中，CXL夫婦在進城之初獲得了比普通進城打工者更多的社會支持：CXL的爺爺奶奶為他們提供了城市住房，她的丈夫在國企擁有正式工作，有機會學習專業技術，在創業之初，企業買斷的錢又為他提供了啟動資金……這些條件都是大多數進城農民無法具備的。可以說，城市所提供的社會支持和公共物品在更大程度上影響了農民工的城市適應。農民進城后的社會地位分化，與在起點公平和過程公正前提下，主要因個人才智、能力而產生的社會分化也并不相同。

上世紀90年代中期以來，一方面是皖北各個城市在城市基礎設施建設方面不斷地加大投入，令城市的面貌日新月異；另一方面卻是基層的教育、醫療等公共物品的供應日益短缺。這一時期，由于教育、文化、衛生、通訊、交通部門為了自身的特殊利益，進一步疏離了自身的公共職能，皖北地區的社會就業、社會保障、社會管理、社會公正等問題也越來越突出。公共物品短缺，并且公共物品缺少公共性的體制弊病，導致了部分公共服務部門服務責任意識缺失，甚至利用公共資源謀取私益。這種不合理的格局，進一步排擠了民間的自由的市場競爭，導致了城市中的教育、醫療、居住等方面費用呈現非理性增長的趨勢。在這種趨勢下，農民工的“低工資”、“低保障”與城市中高漲的生活成本形成了巨大的反差，進城農民的城市融入愈發艱難。

三、擺脫困境，推進皖北農民市民化

在全球化的背景下，推進皖北農民市民化，更需要進一步倡導政府的責任意識，充分實現農民作為納稅人應當享有的公共福利。從市場層面來看，要實現農民在城市平等進入市場，并且公平參與市場競爭的權利；從社會層面來看，要開放城市公共生活，讓農民進城后在居有其所、享有與市民平等的各項社會保障。具體來說，主要包括以下幾個方面：

（一）保障農民平等的市場準入權

對于進城農民而言，要轉變為平等權利的市民，需要以自由（包括勞務市場的自由準入）為前提。是否擁有平等的市場準入權意味著農民工是否享有擇業自由，這是決定他們能否融入城市的前提。實際上，一方面，由于農村土地流轉機制尚不完善，農民尚不能以土地作為資本，充分參與市場競爭；另一方面，農民進城后，難以獲得與市民平等的就業機會，而是大量流入到了一些臟、累、險的工作領域。在這種情況下，雖然市場經濟的發展，已經使得農民進城務工的身份性的阻隔趨于減弱，但農民工在城市的平等的市場準入權利依然得不到保障。因此，皖北各城市，作為農民工的流入地，其各項社會政策，應當致力于促進城市中平等競爭的勞務市場的形成，以彌合進城農民轉變為平等權利的市民的身份性鴻溝。

（二）完善農民工的各項社會保障

對于進城農民工的社會保障，全國各地都有關于“三方統籌”賬戶的規定。但是，一些制度缺陷卻往往使這些保障措施失效，甚至給農民工造成額外的損失。①由于以往的農民工社保賬戶難以實現異地接續，農民工失業以后，只能取回從自己的工資中扣除的那一部分。而農民工社保賬戶中由國家財政出的那一部分、尤其是企業為農民工出的那一部分都取不出來，而被留在了其工作地的社保基金中。由于相關手續十分繁瑣，一些農民工在失業返鄉之前，甚至無法取出自己被扣除的那一部分工資。

目前，雖然農業稅費已經全免，但農業補貼提高的幅度并不高。在這種情況下，政府在對于農民工社會保障的制度設計中，就不能以農民工失業了可以回鄉種田為前提，否則只會做出對農民工的不利的制度設計。［5］因此，皖北各城市，無論是作為農民工的流出地還是流入地，都必須全面完善農民工的各項社會保障。一方面，要保障農民的土地權益，避免強制性事件的不斷發生，以保障農民自由返鄉務農以及通過土地充分參與市場競爭的權利；另一方面，也要為失業但未返鄉的城市農民工提供基本的社會保障。

（三）保障農民工在城市的居住權

在以B市為代表的皖北各城市，廉租房建設的覆蓋面小，而且完全將進城農民排除在外。其他城市，例如北京、上海、深圳等大城市，不僅把“合法固定住所”的門檻定得很高，而且出現了大量經濟適用房優先提供給公務員、經濟適用房被建成豪華住宅區的現象。公共福利政策本應具有幫助弱者、減少收入差距的再分配功能，因此，城市提供“廉租房”、“租房租金補貼”的舉措應當首先從弱勢群體開始。當前，隨著農民大量進城，推進農民市民化，就需要進一步擴大城市的廉租房以及經濟適用房建設的覆蓋面，逐步將進城農民工納入保障范圍，以保障農民工在城市的居住權。

（四）開放城市的公共生活

農民工與市民一樣需要享有城市的教育、醫療等公共物品。在城市主流的社會公共空間尚未完全接納農民工的情況下，政府的相關社會政策更應當幫助他們在法治的基礎上建立自己的公共生活，而不能假設農民工會對城市產生危害而排斥包括農民工在內的外來人口。②2011年初，深圳警方在“治安高危人員排查清理百日行動”中將8萬余名“治安高危人員”清出城市。所謂的“治安高危人員”，就是“無正當理由長期滯留深圳、行蹤可疑、對社會治安和人民群眾生命財產安全構成現實威脅的人員”。具體包括：“流入深圳市、有刑事犯罪前科，長期滯留且無正當職業及合法經濟來源的人員；沒有正當職業，生活規律異常或經濟來源可疑的人員，特別是經常晝伏夜出，有群眾舉報，具有現實威脅的人員”。政府部門這種公開的、沒有法律依據的、損害外來人口的公民權利的做法，在社會上引發了極大的爭議。開放城市的公共生活不僅有利于包括農民工在內的外來人口融入城市社會，而且能夠以民主、法制的原則維持主流社會與邊緣群體間在公民權利意義上的平等。并且，這種體制還有利于形成化解主流社會與邊緣群體之間矛盾的緩沖機制。［6］因此，開放的體制對于農民工（尤其是新生代農民工）走出邊緣狀態、融入城市生活非常重要。

［1］ 市公安局放寬戶籍管理制度服務經濟建設［EB/OL］.（2009-10 -19）.http：//www.bbr.cn/news/2009/10/19/193-720316.shtml.

［2］ 人力資源社會保障信息（2011年第9期）［EB/OL］.（2011-03-24）.http：//www.ahbb.lss.gov.cn/show_info01.asp?id=535& iid=16.

［3］ 蚌埠市住房保障租金補貼政策再次擴面［EB/OL］.（2010-08-12）.http：//bengbu.la/news/focus/2010081209424830226.shtml.

［4］ 蚌埠加快保障房建設 今年將有7518套廉租房開建［EB/OL］.（2011-03-24）.http：//office.focus.cn/news/2011-03-24/12-40185.html.

［5］ 秦暉.什么是農民工的“退路”？［N］.經濟觀察報，2009-02-23.

［6］ 秦暉.農民中國：歷史反思與現實選擇［M］.鄭州：河南人民出版社，2003：68.