把握特區擴圍機遇，推進汕頭發展上新臺階

楊玉民

（中共汕頭市委黨校，廣東汕頭，515041）

國務院正式批準汕頭經濟特區范圍從2011年5月1日起擴大到全市，這無疑為汕頭的新一輪騰飛和跨越式發展注入新的動力。并同意汕頭經濟特區發揮在改革開放中“窗口”和“試驗田”作用。［1］新形勢下的汕頭經濟特區自身建設與發展如何在新的起點與平臺上更上一層樓，以此談一些看法。

一、汕頭經濟特區發展現狀

汕頭經濟特區于1981年11月經中央政府批準設立，從1.6平方公里起步，先后經過三次擴圍。1984年11月擴大到52.6平方公里；1991年11月再次擴大到234平方公里，約占全市總面積的1/9；從2011年5月1日起擴大到全市，含龍湖區、金平區、濠江區、潮陽區、潮南區、澄海區、南澳縣“六區一縣”，面積2064平方公里，擴大了近9倍。汕頭經濟特區建立30年來，全市地區生產總值增長33.5倍，年均遞增13%；地方財政一般預算收入增長49.6倍，年均遞增14.6%；城鎮居民人均可支配收入年均實際增長7.9%，農民人均純收入年均實際增長5.4%，逐步形成多種所有制經濟并存競相發展的經濟格局，初步建立起與特區外向型發展相適應的經濟體制和經濟運行機制?？偟膩碚f，特區和整個汕頭市的發展是一個梯度推進的發展進程，特區外產業的發展、城市功能的進一步完善，公共服務水平都有了一個比較顯著的變化。［2］

二、汕頭經濟特區擴大到全市的意義和作用

（一）擴展經濟特區地域空間，有利于把特區內外作為一個整體進行規劃和管理

始自1981年的汕頭經濟特區現位于中心城區的核心部分，面積僅占全市總面積的1/9左右，中心城區一城兩制（占龍湖區1/2面積的外砂鎮和新溪鎮、占濠江區1/2面積的原河浦片區為非特區），另外，澄海區、潮陽區、潮南區和南澳縣不在特區范圍。由于原來的經濟特區城市規劃條例、總體規劃只覆蓋中心城區，外圍區縣的規劃管理相對獨立，缺乏地方法律依據和規劃依據，規劃管理層次、管理水平相對較低，一定程度上影響了全市經濟社會的協調發展。經濟特區擴至全市，為汕頭擴大城市空間，做大城市框架和格局提供重要機遇，有助于加快推進特區內外空間布局的融合，建立特區內外一體化的管理體制、政策法規和公共服務體系，破除影響一體化的體制機制障礙，使汕頭特區成為統籌城鄉發展的示范區。

（二）統一特區邊界與行政區劃邊界，有利于進一步統籌城鄉均衡發展

汕頭特區的一個顯著特點是帶著大片農村，人口密度高達2224人/平方公里，人均土地面積只有0.67畝。在特區邊界與行政區劃邊界分界的狀態下，由于特區內外適用不同的體制制度，城鄉二元結構特征明顯。經濟特區擴至全市，可以在特區邊界與行政區劃合一的基礎上，實現特區管理與市政管理的統一。一方面可以在統籌城鄉發展，加快城市化進程，推進基本公共服務均等化上先行先試，把城市化的內涵擴展到包括農村在內的區域體系之中，實現全市域城市化；另一方面可以通過工業園區、重大產業項目的建設和城市基礎設施的延伸，使汕頭實現經濟發展從城鄉脫節到城鄉互動，從城鄉產業分割到分工協作密切聯系，真正實現城鄉一體化發展。

（三）延伸汕頭經濟特區范圍，有利于促進產業空間布局調整

目前汕頭市的紡織服裝、化工塑料、食品醫藥、工藝玩具、印刷包裝和音像制品等支柱產業，廈深鐵路汕頭段、廣澳港區、粵東煤炭中轉基地、華能海門電廠等對粵東及海西經濟區南翼地區都具有巨大輻射帶動作用的重大項目，以及東海岸新城、濠江新城、南部沿海產業新城等新一輪城市發展重點區域均集中在特區外的區域，無法享受到特區的優惠政策，影響了全市經濟社會整體的發展后勁。因此，經濟特區擴至全市，不僅可以將位于特區內外的重點產業和重點發展區域的企業發展創造更加有利條件，還可以更好地優化提升產業發展平臺，增強特區對周邊地區的輻射力度，進一步強化區域中心城市地位。

（四）統一特區內外法律法規，有利于突破“一市兩法”困局

汕頭擁有經濟特區立法權和較大市立法權，“特區立法權”可以制訂先行性、試驗性的特區條例，但是這種條例只限于在汕頭經濟特區范圍內實施，特區外不能適用。“較大市立法權”可制訂通行全市六區一縣的地方法規，但必須與廣東省、國家立法保持一致。兩種立法權在功能、權限和適用范圍上都存在較大差異，由此產生了汕頭市特區內外適用法律、法規不統一、“一市兩法”的矛盾。經濟特區擴至全市，能夠使經濟特區立法權適應范圍擴大，從根本上消除汕頭經濟特區內外在法律適用上不一致的問題，改變“一市兩法”局面，實現特區內外的法律法規、體制機制的一體化，有利于把汕頭改革開放的成果以法規的形式固定下來。

（五）擴展交流合作平臺與功能，有助于汕臺交流合作的進一步開展

汕頭地處臺灣海峽西岸，是廣東省距離臺灣最近的城市，也是大陸離臺灣南部最近的城市之一。汕頭是臺灣南部同胞的重要祖籍地，在臺灣的潮汕籍鄉親達80人，其中汕頭籍有30萬人，遍布全島，共設有潮汕同鄉會40多個。臺資在汕頭市外來投資中僅次于港資居第二位，臺灣一直是粵東地區最大的進口來源地之一。汕頭港是離臺灣高雄港最近的國家沿海主要港口，是國家首批63個對臺直航港口之一。目前，廣東省委、省政府決定在汕頭率先建設粵臺經貿合作試驗園區，在粵臺合作各方面先行先試。同時，支持南澳向國家申報建設廣東海峽兩岸合作實驗區。因此，特區范圍擴大到全市，汕頭可以進一步創新政策、創新體制，用好用足對臺優勢，提升汕頭對臺城市服務的功能，為深化海峽兩岸南部的合作交流和促進粵臺合作創造良好條件，為祖國統一大業做出積極貢獻。［2］

三、汕頭特區擴圍后汕頭發展的對策及建議

擴容后的經濟特區將在“城鄉統籌、均衡發展”方面獲得新動力。特區擴容為解決城鄉管理一體化、推進公共服務均等化、縮小內部經濟發展差距提供了政策空間。針對汕頭市特區擴圍的機遇，探索出一條適合汕頭重新發展的道路。鑒于此，筆者提出推動汕頭發展上新臺階的一些建議和思考。

（一）著力推動特區立法權覆蓋全市

經濟特區擴至全市后，特區立法權適用范圍也擴大至全市。這不僅解決了“一市兩法”問題，也讓汕頭充分發揮特區立法權，推動汕頭改革創新先行先試創造了良好的條件。當務之急是對現行特區內外法規、規章和政策性文件進行甄別、評估、清理，區分具體情況做出修改、廢止或保留以及整合的決定，做好法律法規銜接問題，真正把特區立法權優勢轉化為特區發展優勢，為汕頭的科學發展提供良好的法治環境和有力的法律制度保障。［2］

（二）著力推進體制機制創新

進一步增強特區意識，發揮經濟特區在體制機制創新方面的試驗區作用，加快和深化體制機制改革，推動汕頭經濟社會發展再上新臺階。

一是推進行政管理體制改革。在實施濠江區行政管理體制改革基礎上，探索符合汕頭市實際的大部門體制改革，進一步轉變政府職能，改善提升政務環境，把汕頭打造成為全國辦事效率最高、服務質量最好的區域之一。

二是推進基本公共服務均等化。努力做到優化支出結構，推進公共服務政府采購，建立多元化的基本公共服務供給制度，實現公共服務全覆蓋，滿足人民群眾的基本公共服務需求。

三是推進投融資體制改革。利用財政杠桿、金融手段，引入市場競爭機制和資本運營理念，把各種有形資源、無形資源和社會資金整合起來。抓緊建立若干個投融資平臺，整合盤活城市各種優質資源。

四是推進社會管理體制改革。整合基層行政資源和社會力量，推動“政社分開”，構建“大綜治維穩”、“大綜合執法”、“大公共事業”和“大服務”工作格局。［2］

（三）著力加快城鄉一體化發展

大力實施城鄉一體化發展戰略，打通城鄉融合的制度通道，解決城鄉二元分割問題，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。

一是創新發展規劃理念。按照國家主體功能區規劃、海峽西岸經濟區規劃對汕頭經濟特區的定位和要求，推動國民經濟和社會發展中長期規劃、土地利用總體規劃、城鄉發展規劃和海洋功能區規劃“四規融合”，實現全市發展規劃一體化，推動汕頭又好又快發展。

二是創新城鄉規劃編制模式。依據汕頭市國民經濟和社會發展“十二五”規劃，盡快開展新一輪城鄉規劃修編，一步到位盡快把規劃覆蓋到全市城鄉，完善特區外區域的城市功能。加快新一輪土地利用總體規劃修編，做好土地利用規劃的調整，提高土地集約利用率和土地單位面積產出，走集約化、內涵式發展道路。

三是創新區縣發展理念。各區縣在“十二五”規劃和城鄉總體規劃的指導下，在更大格局、更長遠目標、更高層次上謀劃納入特區范圍后城鄉統籌發展的新思路和新措施，使發展理念、規劃布局等方面適應特區發展建設的要求。［2］

（四）構建統籌城鄉交通及公交體系，把城鄉發展為一體化

其一，基礎建設統籌，構建城鄉一體支撐系統。根據城鄉網絡化發展的要求，先期啟動城市快速環路的建設，其中，中心城區通過調整收費口設置，利用深汕高速公路市區段為東半環，西半環利用河浦大道、架設牛田洋大橋，從汕潮邊界穿越往北與東半環相接形成快速內環。

考慮324國道沿線城鄉的蔓延發展，從提高過境交通能力，改善沿線城鄉生活環境的角度出發，努力爭取上級交通部門的支持324國道改線，改變夾國道發展的城鎮初級形態，完善沿線各城鎮的路網系統。新324國道選線應從城市邊沿穿越，原324國道改造為城市道路，使之真正成為民營經濟軸。

其二，發展城鄉公交，把城鄉發展為一體化。改善農村客運的道路通行條件。按照“路、站、運”一體化的原則，將“村村通客車”工程與公路建設工程同步規劃、同步設計、同步施工、同步驗收，共同使用建設資金，實現資源有效配置和路、站、線、車的合理布局；加大對村道安全保障設施資金的投入，各級政府財政要建立專項資金予以補助，保證農村道路交通安全保障設施的所需建設資金。切實做到交通安全保障設施與農村公路同步設計、同步施工、同步驗收。

汕頭2011年至少新增300部公共汽車，加快推進澄海、潮陽、潮南和南澳公交服務與中心城區對接。

其三，中心鎮發展輕軌，把城鄉發展為一體化。建立以城市為核心的綜合交通規劃體系。結合城際、城鄉、市區三大區域經濟的特點與交通需求，構建三大區域間快速、多模式、個性化的交通出行網絡結構。所以建議：“以汕頭市區為交通中心發展輕軌連接各中心鎮，把澄海、中心城區與潮陽、潮南貫串起來，使組團聯系更密切，城鄉聯系的更便捷。把城鄉發展為一體化。”快速的交通網絡會減輕汕頭市中心區居住壓力，有利于減緩汕頭中心區房價格上漲。

（五）全面提升對內對外開放水平

近年來汕頭經濟發展相對落后，原因之一就是，隨著全國各地全方位、多層次、高水平的對外開放，汕頭對外對內開放的優勢逐漸喪失，汕頭開放水平已相對落后于其他地方。汕頭要扭轉當前經濟發展的被動局面，必須抓住特區擴圍這一機遇，充分發揮特區在改革開放中先行一步、已對國際慣例相對熟悉、積累了很多應對各種挑戰的經驗等優勢，充分發揮特區、港口、商貿、區位等綜合優勢，不斷鞏固和拓展開放領域和空間，全面提高開放合作水平，以開放促改革、促發展、促創新，把“引進來”和“走出去”更好結合起來，擴大開放領域，提高開放質量，創新外貿增長方式、優化進出口結構，創新利用外資方式、優化利用外資結構，創新對外投資和合作方式、加大實施“走出去”戰略力度，形成經濟全球化條件下參與國際經濟合作和競爭新優勢，提高開放型經濟水平。［3］

（六）產業統籌，實現產業集群發展

汕頭經過一段時期的產業培育，民營企業長足發展，產業特色逐步形成，產業規模不斷擴大。從城市功能的戰略性優化和推動產業再發展的角度考慮，加強產業統籌勢在必行。

第一，功能分擔，優化城市產業布局。要打破工業均衡發展的格局，促進中心城區北岸產業退二進三，重點完善生產性和生活性服務功能；南岸在發展港口、引導工業集聚的同時，強化旅游度假、體育休閑、文化教育和生態居住功能。外圍三區在原有工業門類基礎上，進一步強化特色、壯大規模，實現升級換代；南澳縣宜重點發展旅游、清潔能源和對臺合作。

第二，分類集聚，促進產業集群生成。各區（縣）要發揮行業協會在引導產業集聚方面的積極作用，挖掘和引導特色產業分類集中布局。在充分調動各區（縣）積極性的同時，要創新體制機制，發揮市級統籌產業布局的作用，使建設項目在服從城市規劃安排的同時，仍體現各區（縣）招商引資的財稅貢獻，避免各區（縣）同構發展和無序競爭。對上市企業和有可能上市的企業予以適當傾斜，使汕頭固有的工業企業得以做強做大。

積極引導潮陽、潮南、澄海等“三合一”生產企業向園區集聚，提供產業升級的空間，同時，在產業集聚和升級的過程中淘汰一些環境影響大的落后產能和產業，切實保護生態經濟帶的自然環境。

預留發展空間，避免零敲碎打，以積極引進高端產業，實現汕頭工業的跨越式發展。［4］

［1］ 佘慧.汕頭經濟特區范圍擴大到汕頭全市［EB/OL］.（2011-04-08）.http://nf.nfdaily.cn/nfdsb/content/2011-04/ 08/content_22463273.htm.

［2］ 輕寒.新形勢下汕頭特區擴圍對策探析［EB/OL］.（1998-04-07）.http://www.dahuawang.com/bbs/showtopic-7305.aspx.

［3］ 鄭良澤.對特區擴圍后汕頭發展的幾點思考［N］.汕頭日報，2011-10-17（3）.

［4］ 黃錦林.加強城鄉統籌 促進大汕頭一體化發展［EB/OL］.（2011-07-10）.http://www.ydtz.com/news/shownews.asp? id=38065.