九十年代后香港就業保障機制的形成及特點

張紅軍，丁 輝

一、香港就業保障機制形成的背景

香港政府的施政目標，是把香港打造成為政治、經濟、文化和諧發展的國際性大都市，以及中國內地發展的橋頭堡。為順利完成這一目標，社會的和諧發展是關鍵因素之一，而成熟的社會就業保障機制是和諧社會建設的重要指標。20世紀90年代后，香港社會面臨著轉折，這對社會就業保障機制提出了新的要求。失業人數增加，不利于社會穩定。香港首先必須建立健全完善的就業保障機制，留住能促進香港可持續發展的高級人才。因此，就業保障機制的形成不但是香港社會發展的現實需要，而且逐漸成為政府施政的首要目標。

香港回歸之前，由于對香港社會發展前景的擔憂，每年有很多高技術、高學歷人才離開香港，造成香港人才外流。為改變現狀，彌補人才缺失問題，從1991年開始，香港實施大規模的高校擴張計劃。高校擴張一方面提升了香港在人才方面的競爭力，另一方面不可避免的帶來了失業問題。90年代后期香港政治清明，社會穩定，受祖國內地的影響，經濟發展形勢明朗，很多“海外人才回流，造成本地勞動力就業狀況下降”。政府適時出臺社會就業保障機制，對于提高整個社會的就業狀況有重要影響［1］。

經濟結構的調整也成為社會就業保障機制出臺的直接因素。亞洲金融危機以及內地經濟結構和產業結構的調整，對香港經濟產生了相當大的影響，造成香港經濟發展速度放緩，很多勞動者“被失業”［2］。許多跨國公司和企業也采取裁員政策，大量裁減無技術含量及技術含量低、缺少發展空間的崗位。此外，企業對大學生的期望值不斷提高，除了必備的專業知識，更要求大學生具有良好的人際溝通能力、領導管理能力、創新思維技巧等。這些因素都促使政府努力促成完善的就業保障機制，加強對公司企業人才招聘工作的引導。

二、香港就業保障機制的形成

為應對危機，港府從1992年開始出臺了一系列就業援助保障政策，希望幫助更多的失業市民找到合適的工作，實現充分就業，這對香港社會政治經濟的穩定起到了積極作用［3］。

（一）建立就業援助管理機制

為幫助更多的香港市民實現充分就業，90年代開始香港實施了有效的就業援助管理機制。就業援助管理包括政府的直接管理和非政府組織的間接管理。政府設立社會福利署和勞動局就業服務處，負責制定整個就業援助管理與監督機制的落實，最大限度的保障市民的就業需求。非政府組織為失業者提供企業招聘信息、就業壓力疏導、再就業培訓以及就業指導和心理開導。非政府組織的間接管理體現了香港就業援助機制市場化的內在要求。1993年，政府出臺“綜合社會保障援助機制”，由社會福利署社會保障處直接負責。從1999起推行“自力更生援助”計劃，包括積極就業援助計劃以及參與社區工作計劃。采用“一幫一”服務的方式，由積極就業協助人提供個性化服務，照顧他們的需要和提供有關求職的資料和指導。

（二）制定就業援助計劃

香港政府從1992年開始制定一系列就業保障計劃，希望通過實施這些計劃實現市民充分就業。（1）就業資訊及推廣計劃，旨在籌備和舉辦一系列活動，宣傳就業服務，積極接觸雇主，搜集職位空缺，舉辦特別的招聘活動，協助雇主招聘員工和幫助求職者找尋工作。（2）就業導航試驗計劃，旨在為失業市民提供有效的就業指導。（3）展翅計劃，主要為15～19歲的離校青年提供就業相關的培訓、指導及服務。（4）青少年見習就業計劃，為15～24歲的青年人提供在職培訓。（5）青年就業起點計劃，專為15～29歲青年人提供一站式就業及自雇支援服務，提升就業能力。（6）人才發展計劃，開辦多項ERB課程，提升青年人的就業能力，課程完結后還提供3個月的就業更進服務［4］。

香港90年代出臺的就業保障計劃體現了政府對就業保障的支持力度。政府還出臺了《就業促進法》，這作為一種導向性的政府行為具有重要的現實意義。

（三）完善相關經費保障機制

香港政府以人為本，把社會就業援助機制作為施政重點。采取積極的財政保障機制促進就業，設立了就業援助基金。金融危機期間，政府撥款2000多億港元進行公共基礎建設，為香港市民提供了大量就業機會。香港就業援助機制經費主要來自政府撥款，也有一部分來自于企事業組織和私人捐款、政府就業援助基金的利息以及政府支持的再就業機構向求職者收取的費用。政府的撥款占大頭，2000年港府對公司員工的再就業培訓就投入了6.82億港元；2011年撥款7.15億元，增加3.2萬個短期培訓名額及職位，還對雇主進行現金補貼［5］。在香港，為就業困難人士提供經濟援助的機構或基金有：社會福利署（綜合社會保障援助計劃）、李寶樁慈善基金、鄧肇堅何添慈善基金、群芳救援信托基金、蒲魯賢慈善信托基金、香港家庭福利會（摩根士丹利基金）、香港國際社會服務社、再就業培訓基金。

（四）實施再就業培訓機制

為解決結構性失業問題，幫助失業者早日實現再就業，1992年香港政府開始推行員工再培訓計劃。設立了再就業培訓局，負責失業市民的再就業培訓。通過網絡等信息化手段給失業者提供遠程培訓服務，網上課程獲得政府和企業認可，并得到再就業培訓基金的支持。至今政府共投資6億港元的資金用于該計劃。員工再就業培訓計劃主要面向30歲以上的市民，以后該計劃又逐步擴展到家庭主婦、老年人、殘疾人以及新移民。再就業培訓課程主要有專業類課程、技術類課程、基本技能以及技能技術提高課程。再就業培訓局為鼓勵員工積極參加培訓，舉辦的培訓項目幾乎全免費，并且有些項目還對學員進行補貼。

（五）提供就業保障的技術支撐

信息技術的迅猛發展推動了就業保障技術支撐機制的發展完善。香港信息發達，香港高校學生就業最大的特點是擁有“大學生專線”，包括聯校系統、高校熱線、事業中心、專函推廣、履歷特刊5種類型［7］。聯校系統成立于1996年，由政府資助相關單位和高校共同建成。招聘單位只需傳真一份招聘廣告，應屆高校畢業生便可同時收到消息。高校熱線是專門為畢業生求職開設的招聘和傳真熱線，設立在校園內部，24小時為企業招聘員工服務。事業中心是指學校負責畢業生就業服務的相關機構。只要企業或公司提出，立即有事業中心的專人為招聘單位安排廣告、見面會、校園招聘宣講會、展覽、面試等。專函推廣指學校主動聯系就業單位，每年向4000多家企業發出邀請函，推薦學生暑期勤工儉學及就業。

三、香港社會就業保障的制約因素

（一）發展環境的制約

20世紀90年代后期，香港經濟遭受亞洲金融危機的影響。這期間雖然港元匯率保持不變，為經濟復蘇奠定了基礎，但畢竟處于亞洲其他國家和地區貨幣大幅貶值的不利環境。隨著支柱產業——房地產業地位的下降，新的經濟增長點沒有產生，龐大服務業支撐體系開始萎縮，服務業的內部需求減少，經濟的發展出現困難，造成大量失業人口。同時，未形成服務經濟發展的教育優先發展機制。

（二）過度依賴社會保障

過高的社會保障水平對于就業的負面影響，在大多數發達國家中普通存在。其原因是好的保障條件讓失業者在勞動力市場中變得消極和不作為，造成全社會長期失業比重上升。據香港有關方面的資料，在目前的情況下，如果一個三口之家領取綜援金，月收入可達萬元以上；而如果該家庭中有一個人就業，只要他的薪資不高于或略高于三人的綜援金總額，那么，減去交通費等與工作相關的支出,其實際收入就會少于原先領取的綜援金。在當前的香港勞動力市場中，一般的低技能勞動者要找到一份月薪上萬元的工作又是十分困難的。因此，在香港依賴社會保障而不愿去找工作的情況就比發達國家更為嚴重。

（三）結構性失業問題依然嚴峻

摩根大通的經濟學家Joe Lo認為：“雖然勞動力市場從整體上看仍有活力，但數據掩蓋了兩個關鍵問題：其一，金融行業顯示出工資膨脹的跡象，因為該行業的勞動力供應緊張；其二，兼職職位增加，這無助于解決建筑和其它非技術性行業的結構性失業問題。”2011年，香港的結構性失業問題仍較嚴重。“四十歲以上的失業人口約占香港總失業人口的一半，低教育水平和低技術人士失業率居高不下。由于這些失業人口通常很難在短時間內重新就業，其逐年積淀將給香港解決結構性失業帶來更大困難。”［1］

四、關于香港就業保障機制的完善

首先，繼續發揮政府主導作用，把人作為政策出臺的出發點和落腳點。政府的主導作用是社會保障機制得以順利落實的關鍵因素。90年代之前，香港社會穩定，經濟繁榮，政府一直未把社會就業保障機制納入施政綱領中，社會整體就業率處在相當高的水平，政府對于失業問題采取自由主義的政策，由市場進行自發調節，很少給予資金支持和提供個性化服務。90年代面臨經濟結構的大規模調整，政府意識到就業問題作為一項民生工程對于社會穩定的重要意義，積極在社會就業問題上發揮主導作用，促進市民充分就業。

其次，繼續深化香港與內地的合作，營造港生赴內地工作的良好環境。把推動香港本地大學生到內地實習或工作作為一項長遠的促進人才流動的政策。據香港人才交流中心2011年的調查，超過六成的受訪者愿意赴內地工作。香港大學生到內地工作還不是退而求其次的選擇，而是出于個人發展的原因。政府出臺相應的人才交流政策，一方面有利于增加認同感，另一方面隨著香港和內地經濟的融合，也有利于提升雙方的競爭力。

其三，進一步完善相關就業的法律法規。制定和實施有關法律法規，是政府干預社會就業的主要手段之一。香港就業保障機制的進一步完善，社會就業狀況的進一步改善，離不開相應法律法規的完善。近二十幾年來，西方國家都比較重視完善就業促進法和就業保障法。完善的法律法規，為西方國家失業狀況的改善提供了強有力的法律支撐。香港未來的發展，需要制定更加完備的法規以及中長期發展規劃。

最后，制定行之有效的計劃，推動經濟結構轉型。香港未來的發展過程中，經濟結構的升級調整是必然趨勢。解決失業問題的根本是社會經濟的快速發展。制定詳細的行之有效的計劃，加強同內地的經濟融合，促進經濟又好又快地發展，才能從根本上解決失業問題。

總之，20世紀90年代后香港的就業保障機制發揮了巨大作用。香港作為國際性的商業金融中心，在面對社會就業問題帶來的挑戰和機遇時，適時建立就業保障機制，促進了就業狀況的改善，對香港社會的穩定和經濟的持續發展起到了積極作用。

[1]AndersonJ E.Publicpoli cymaking[M].Boston:Houghton Mifflin，1990：99-110.

[2]魏立.以勞動力供需關系為視角比較內地與香港特區的就業促進政策[J].湖北社會科學，2011（1）.

[3]丁元竹.香港是如何面對解決大學生就業難的[E B/O L].[2012-09-10].http://wenku.baidu.com/view/2eafa1bb 960590c69ec3768d.html

[4]曾健和.香港勞動就業的政策與計劃[J].四川勞動保障，2005（10）.

[5]劉莉，張愛文.高校繼續教育的發展：趨勢、經驗、對策[J].中國遠程教育，2007（4）.

[6]丁輝，任建華.香港終身學習政策發展探析[J].職業技術教育，2012（1）.