后現代公共行政話語視角下公共政策制定中的公民利益表達研究

林 萱

(廣西師范大學政治與行政學院，廣西桂林541006)

后現代公共行政話語視角下公共政策制定中的公民利益表達研究

林 萱

(廣西師范大學政治與行政學院，廣西桂林541006)

我國正處于利益多元化的復雜時期，公共政策制定對利益的分配使得公民開展利益表達的熱情高漲。在公共政策制定過程中，公民利益表達卻遭遇了與后現代公共行政話語理論相背離的話語障礙:封閉單一的話語思維、單向溝通的對話途徑、直線式官僚制話語模式和非規范化的話語場域。為此，我國要尋找公共行政與社會參與相契合的途徑，構建一個公共政策制定的“利益話語能量場”，建立良性互動的公民利益表達話語網絡，實現公共政策制定中公民利益表達的制度創新。

公民利益表達;公共政策制定;后現代公共行政;話語理論

隨著公民意識、社會民主意識的提升，公民利益表達逐漸表現出日漸矛盾的兩方面:一方面公民意識愈來愈強，公民渴望參與公共決策的熱情高漲;另一方面公民利益表達仍然被少數精英決策者所牽制，甚至與社會穩定相對立起來。

一、公共政策制定中的公民利益表達

利益表達是利益實現的首要環節，也是利益實現的基礎與核心。阿爾蒙德將利益表達定義為，“社會中的各種集團或個人因個人利益而表達自身的要求，并希望把他們的利益要求導入政治體系”［1］(P228)。公共政策的制定實際上是對社會利益進行權威性分配的過程。由于公共政策是具有最高權威的利益分配方案，公民或公民群體一旦無法將自身的利益要求輸入到公共政策制定系統中，就很難保證制定出的公共政策不對自己或自己所在的群體產生利益影響。因此，任何一個公民或社會群體無不從公共政策的制定階段開始就積極地向政策系統灌輸自己的利益要求，于是，“利益追求意識的增強催生價值取向多元化，人們思想活動和精神文化需求的獨立性、選擇性、多變性、差異性大為增強”［2］(P3)，公民期望最大限度地影響公共政策的利益傾向。

公共政策制定中的公民利益表達是指社會中公民個體或公民群體，在公共政策制定階段，出于個人利益或群體利益的需要，通過進行公開的討論、協商、談判等過程，直接向公共決策部門反映自身要求、提出利益要求，由政府部門開展政策制定活動，將公民利益要求導入政策制定系統，最終形成惠及全民利益的政策過程。公民利益表達的主客體一般指由于利益表達形成直接關系的雙方。在我國，公民利益表達的客體一般是掌握制定公共政策權力的公共權力部門及其行政人員。公民利益表達的主體是指以社會階層為單位的公民個人或公民群體，主要偏向于弱勢群體和以工薪謀生的中間階層。作為公共政策制定中的主客體，公民與政府的關系最為直接，他們相互獨立、相互制衡，形成了互動、監督的博弈關系，而這一關系的形成也是確定公共政策制定價值方向的關鍵。

二、公民利益表達的重要理論工具:后現代公共行政話語理論

20世紀50年代，以福軻、法默爾為代表的后現代主義支持者開始對現代主義純粹工具理性的特點進行清算，后現代主義思潮登上歷史舞臺，很快便觸及公共行政領域。由于環式民主、憲政主義和社群主義等替代模式無法帶領公共行政走出理論困境，福克斯和米勒正式提出了后現代公共行政話語理論，強調參與者的自主與平等和話語的多元化與開放性，認為必須建立嚴格的對話體系，以此為公民的利益表達打開新的視野。

(一)核心概念:公共能量場

公共能量場的概念是構成整個后現代公共行政話語理論的基礎與核心。它是公共政策制定的場所，與公共政策制定主要具備三個契合點:一是公共能量場的結點與公民利益分布相契合，每個結點就是不同的利益要求所在;二是公共能量場的能量與公民利益意向的契合，各種社會主體的利益要求實際上就是公共能量場的能量，這些能量帶著各自的意向性，為達到修改重復性實踐的目的而不斷地進行對抗性交流;三是公共能量場的“波”傳導與公民利益表達方式的契合，公民進行利益表達并不是單獨依靠以粒子為單位的自身運動，而是以波的形態全方位地融入到情境當中。在公共能量場中，多元的公民利益要求以影響公共政策制定過程為目標，受到公共能量場的規則約束，在具有平等的表達權基礎上，公開與場內其它利益要求進行對話，形成規范、自主、多元的對話體系。

(二)主要標準:話語正當性的判定依據

阿倫特指出，在話語中要期望爭辯、反駁、論證，而不是和諧的異口同聲，為了保證“期望之戰”，后現代公共行政話語理論提出了話語正當性的四個判定依據:一是真誠，即參與對話者之間相互信任、坦誠;二是切合情境的意向性，即參與者超越關注自身的意向性，更多考慮公眾的利益;三是自主參與，即“密切注意那些影響特定政策討論的事件，同時也意味著在充分尊重其他人合理的觀點的基礎上，實實在在地努力跟上討論的整個進展”［3］(P122);四是具有實質意義的貢獻，關心自我對話的可行性。

(三)基本模式:一些人的對話

公共政策制定過程中，公民如何表達自己的利益訴求一般有兩種話語初始模式，即少數人的對話和多數人的對話。后現代公共行政話語理論認為，少數人的對話通常由精英的政治家操縱話語思維與進程，最終陷入獨白式的話語困境中;多數人的對話盡管擺脫了精英的操縱，卻由于參與成本過大，難以形成明確的公共政策，容易造成無政府狀態。而“一些人的對話”規模適中，取兩者之長，強調參與者自主參與精神，因為“只有那些積極投身于公共事務的人才能通過其有意義的、切合情境的對話對公共政策的制定和實施發揮作用”［4］(P201)。

總之，后現代公共行政話語理論可以理解為一個開放多元、平等規范的話語能量場，參與對話者必須依據自身的意向性自主選擇討論議程，而公民的利益要求通過公共對話、協商、爭辯等話語形式，自由地向場域中的其他主體進行傳達、協商、妥協，最終形成共同的政策。其中，“對話、協商過程中的參與者是平等的，不存在特殊成員的利益具有超越其他公民利益的優先性”［5］(P138)。

三、公共政策制定中公民利益表達的話語障礙

盡管近年來我國愈加重視民意在公共政策制定中的作用，但公民利益表達仍受制于政府獨白式的決策模式，公共利益的導向仍受到強勢群體或政府內部少數精英的牽制，后現代公共行政所推崇的公共能量場仍無法形成公共政策輸出的“力”的作用場。

(一)封閉禁錮的話語思維

后現代公共行政話語理論具有“反行政”的反思精神，鼓勵關注人性差異化發展，而我國公民利益表達主體封閉禁錮的政策話語思維卻與后現代公共行政話語理論所倡導的開放對話相背離。由于受我國社會對政治權威盲從心態的影響，公民利益表達的話語意識淡薄，話語思維被封閉起來。主要表現為:第一，公民利益表達的主體地位長期不平衡，公民無法有效監督公共政策制定部門的權力行使;第二，公民利益表達的責任感不強，由于缺少利益表達相應的制度性懲罰，公民進入公共政策制定階段后，通常有“法不責眾”的僥幸心理，導致公共政策制定權責不對稱;第三，公民話語精神不獨立，公民的利益訴求對他人和社會存在強烈的依賴性，利益一旦受損往往遷怒于社會與公共部門，造成非理性的利益表達結果。后現代公共行政話語理論主張要傾聽一切人的聲音，卻因為我國公民利益表達主體話語思維的禁錮，封閉單一的話語思維成為公民利益表達開放性與多元化的首要障礙。

(二)單向傳達的話語途徑

后現代公共行政話語理論的關鍵點在于建立雙向溝通的話語體系，由于我國公共政策“內輸入”體制的支配，政府信息不公開導致公民利益表達的權益得不到保證，使得一些公共政策工具“在市民直接參與到精英政策制定者中制造距離”［3］(P130)，公民與政策制定者只是單方向的溝通模式。首先，公民利益表達的話語渠道不暢。代表的民選性與獨立性不強、公民利益表達的渠道選擇有限、公民利益渠道有效性不強等，導致公共政策制定過程演變為追求部門利益的過程。其次，公民利益表達渠道不暢，加上公共決策者長期壓制利益問題，公民容易選擇非制度化表達方式，使官民矛盾演變為社會泄憤事件，2008年貴州“甕安事件”就說明了這一問題。最后，公民利益表達缺乏組織化，其話語能力的欠缺使得公民利益的影響力不穩定，導致公民利益的表達難以集合成具有策略性的話語束，無法形成雙向流動的話語方向。

(三)直線式的官僚話語控制

后現代公共行政理論認為，僅靠政府或公共行政部門所建立的話語體系只能是取決于中上級人物觀點的獨白式直線對話，無法搭建雙向溝通橋梁，而我國公共政策的制定恰好出現了這些問題。首先，利益表達客體“官僚主義”話語作風嚴重，政府濫用話語權力，忽視公共利益目標，各部門互相推諉，加劇官民矛盾。其次，“壓力維穩”模式導致話語關系惡劣，地方政府以維穩為借口營造地方和諧的假象，“越維穩越不穩”的怪圈導致利益表達的主客體關系日趨緊張，“這種只求穩定、壓制表達的維穩模式所造成的另一個嚴重后果，就是助長了中國社會基礎秩序的潰敗”［6］。最后，公民利益表達的話語信息不公開，使得公民處于利益表達的信息劣勢，公共政策制定出現“暗箱操作”。福克斯在其書中說到，“公共行政者的角色就是要通過讓異質的亞群體講公共利益的語言來推進話語”［3］(P152)，當下的利益表達客體卻人為地阻止多元話語對其非法謀利行為的影響，公民利益表達宛如一個減壓閥被損壞的高壓鍋，民意的壓力將社會穩定置于危險之中。

(四)非規范化的話語場域

公共能量場良好運行的前提是通過普遍有效的場域規則保護參與對話者的表達權利，但我國公民利益表達卻面臨著公共政策制定規范性不強的問題，“一些人的對話”在話語場域中得不到有力的保障。首先，話語權益保障不完善，公民的利益訴求通常得不到相關部門的正視及承認，公民維權困難重重。其次，話語回應機制不健全。“公民行使表達權的前提，是能夠事先從政府獲得足夠的信息以作為表達行動的判斷”［7］(P3)，但是公共部門對于政策信息的公開程度偏低，這樣的回應機制勢必加大利益格局的不均衡，損害話語平等。最后，話語效果考核機制缺位導致公民利益表達只是為公共政策的制定提供科學方法和資料的參考依據，使得“人們往往把公共利益等同于公眾利益，把利益需求者的數目作為判定公共利益的唯一標準”［8］(P6)。

公民利益表達的話語障礙是社會不公正的主要根源，它使得公共政策制定的運轉低效、缺乏民意，甚至危害話語民主發展進程。巧的是，話語理論與公共政策制定中公民利益表達的高度契合性，以及近年來對我國公民利益表達方式的探索，都為后現代公共行政話語理論這一理論工具在公共政策制定過程中的民主運用提供了可行性。

四、我國公共政策制定中公民利益表達的制度創新

針對公民利益表達的話語障礙，開展公共政策制定中公民利益表達的制度創新，必須要構建一個公共政策制定的“利益話語能量場”，即構建符合我國國情的決策話語系統。異質性的公民理性地參與公共政策的制定，通過對話、討論、協商、談判、爭辯等方式，平等、自由、公開地與其他利益代表進行交流，尋找改變對方偏好的方法并達成一致。

(一)助推“利益話語能量場”的形成

“利益話語能量場”的形成首先要確立“利益話語能量場”的話語價值追求，以社會主義核心價值體系為精神基礎，遵循以人為本、平等協商與民主治理的公共行政精神，打破強權政治或強勢民主的壟斷性話語控制，“突出政府以人為中心的服務理念，注重對溝通渠道的人性化構建和人的溝通能力的培養”［9］(P22)。其次，明確“利益話語能量場”的話語邊界，一方面，個人話語不能無原則地凌駕于公共空間之上，以個人利益取代公共利益，否則利益表達將成為毫無真誠可言的“偽話語”;另一方面，公共話語價值不能被強勢利益集團所操縱，必須尊重公民的權利意識與維權行為，“使各種觀點不受限制的交流，通過辯論尋找理性能信服于人的方法，潛在地促進偏好變化，在某種程度上達成一致或共識，以保持合作”［10］(P30)。最后，確定“利益話語能量場”構建的原則，即:反思性，不斷對傳統制度、已出臺政策進行反思與創新，改善傳統制度固有的框架，進行切合現實的制度創新;對稱性，要求政府與公民受規則約束的程度，都要做到相互對稱;互動性，強調話語的自由傳遞，參與對話者間進行自由、充分的溝通、交流。

(二)推動“利益話語能量場”的構建

第一，建立中國特色的民主職能分工體系。政策討論應由社會團體提出討論議題，新聞媒體進行宣傳報道，黨委負責整個討論流程的設計和引導，政協負責討論過程的組織協調、代表篩選等，人大負責審核決定，政府提出預選項目，審計機構對項目財務進行管理與審計，最后由專家制定出可行性方案。公民代表在其中的角色就是對議題及相關項目進行討論，提出建議及表態，這樣各司其職的分工結構才能確保利益話語能量場的職責明晰、運作高效。

第二，重設參與對話者的篩選標準。利益話語能量場雖是開放的公共領域，但并不代表可以向無限的公民開放，對于參與對話者的篩選要有嚴格的規定:首先，利益話語能量場將要討論的議題必須保證已在社會進行廣泛宣傳，避免出現無人參與對話的局面;其次，參與對話者必須是自主參與者，具有表達自我利益需求的真誠和能力;最后，由專門機構如政協或是促進公共對話的社會機構(以下簡稱“公促會”)負責參與者篩選的組織工作。根據后現代公共行政話語理論的內涵，利益話語能量場中一些人的對話是由多數人的對話持續發展而來，鑒于此，參與對話者必將隨著話語討論的時間發展，逐漸由網絡中的多數人討論轉變成為一些人的對話。對于不同的篩選階段而言，公民個體所具備的能力標準又是不同的。

第三，劃分政策協商的話語形式。立足于基層民主的民意調查、便民服務窗、居民代表會等話語形式，更適合于民主層次較低的話語形式;信訪、社會團體、人大、政協的獨立性不強，協商一致難度大。而近年新興的話語形式卻表現突出。比如微博，近年來微博在公民利益表達領域異軍突起，但因其規范程度不高，在公共政策制定的初期能發揮擴大議題的作用，中后期則基本扮演監督的角色。又如民主懇談會，主要來自浙江溫嶺的長期摸索經驗，較適合鄉鎮或社區小范圍式的直接民主模式，分為對話、決策與參與三個階段，后期將引導公民直接參與公共決策或公共事務管理。再如聽證會，適合運用于價格決策、重大民生問題決策、行政立法等方面。無論選取何種形式，其中心只有一個，即妥協，因為妥協是一個成熟的、民主社會的特點［11］(P117)。

第四，重塑政策討論的話語流程。利益話語能量場的運轉必須遵循規范性的話語流程，其核心是圍繞公民論壇的運轉進行的。公民論壇借鑒于歐美國家成功的審議民主模式，其衍生出的形式還有愿景工作坊、共識會談、國家議題論壇等，一般運用于公共財政支出項目、利益矛盾調停等，是話語流程的重要環節之一:一是確定議題并進行策劃，邀請媒體進行議題宣傳;二是由政協或公促會篩選參與對話者，成立公民論壇;三是召開民情討論會，各方針對議題進行利益陳述，明確議題總體目標及重點關注事宜;四是由政府與專家、開發公司進行協商，制定并公布至少三個以上備選方案;五是公民論壇活動，政協或公促會作為總主持人，將所有參與對話者按比例匿名安排為10－18人一組的圓桌小組，對公布的備選方案進行分別討論，每組由一名社會團體代表負責主持與協調，將討論結果進行總結、上報，總主持人在現場將信息反饋給政府及公司代表;六是專家組與審計機構提出修改建議，再由政府代表對方案進行修改并公布，如此循環;七是公民代表進行投票選擇實施方案，并由政府將結果提交同級人民代表大會;八是由人民代表大會公布最終決策方案，接受社會監督。需要提出的是，審議(公民論壇)的主要目標不是狹隘地追求個人利益，而是利用公共理性尋求能夠最大限度滿足所有公民愿望的政策［12］。

第五，建立話語權力的監督體系。其一，建立話語觀察小組。根據參與對話者的自愿情況，按照參與對話者的比例，由所有進入能量場的代表選舉產生。該小組工作內容是旁聽政協或公促會的協調會議、內部協商等，監督利益仲裁委員會的話語權力運行情況。其二，建立利益仲裁委員會。該委員會主席由政協或公促會代表兼任，成員由各利益群體推選，各利益群體進入委員會的人數一致。一方面，該委員會在發生利益沖突或是公共政策修改無效后，及時會商，并回到利益群體中進行通報;另一方面，監督政協或公促會的權力運行情況，并接受話語觀察小組的監督。其三，建立公民話語權利保障協會。由公民獨立選舉，由公民群體中社會資本豐富、能力突出、態度中立強硬的公民個人組成，主要對政策討論過程中公民話語權利的運用進行監控，一旦發現公民權利受損情況，可立即向政協或公促會、利益仲裁委員會提出申訴。

第六，建立政策對話的評價指標。政策對話的評價指標是保證利益話語能量場結果的關鍵，也是公民利益表達真實性的評判原則。在利益話語能量場中，政策對話的評價總指標是決策的公平與正義，意味著公共政策制定過程必須重視公民的利益表達，確保各方利益群體的利益協調。政策對話的考核主要由公共對話促進協會負責，再由各方利益代表進行360度的評價。

(三)吸納“利益話語能量場”的輔助能量

利益話語能量場的構建不能完全禁錮于自身的構建與完善，公共政策制定的制度創新還取決于這一場域是否能適應外部環境的發展。其一，發展社會組織，培育公民社會。應建立公共對話促進協會，服務與規劃第三部門的發展。其二，完善民主制度，關注基層表達。改進人民代表選舉的技術性辦法，擴大直選的范圍，增大對政治協商會議調研考察和建言獻策的能力培養，推進村民(社區)自治。其三，完善問責機制，監督公共權力。推進問責制度的立法，擴大政務公開范圍，建立量化的問責標準，加大對決策失誤、決策違法的懲處力度。其四，創新聽證制度，拓寬表達渠道。優化聽證程序，建立網絡式的意見收集及回應系統，擴大新聞媒體報道范圍。其五，利用網絡傳媒，打造電子政務。加快新聞立法，發掘利益表達的現代技術渠道與平臺。“利益話語能量場”必須不斷與外部進行良性的能量轉換，將轉變政府職能、培育公民社會、完善公共權力體系等輔助能量源源不斷地輸入場中，才能使公民的利益表達轉換成為科學公正的公共政策。

［1］阿爾蒙德·G·A.比較政治學:體系、過程和政策［M］.上海:上海譯文出版社，1987.

［2］呂凱.社會轉型期意識形態問題的根源探析——基于利益變遷的視野［J］.重慶交通大學學報(社會科學版)，2009，9(6).

［3］查爾斯·J·福克斯，休·T·米勒.后現代公共行政——話語指向［M］.北京:中國人民大學出版社，2002.

［4］陳潭，羅曉俊.后現代批判、話語理論及其反思——讀《后現代公共行政:話語指向》［J］.社會科學論壇，2010，(1).

［5］余敏江.后現代語境中的政策話語民主［J］.理論探討，2008，(6).

［6］清華大學社會發展研究課題組.“維穩”新思路:利益表達制度化，實現長治久安［N］.南方周末，2010－04－15(29).

［7］李克，陳勇.“維穩”新思考:完善公民利益表達機制［J］.北京政法職業學院學報，2010，(2).

［8］董明牛，朱剛.后現代公共行政理論視域下對公共政策制定的思考［J］.商業時代，2010，(11).

［9］曹巍.我國城市政府公眾溝通話語模式的重構［D］.上海:上海師范大學，2010.

［10］韓冬梅.西方協商民主理論研究:兼論比較視野中的中國協商民主理論構想［M］.北京:中國社會科學出版社，2008.

［11］吳量福.白話美國地方政府［M］.天津:天津人民出版社，2009.

［12］黃巖.審議民主:市民參與市政決策路線圖［N］.南方周末，2009－11－26(31).

Reseach on Expression of Citizens Interest in Process of Public Policy Formulation Under the Perspective of Postmodern Public Administration Words

LIN Xuan
(Political and Administrative College，Guangxi Normal University，Guilin，Guangxi 541006，China)

China is in the complex and interests diversification times，public policy formulation distributing interests make expression of citizens interest enthusiasm.But in the process of public policy formulation，expression of citizens interest faces to obstacles that are different from post modern public administration?s words theory:closed and single thought，straight-line bureaucracy words mode，one-way communication path and a unnormalization words domain.It reveals to us that we should start doing system innovations to re-establish the objectives and spirit for expression of citizens'interest，build a“pulic energy field”that conforms to rule of public policy formulation，and establish a benign network for expression of citizens'interest.

expression of citizens'interest;public policy formulation;postmodern public administration;words theory

D36－31

A

1674－0297(2012)02－0008－04

2011－09－23

林 萱(1987－)，女，瑤族，廣西平樂人，廣西師范大學政治與行政學院2009級行政管理專業碩士研究生，主要從事公共管理改革與發展研究。

(責任編輯:張 璠)