淺析早期美國經濟發展中的國家干預政策

牟秋嫻，徐柳凡

一、建國初期的國家干預導向

美國第一屆聯邦政府對于國家的發展方向及經濟建設問題是存在分歧的。財政部長漢密爾頓主張“工業立國”，國務卿杰斐遜則堅持“農業立國”。這兩種不同的主張對美國的經濟發展產生了深遠的影響。

1807年《禁運法案》實施，連任總統的杰斐遜的思想發生了重大的轉變。1807年美國還處于與英國的戰爭之中。杰斐遜認為《禁運法案》的實施會切斷英國向美國進口糧食和原料的通道，必將給英國以沉重打擊。但禁運給美國的打擊遠大于英國：對外貿易，航海業和漁業受到嚴重影響，農產品價格下跌導致美國南部種植園主和西部農民蒙受重大損失，政府財政急劇惡化。迫于壓力，《禁運法案》于1809年取消。《禁運法案》實施期間也為美國帶來了正面影響。禁運使美國國內制造業避開了國外的有力競爭，伴隨著進口的減少，制造業產品的價格迅速上漲，制造業變得有利可圖。這些使杰斐遜意識到發展工業的必要性，在對英戰爭即將結束之際，美國政府提出了實行保護關稅、建立聯邦銀行、支持國內制造業、擴充海軍、加強國防等措施。這些重大政策的轉變標志著“農業立國”和“工業立國”兩種發展戰略在政策上的合流，美國最終選擇了正確的經濟發展道路：努力實現工業化。正是由于選擇了正確的發展路徑，才有了美國后來的長期強勁的經濟發展。

二、19世紀末20世紀初干預政策的轉變

19世紀末20世紀初，美國經濟突飛猛進，建造鐵路，開發石油，美國的工業化出現高潮，而壟斷問題也隨之萌芽。美國的壟斷是從鐵路運輸產生并開始發展的。他們通過壟斷市場，抬高物價，謀取暴利；同時壟斷價格也迫使公眾購買力低下，百姓的生活變得愈加貧困。這時的企業活動已不僅關系到企業自身的利益，更涉及到整個社會市場體系。越來越多的問題是市場本身所無法應付的。自由放任的經濟生活狀態所產生的弊病已經嚴重危及美國社會的發展。這就需要聯邦政府進行必要的干預，擴大政府機構的權利。

1890年美國制訂了《謝爾曼反托拉斯法》，規定企業個人的壟斷貿易或企業聯合他人共謀壟斷洲際貿易或國際貿易，均屬不法行為［1］。1914年美國國會制定的《克萊頓反托拉斯法》，在內容和方式上比《謝爾曼反托拉斯法》更為深刻，明確規定：價格歧視、束縛性契約、合并、連鎖董事會等四種可能削弱競爭性的壟斷行為屬于非法行為。

此后，聯邦政府又出臺了一系列政府干預的經濟政策。制定了調整勞資關系的法令，例如《基廷-歐文法》《亞當森法》等，整頓鐵路運輸的《埃爾金斯法》《赫伯恩法》《曼-埃爾金斯法》《估價條例》等，并逐步推動實施累進稅，拉大企業家與勞工的繳稅差距，實現社會公平。在勞工福利方面，制定了關于勞動條件、安全保障等方面的法規。這是一個觀念改變的過程，也是法律改變的過程。政府在經濟生活中所扮演的角色日益重要。

三、第一次世界大戰期間政府的干預政策

如果說在19世紀末美國實現工業化的過程中政府主要行使基本經濟職能，那么在第一次世界大戰背景下政府則已經全面干預經濟生活。通過戰時與企業壟斷合作、征收所得說、擴充政府機構等措施，使得美國聯邦政府的權力空前強大，一手控制著國家經濟發展的命脈。

（一）政府與壟斷企業相結合

1904年，美國工業托拉斯總數達到了318家，被吞并的工業企業達5300多家［2］。壟斷企業促進貨幣的流通，占有大量的能源和貨幣，對美國產生了重大的影響。第一次世界大戰于1914年爆發。在戰爭期間，壟斷資本與國家政權終于實現了結合。壟斷資本家成為政府經濟計劃的顧問，參與國家的經濟管理，統籌戰時經濟，應付龐大的軍需費用。資本家利用其高效的生產力幫助政府擴大了干預經濟的能力，但同時也限制了大壟斷企業干預全國經濟局勢的企圖。這樣，縱然壟斷巨頭在經濟上有巨大的影響力，但也無法動搖國家政權。

（二）累進稅制度

1913年，美國政府通過累進稅制度取得了實質性經濟權力。累進稅制度規定：收入在4000美元以下者免稅；收入高于4000美元但低于2萬美元的，需繳納所得稅1%；收入高于50萬美元以上者，累進稅收繳比例達6%［1］。1917年10月，聯邦政府通過稅法對企業超額利潤和煙酒等奢侈品進行征稅。一系列法律的實施，使政府收入不斷增多，取得明顯經濟效益。

（三）政府機構權力擴張

政府機構的擴張以及半官方機構的建立也是美國聯邦政府干預經濟的重要手段。在1916-1917年間，政府設置了海軍顧問局、國防委員會、食品管理局、美國燃料局等。一些部門的設立并無法律依據，只是為了調節戰時經濟而成立。為了保障戰爭期間的物資充足，聯邦政府還建立了一些半官方機構。為解決國防工人溫飽問題，設立美國房屋公司和美國谷物公司，還有鐵路管理局、應急船隊有限公司等。這些公司分布全國各州，通過州政府獲得執照，在沒有競爭的環境下購買原料經營，政府也可以因此對其進行緊急控制甚至直接接管。

“一戰”結束后，美國經濟進入高度繁榮的階段。1920-1929年間，美國生產總值從862億美元上升到1044億美元。1920年美國成為世界經濟第一大國，煤、石油、生鐵分別占世界總產量的40%、70%和50%，美國工業生產占資本主義國家工業生產比重已達到48.5%，黃金儲備占世界55.5%［3］。美國的經濟實力，此時大大超過了其他西方工業國家。

四、第二次世界大戰期間政府的干預政策

但是，經濟高度繁榮狀態下面，由于政府管制的松懈，壟斷經濟的矛盾日益顯現，還有過度的超前消費，企業及商業銀行的投資和投機行為讓財政逐漸出現巨大漏洞，繁榮經濟景象僅維持了10年就付出了巨大的代價。經濟持續的蕭條讓美國爆發了20世紀危害最大、歷時最久的經濟危機。

（一）危機爆發的背景

危機的產生源于美國的時任總統威爾遜不干預經濟傾向。戰爭結束后，終止了對經濟的控制，停止了反托拉斯法的執行，使得壟斷型企業相互合并，1919-1927年有3000多家公共事業公司因為壟斷企業的兼并而消失。同時，政府不再沿用戰時的累進稅政策。在7年里先后4次修改稅收政策，其目的是減免大企業稅率，減輕高收入階層的納稅負擔。大型壟斷企業因為減稅積累了大量的資本，把這些資本用作擴大再生產，在消費購買力還不強大的情況下，造成了貨物的大量積壓。企業紛紛倒閉，出現大量失業人口。

1933年羅斯福就任美國總統，此時美國的經濟已全面癱瘓，工業生產比1929年下降一半，整體經濟水平倒退至1913年。1932年有8.6萬家工商企業停產，1933年全國失業工人1700萬，在業工人的工資也下降了35%～40%；農業總收入比1929年下降60%，100多萬農民破產；作為壟斷資本最高形態的金融資本也陷入了嚴重混亂和窒息狀態，華爾街的證券交易所和芝加哥的商品交易所正式關門。全國有5500多家銀行倒閉，千百萬美國公民的多年積蓄成為泡沫，仍在維持的銀行庫存現金不過60億美元左右，而要兌付的是410億美元的存款［1］。

（二）羅斯福新政的經濟干預政策

就職后的羅斯福面對嚴重的經濟危機，選擇了運用政府的權力對經濟進行干預。他認為經濟復蘇唯一的手段是動用政府的經濟調節模式，要以國家的計劃經濟取代自由放任主義的自由市場經濟。

（1）加強政府對銀行金融的干預與管制。首先下令全國所有的銀行歇業。然后，核查歇業銀行資產和負債情況，允許那些資產儲備充足，能夠償付存款的銀行繼續營業。同時，對5000美元以下的存款，由銀行作出擔保，重建銀行的信譽機制，讓公民對銀行重獲信心。其次，政府強制性回收黃金，禁止私人所有，禁止出口。增發貨幣以解救貨幣實行通貨膨脹，刺激經濟的回升［4］。

（2）加強政府對工業的干預和調節。聯邦政府在1933年6月頒布了《全國工業復興法》，其目的是建立公平競爭原則，保證工業的合理利潤［5］。規定了企業工人有權利自主推選出代表與雇主進行談判［6］，調整工資標準，協調勞資關系，保障工人經濟政治利益。同時，在工業企業中設立同業工會，設定各項法規，以避免一些“不平等”競爭行為。這樣，在一個相對良好的市場環境和公平工作環境下，可充分發揮工人的生產積極性，為經濟的復蘇奠定了基礎。

（3）興建政府工程，減少失業人數。1935年4月，國會通過《緊急救濟撥款法》。1935-1941年間，國會共撥款49億美元。政府耗資113165億美元，投資興建公共工程，包括學校、醫院、公路、電廠等，其中78%用于公共建設和環境保護。采取“以工代賑”的方式，實施公共設施建設，提供了數百萬就業崗位。使失業問題社會化，而不是僅靠企業去解決，這是國家干預經濟的重要表現［4］。

（4）建立社會保障制度。聯邦政府于1935年8月頒布《社會保障法》。通過救濟金對失業、孤老、殘疾人士進行幫助，并規定聯邦政府和各州政府有共同承擔失業保險的責任。同時，聯邦政府也負擔養老金和遺孤撫恤金的發放［7］。

羅斯福政府加強對經濟干預的手段以及進行的一系列經濟體制改革是行之有效的。1939年，美國的國民生產總值在過去十年中第一次超過了十年前的水平。羅斯福不僅拯救了危機中的美國，也把美國由原來的“自由市場”型經濟體制轉變為政府干預與市場機制相結合的“混合經濟”體制。這無疑是美國經濟發展史上濃墨重彩的一筆。

五、結論

從早期美國政府經濟干預政策演進的歷史可以看出，在不同的歷史時期，美國聯邦政府是以不同的姿態來應對國家經濟的發展變化的。從建國開始，美國政府對經濟活動就從未停止過政策干預。從一開始確定經濟發展方向，再到通過立法和以行政權力應對壟斷，美國政府主要扮演政治角色，調整和協調利益雙方各種權利的歸屬，避免經濟原因而引發政治上動亂。到20世紀30年代，在受到國際大環境的影響以及本國經濟遭到重創的情況下，美國政府才真正意識到要把握國家經濟的主動權。于是，開始把對經濟領域的干預和對經濟發展的掌控作為政府工作重中之重，利用各種經濟干預手段來緩和與解決經濟發展面臨的各種問題。在進入發展建設階段，美國政府不斷通過財政和貨幣政策調整市場供求關系，以期刺激增長，擺脫經濟“滯漲”局面。從20世紀70年代開始著重發揮市場機制作用，放松政府管制，政府放棄了凱恩斯關于政府調節與經濟穩定關系的理論，讓國家經濟走入自由化市場的大門。80-90年代無限的放縱，讓美國進入了自由主義經濟階段。缺少政府參與的市場運行成為了一列脫軌的火車，最終引起了2008年經濟危機的爆發。

事實證明，過于保守的政府干預政策與過于放任的政府干預政策，都不能夠讓國家經濟穩定地發展，市場和政府的職能是不可互相代替的。政府的角色定位，不應該是獨立于經濟體制之外的中立機構，也不應作為只為解決危機問題而存在的職能部門。政府不是全能機構，政府應該融入經濟體系之內，作為經濟運轉的一部分，而起到承上啟下的作用［8］。當國家的金融市場或實體經濟陷入危機，政府的任何干預形式都應該旨在彌補市場的不足。應當把政府對經濟的介入與調節作為一個積極的因素放入市場經濟機制中去思考，任何絕對的、單一的經濟主體都會對國家經濟的發展產生不利影響。縱觀美國的經濟發展史，無論是早期的美國政府與經濟發展的關系，還是在近現代一系列危機與矛盾所引發的政治與經濟之間的摩擦與碰撞，以及近幾年金融海嘯爆發后人們對經濟體制的反思，都表明在經濟思想領域內和經濟政策層面上，國家干預與經濟自由之間的矛盾正在逐漸化解過程中，而且二者的融合是大勢所趨。

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[6]薛伯英.美國政府對經濟的干預調節[M].北京：人民出版社，1986：118.

[7]楊雪英，任雪麗.羅斯福新政應對金融危機措施的啟示意義[J]國外理論動態，2009（9）.

[8]高玉蓓，柳凱.國家干預和新自由主義走向融合：以美國和中國所實行的經濟政策為例分析[J].中國證券期貨，2010（1）.