百年中國憲法變遷與憲政發展的特點和啟示＊

陳純柱，劉鵬鵬

（重慶郵電大學 社會科學處，重慶400065）

憲法是近代民主政治和文化發展的產物，每一個國家的憲法都是一個國家近代政治發展和民族文化傳統的產物，有其相應的文化背景。由憲法推動的近代憲政和憲政運動，更是一個國家和民族政治斗爭和階級利益的集中展現，是一個國家民族文化和政治民主的結晶。憲政是以憲法為前提，以民主政治為核心，以法治為基石，以保障人權為目的的政治形態或政治過程。百年中國的憲政歷史，既是西方啟蒙思想家民主思想在中國傳播和發展的必然結果，又是近代中國民族民主運動的寫照。

一、晚清“預備立憲”時期的立憲和中國的憲政曙光

中國傳統政治史，從秦漢至明清，數千年朝代的更迭除了表現為政權易主外，君主專制的本質始終不變，而清末憲政運動打破了傳統專制政治，開始了中國歷史上國家政治立憲管理的新紀元。

近代中國憲政構建的直接原因來自鴉片戰爭。1840年鴉片戰爭以后，中國逐漸淪為半殖民地半封建社會，隨著西方列強的入侵和國內農民起義的不斷高漲，徹底地動搖了清政府封建專制的統治根基。1895年中日戰爭失敗后，以康有為、梁啟超為代表的維新人士舉起“維新”和“變法”的旗幟，提出“伸民權、爭民主、開議院、定憲法”的政治綱領。“變法”失敗后，清政府面臨的局勢更加嚴峻。國際上，帝國主義列強大舉入侵，清政府不斷地割地賠款，國庫虧空；而在國內，新興資產階級要求建立“新政”的呼聲越來越高，資產階級革命一觸即發，清政府的政權岌岌可危。兩廣總督岑春煊也奏請“欲圖自強，必先變法；欲變法，必先改革政體。為今之計，惟有舉行立憲，方可救亡”［1］。在這樣的背景下，實行憲政、加快進行政治體制改革，成為許多高級官員和社會賢達的強烈呼聲。此時，清政府看到了社會的發展趨勢，于1905年9月派遣載澤、戴鴻慈、端方、徐世昌、紹英5大臣出使西洋，考察憲政。五大臣出洋考察后，認為中國若想國富兵強，“除采用立憲政體之外，蓋無他術矣”，認為立憲“一曰皇權永固，二曰外患漸輕，三曰內亂可弭”［2］。

在預備立憲前夕，清統治者內部以慈禧為核心的新政派，掌控了國家的最高決策權，屬于“當權派”，無官無職的在野人士屬于當然的“立憲派”，上下兩股社會力量都為憲政做了很多準備。1906年9月，清統治者頒布了《仿行立憲上諭》，這昭示著晚清預備立憲的準備程序已經正式開始，10月編撰官制大臣，擬實行三權分立；次年7月頒布《立憲應如何預備實施準各條舉以聞諭》；次年9月改考場政治館為憲政編查館，專司立憲籌備。同期，無權無勢的立憲派一方面在各地陸續建立民間基層立憲團體，傳播立憲思想，以爭取獲得更多的民間支持；另一方面，開展聲勢浩大的以召開國會為目的的立憲請愿運動。

1908年8月清政府頒布的《欽定憲法大綱》（以下簡稱《大綱》），主要內容23條，分君上大權與臣民權力義務。《大綱》以君上大權為核心內容，以根本法的形式使君權合憲化，以便鞏固封建專制統治；雖然自其制定以來就因為其強烈的封建色彩而飽受世人詬病，但是從歷史的角度來看，其地位和作用毋庸置疑。《大綱》作為中國憲政史上第一個憲法性文件，它的頒布對當時的中國來講，應該說有著里程碑似的意義。它的出臺帶來了古老中國民主的腳步聲，并進行了立法權、行政權和司法權的劃分，完成了二元制君主立憲政體的架構，確立了憲政思想中的權利義務等觀念，標志著中國的專制政體開始向立憲政體過渡。

1911年武昌起義后，處于土崩瓦解中的清政府在與革命黨人的斗爭中進行妥協，急忙通過《憲法重大信條十九條》（也稱《憲法信條》），作為其最后的救命稻草而拋出的一個應付時局的憲法性文件，規定皇位世襲，皇帝有權任命總理大臣和國務大臣，并統率海陸軍，同時宣布實行責任內閣制；國會（議會）有制定憲法、改憲、選舉內閣總理大臣、宣戰、媾和及決定財政等權力。《憲法信條》的立法過程雖然甚是倉促，內容又過于簡略，尤其是對民眾權利未有涉及，但是我們應看到它也有歷史進步意義：《憲法信條》在憲政模式的選擇上，限制了皇帝的權力，擴大了國會的權力。它第一次在中國成文法典中以憲法限制皇權，是對中國傳統政治理念的顛覆，這是中國憲政發展史上的一次偉大嘗試。

晩清“預備立憲”最后還是以失敗告終。預備立憲失敗有多方面的原因：第一，從經濟上講，憲政絕非完全是設計出來的，它依賴于必要的經濟基礎。綜觀近代歷史上各立憲國家，都是先有了社會產業在一定基礎上的發展，然后才有資產階級革命的；第二，從政治上講，一元結構的統治權威始終是中國傳統法文化所固有的，而分權與制衡的理念，在當時的中國則完全沒有存在的價值土壤；第三，從社會生態來講，憲政對中國來說是個舶來品，當時很多中國人對它的內涵了解不夠，在認識上難免產生偏差和誤會；第四，從實質來講，清末的預備立憲在本質上是一場假立憲活動。1906年慈禧太后發布預備立憲的諭旨，直拖到1911年才建立新內閣，而這個新內閣里半數以上的人都是皇族，被稱為“皇族內閣”。這樣，包括立憲派在內的廣大民眾均對此極其失望，其結果導致了當年辛亥革命的發生。

二、北洋軍閥時期的立憲及特點

1911年的辛亥革命，以孫中山為代表的資產階級發動推翻了清政府封建統治的革命運動，中國歷史迎來了北洋軍閥時期。北洋軍閥時期既是中國立憲史上極為混亂不堪的年代，也是轉型中國立憲過程中第二個值得探討的時期。

（一）從《中華民國臨時約法》到《中華民國約法》

孫中山是中國憲政制度最早的倡導者和實踐者，1894年興中會創立時，孫中山就將該會的誓詞定為“驅逐韃虜、恢復中華、創立合眾政府”。孫中山講到“我們為志士的，總要擇地球上最文明的政治法律來救我們中國”［3］。“在孫中山的憲政思想中，制定憲法占有十分重要的位置。他說：“憲法者國家之構成法，亦即人民權利之保障書也。”［4］1912年1月中華民國建立后，在3月的臨時參議院會上制定了《中華民國臨時約法》（以下簡稱《臨時約法》），規定中華民國實行立法、行政、司法三權分立的政治制度，但由于當時的形勢和民族資產階級的軟弱性，大會還是選舉了大軍閥袁世凱為大總統。1913年4月，中華民國第一屆國會正式成立，要求制定一部正式憲法的呼聲日漸高漲。1913年10月出臺的《天壇憲草》是《臨時約法》的進一步細化。《天壇憲草》仍然盡最大程度地保留了責任內閣制的框架，體現了當時的國民黨通過制憲限制袁世凱的意圖。袁世凱作為大總統則不滿《臨時約法》的束縛，打算用袁記法案取而代之，他蓄意炮制輿論，力圖消除《臨時約法》這個限制他成為皇帝般人物的障礙，其目的最終得以實現。

在當時，袁世凱能夠成功地擺脫《臨時約法》對其權力制約的原因有三：一是袁世凱的權力過大。當時袁世凱占有經濟、政治和軍事等各種大權，決定了他不可能會對弱勢的革命黨人制定的《臨時約法》給予尊重。二是《臨時約法》權限不清。《臨時約法》在賦予內閣行政權力的同時，又保留了總統的一些權力，致使總統府與國務院權限不分，權力架構出現諸多矛盾，這就為袁世凱摒棄約法找到了借口。三是《臨時約法》這一根本法本身就是法治與人治的矛盾體。革命派把政權交給了袁世凱，又企圖用一紙憲法來限制他的權力，這就注定了這部憲法的結局。

1914年5月，在袁世凱的一手操縱下，“約法會議”通過了《中華民國約法》，與此同時廢止《臨時約法》。“約法”徹底廢棄了責任內閣制度和三權分立的立法精神，轉而效仿德、日式的二元君主制模式，擴大總統權力，實行總統制；廢除國會，總統享有立法權、行政權等。袁世凱炮制這部“憲法”最主要的目的在于：借“憲法”之名來確認其政權的合法性和合憲性；作為獨裁勝利產物頒布的《中華民國約法》，標志著袁世凱獨裁集權專制統治的完全確立。

袁世凱去世后，黎元洪繼任大總統，他下令恢復《臨時約法》和大總統選舉法，廢除《袁記約法》。同時，政府和護國軍也達成妥協，由國務總理段祺瑞組成新內閣。1917年4月，段祺瑞和黎元洪就圍繞對德宣戰問題爭論不休，段祺瑞操控督軍團向國會施壓，要求通過對德宣戰案；國會拒絕督軍團干涉立法事務，督軍團乘機攻擊國會制定的憲法草案，并要求解散國會。

1923年，曹錕的“賄選憲法”《中華民國憲法》出臺。在一定程度上講，“賄選憲法”是《天壇憲草》的某種延伸，它以“袁記約法”為范本，用根本法的形式確認軍閥的專制獨裁。雖然它是中國正式公布的第一部較為完備的憲法，也用了漂亮的辭藻和虛偽的民主自由形式掩蓋軍閥統治的本質，但是因其使用“賄選”手段取得，所以在近代憲政史上留下了極不光彩的一頁。

段祺瑞重新上臺后，1924年12月下令取消《中華民國憲法》，宣布1912年約法失效，消滅國會機構。

（二）“用憲法搞專制”是北洋軍閥時期憲政運動的重要特點

在北洋政府統治中國的16年里，憲法之爭始終是各派政治力量斗爭的核心，各派系希望用憲法來表明自己的合法地位。一幕幕偽憲政的鬧劇不得不讓人深思。北洋軍閥時期的憲政運動呈現出的特點：第一，社會憲政基礎薄弱。憲政作為一種民主政治，需要一種相適應的社會生態，而當時動蕩不安的政治斗爭和社會環境使憲政運動失去其應有的特質，成為權力斗爭的附庸。第二，軍人干預憲法的制定。袁世凱開創了利用武力脅迫參議院制憲的先例，其他北洋軍閥也繼承了這一傳統，制憲成為各種政治力量斗爭的焦點，憲治被武治所取代，法治被軍治所脅迫。第三，“用憲制搞專制”。幾次制憲的意圖和結果，都是北洋軍閥和資產階級以及他們內部各個派系、階層的權力爭奪。從實質上講，都是統治者想通過憲法這一形式來獲得專制政權的合法性，贏得全國各界民眾對專制政權的認同。第四，制憲過程脫離群眾。北洋政府統治多次制憲都是統治者內部爭斗行為，沒有聯系廣大群眾，也沒有考慮群眾的利益和訴求，并排斥普通百姓參與，其結果使制定出來的憲法只是一紙空文，沒有社會執行力。

這一時期憲政普遍被作為民主政治的招牌，事實上成為了獨裁統治者們集權的工具。如袁世凱復辟帝制而讓憲法成為一紙空文，成為了中國近代史上借“憲法”之名奪取國家權力的始作俑者，后來的軍閥們也接二連三地上演了一幕幕“用憲制搞專制”的丑劇。

三、國民政府時期的立憲和中國共產黨推動的憲政運動

孫中山作為中國革命的先行者，他的憲政思想在推行中雖然面臨了很多挫折，但是他提出了“三民主義”、“五權憲法”等思想主張。孫中山提出了實現憲政的三個具體步驟及主要任務，即：軍政時期，主要取決于爭取政權；訓政時期，主要在于鞏固政權；憲政時期，在于實現三民主義的理想［5］，這深深地影響了中國的思想家和仁人志士，激勵著他們為中華民族的崛起而努力奮斗。但必須指出的是：他創立的國民黨由于蔣介石背叛革命而在現代中國成為民主政治發展的障礙，他的憲政思想以及訓政黨治理論卻成了蔣介石搞一黨獨裁的理論依據。

（一）國民政府時期將介石政府的“憲政運動”

1927年大革命失敗后，在國民政府的號令下，北洋軍閥各股分立勢力在形式上基本被消滅，開始了國民黨專政的統治時期。這段一黨專制的獨裁時期具體可以分為：國共十年對峙時期、抗日戰爭時期和人民解放戰爭時期三個階段。

國民黨奪取全國政權后，依據先總理孫中山的遺教，宣布實行訓政，并建立起了一套訓政制度，但在理論上，它并不否認憲政；相反，它一再表示訓政是為了給憲政做必要的準備。1929年，國民黨三屆二中全會通過的《訓政時期之規定案》甚至明確提出：訓政時期規定為六年，至民國二十四年完成。

1931年6月國民政府公布施行的《中華民國訓政時期約法》，共8章89條，是中華民國訓政時期蔣介石為使國民黨一黨專政與個人獨裁統治合法化而制定的具有憲法性質的文件。作為黨治開始的《中華民國訓政時期約法》，規定：人民有遷徙、通信、集會、結社等自由；人民享有的選舉、罷免、創制、復決四種政權之行使；同時又規定了黨、國一體，國民黨掌握統治權；強調對人民權利的法律限制等。《中華民國訓政時期約法》實際上是以憲法的形式確認國民黨一黨獨裁和蔣介石個人專制的文件。

九一八事變后，鑒于民族危機的日益加重，要求結束訓政，還政于民，以便團結全國人民共同御侮的呼聲日漸高漲，憲政運動也由此而興起。全國大批高等學校遷入內地，成立了西南聯合大學。西南聯大為國家培養了大批科技人才的同時，也孕育了民主力量，成為了反對國民政府專制統治的一塊堅實基地。

1936年5月由南京國民政府公布的《中華民國憲法草案》即“五五憲草”，以西方發達國家憲政模式和原則為藍本，從維護孫中山民權主義理想的角度出發，在此基礎上規定了三民主義的國體、國民大會的設立、人權自由的保障和中央政制的模式等諸多方面，緊密結合當時中國積貧積弱的基本國情，提出了民生主義的經濟制度、機會均等的教育制度等；但同時又在國體的規定、政治與治權的制度設計、五權政府的體制、中央與地方關系的均權制等方面體現了黨國一體、總統集權的內容。《中華民國憲法草案》在形式上、文字上都具有資產階級民主色彩，實質上是為維護國民黨一黨專政，蔣介石個人獨裁制造憲法根據。

為反抗國民黨專制統治，中國大中城市發起了跌宕起伏的憲政運動。1939年9月9日，國民參政會第一屆第四次大會在重慶召開。會上，陳紹禹、左舜生、張申府、王造時、張君勵等分別提出關于制定憲法與開始憲政的提案。審查委員會經唇槍舌戰形成審查報告后于當月16日下午大會第七次全體會議通過，并形成《請政府定期召集國民大會實行憲政決議案》，該決議要求政府“明令定期召集國民大會，制定憲法，實施憲政，并由議長指定參政員若干人組織國民參政會憲政期成會，協助政府促成憲政”［6］。蔣介石在此次參政會大會結束前即指定由黃炎培、章士釗、左舜生、張君勵、傅斯年等19人組成“國民參政會憲政期成會”。11月17日，國民黨五屆六中全會通過《定期召集國民大會并限期辦竣選舉案》，決定1940年11月12日召集國民大會。由此，修憲工作正式提上日程，抗戰期間第一次憲政運動掀起高潮。

1946年3月，國民黨召開六屆二中全會，以黨的決議形式就憲法草案問題提出五點修正意見。提出了制定憲法，國民大會要行使建國大綱所規定之職權，立法院和行政院的各類職權，監察院不應當有同意權，省無須制定省憲等五項決議；推翻了國會制、內閣制、省自治制等政協協議所確立的民主原則。國民黨政府1947年1月正式頒布《中華民國憲法》。這部憲法共分：總綱、人民之權利與義務、國民大會、總統、立法、行政、司法、考試、監察、中央與地方之權限、地方制度、選舉、罷免、創制、決議、基本國策、憲法之實行與修改等14章，175條。明確規定中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等，規定了人民的權利自由。這部憲法的主要內容，如“五權”體系，實際上是在西方立法、行政、司法三權分立的基礎上，結合了中國古代監察御史和科舉考試制，把監察和考試權獨立出來，以制衡之法防止權力濫用。憲法以三民主義為最高的基本國策，以五院制的分工和它們之間的相互制衡為基本體系等，明顯可以看出它基本是以西方資本主義國家憲法為摹本，結合孫中山三民主義而制定出來的。憲法借“民有、民治、民享”的“民主共和國”之名，堅持維護國民黨一黨專制和蔣介石個人獨裁之實。

（二）中國共產黨在民主革命時期推動的憲政運動

中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，在民主革命時期，根據中國的實際情況，積極推動憲政運行的發展。

1.中國共產黨歷次黨代會在黨章制定中對憲政問題的探索

中國共產黨作為中國民主政治的先鋒隊，為近代中國憲政的發展作出了杰出的貢獻。黨的“一大”提出了中國共產黨的名稱以及“采取無產階級專政，以達到階級斗爭的目的——消滅階級”，廢除資本私有制，以及聯合第三國際等問題；黨的“二大”制定的黨的最低綱領就是統一中國使它成為真正的民主共和國，黨的最高綱領是實現社會主義、共產主義；黨的“三大”促成了第一次國共合作；黨的“四大”提出了中國無產階級在民主革命中的領導權問題、工農聯盟問題和中國民主革命的內容問題；黨的“五大”提出了應該以土地革命及民主政權之政綱去號召農民和小資產階級問題；黨的“六大”制定了反對帝國主義和建立工農民主政權的十大綱領問題；黨的“七大”制定的政治路線是：“放手發動群眾，壯大人民力量，在我黨的領導下，打敗日本侵略者，解放全國人民，建立一個新民主主義的中國。”毛澤東在七大政治報告中，闡述了中國共產黨在新民主主義革命時期關于政治、經濟和文化的一般綱領，提出了黨的三大作風，總結了中國共產黨領導中國民主革命曲折發展的歷史經驗。

2.中國共產黨在蘇維埃政權時期在憲政建設上最突出的幾個貢獻

在經濟方面，提出了徹底推翻土地私有制，實行耕者有其田，并進行了大量的土地立法。比如，1928年12月制定的《井岡山土地法》；1929年4月制定的《興國土地法》；1929年7月制定的《土地問題決議案》；1930年5月制定的《土地暫行法》，同年8月制定的《中央軍委土地法》；1931年11月在江西瑞金制定的《中華蘇維埃共和國土地法》。這些土地立法，從經濟上確立了農民對土地所擁有的基本權利，對土地革命的順利推動起過重要作用。在政治方面，1931年11月中華蘇維埃第一次全國代表大會所通過的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》，作為我國第一部新民主主義的憲法性文件，把勞動人民作為主人的各項民主權利以及工農大眾的革命成果和初步經驗第一次用根本法的形式固定下來，是中國歷史上第一部確保工農民主制度的根本大法。

3.中國共產黨在抗日戰爭時期對憲政運動的推動

抗日戰爭爆發前夕，毛澤東在《中國共產黨在抗日時期的任務》的報告中，論述了民主憲政在中國抗日戰爭中的重要意義，指出了爭取民主是中國取得抗日戰爭徹底勝利的關鍵。認為必須進行兩個方面的民主改革，一是在政治制度上反對國民黨的獨裁政體，二是實現人民的言論、集會、結社自由。同時，針對當時國內的政治形勢，還提出了要“和中國人民的始終一貫的良友蘇聯相聯合，而且應當按照可能，和那些在現時愿意保持和平而反對新的侵略戰爭的帝國主義國家建立共同反對日本帝國主義的關系”［7］。提出了要反對關門主義，提出國共兩黨合作，建立民主共和國。

1940年1月，毛澤東在《新民主主義論》一文中，針對中國憲政建設的實際情況，明確提出了“要建立的中華民主共和國，只能是在無產階級領導下的一切反帝反封建的人們聯合專政的民主共和國，這就是新民主主義的共和國”［8］675。1940年3月，毛澤東在《抗日根據地的政權問題》中提出：“根據抗日民族統一戰線政權的原則，在人員分配上，應規定為共產黨員占三分之一，非黨的左派進步分子占三分之一，不左不右的中間派占三分之一。”［8］7421941年5月，中國共產黨把“三三制”原則寫入了《陜甘寧邊區施政綱領》，由于《陜甘寧邊區施政綱領》具有邊區憲法性質，因此它的出現標志著邊區憲政運動的進步和邊區憲政性質的實現。中國共產黨根據當時國內政治形勢發展和階級關系變化的需要，提出了建立抗日民族統一戰線這一憲政方針。毛澤東根據抗日根據地憲政建設的實踐經驗，提出了新民主主義憲政問題。毛澤東提出，“憲政是什么呢？就是民主政治”，“我們現在要的民主政治，是什么民主政治呢？是新民主主義的政治，是新民主主義的憲政。它不是舊的、過了時的、歐美式的、資產階級專政的所謂民主政治；同時，也還不是蘇聯式的、無產階級專政和民主政治”。“什么是新民主主義的憲政呢？就是幾個革命階級聯合起來反對漢奸反對派的專政。”［8］735中國共產黨主張改組國民政府，實現國共合作，在陜甘寧邊區建立抗日民主政府。

1945年，毛澤東在黨的七大政治報告，即《論聯合政府》一文中，提出了“新民主主義的政權組織，應該采取民主集中制，由各級人民代表大會決定大政方針，選舉政府。它是集中的，又是民主的，就是說，在民主基礎上的集中，在集中指導下的民主。只有這個制度，才既能表現廣泛的民主，使各級人民代表大會有高度的權力，又能集中處理國事。”［9］只有這樣的憲政體制，才是新民主主義共和國的憲政體制。

在抗日戰爭取得最后勝利的前夕，毛澤東和黃炎培在延安的對話中又提出了國家憲政發展的“歷史周期律”問題。黃炎培認為一部歷史，其興也浡焉，其亡也忽焉，政怠宦成的也有，人亡政息的也有，求榮取辱的也有，總之，都沒有能跳出這周期律的支配。毛澤東明確作答，我們已經找到新路，我們能跳出這周期律。這條新路，就是民主。只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息［10］。

（三）國民政府時期三種政治力量在憲政問題上的態度

國民政府時期，三種政治力量在憲政問題上的態度分別如下。

1.蔣介石為代表的國民黨推行“以憲制搞專制”

他們打著孫中山三民主義旗幟，以《五五憲草》為藍本，目的是實現國民黨在中國的集權和獨裁統治。共產黨和中間黨派強烈反對將它作為憲政運動的基礎，認為“五五憲草”是一部“人民無權、總統萬能”的憲法草案，是一部不三不四的東西，因此《五五憲草》的總統集權體制很難維持。當時，以蔣介石為代表的國民政府在立法上具有雙重性：從歷史發展的角度看，它既是清末開始的半殖民地、半封建社會法律制度的繼續，又表現出了新的時代特色，在不同階段具有不同的特點；從實質和形式來看，在30年代形成的法律體系既是地主、買辦、官僚資產階級意志的體現，又使中國近代法制在形式上趨于完備；從法律內容上來看，它既汲取了大量西方國家的立法精神，又保留了許多封建的法律傳統；從實行法西斯獨裁統治的手段來看，它以公開的法律強制和秘密的非法鎮壓相輔為用。因此，國民黨政府推動的所謂“憲政運動”，實質上是假立憲，真獨裁，“以憲制搞專制”。

2.中國共產黨積極推動的新民主主義憲政

新民主主義憲政的前途是建立體現全中國人民意志的、人民大眾的新民主主義中國。新民主主義憲政以當時的共產國際陣地蘇聯憲政為目標，主張實行無產階級專政。中國共產黨也希望戰后中國實行蘇聯式憲政，走“十月革命”的道路，以打破國民黨壟斷政權的格局。由于中國的傳統文化和政治生態，中國共產黨在新民主主義時期推動的憲政運動雖然在實踐中步履艱難，但是它喚醒了群眾，打倒了國民黨反動派專制統治，建立起了新民主主義共和國。中國共產黨推動的憲政運動代表了中國民主進步的主流和方向，開辟了中國政治生態的新紀元。

3.國民政府時期一些民主黨派的憲政觀

一些民主黨派從中國的實際出發，也追求著進步的憲政觀。比如，以民盟為代表的民主黨派是最早把自由憲政理念轉變為政綱的政黨。在民盟為代表的民主黨派推動下，憲政運動在戰后中國快速發展并至高潮。這種憲政與蔣介石推行的獨裁專制的“憲政運動”是格格不入的，也有別于中國共產黨推行的新民主主義的憲政，但在當時的情況下，民盟等民主黨派所主張的自由主義憲政代表著中國社會相當一部分人的利益，在政治力量的平衡中舉足輕重，成為決定當時憲政發展方向的重要力量。在中國政治協商會議中，民主黨派發揮了無可替代的推動作用，特別是在最后談判達成的《憲法草案案》中，很多內容直接反映了民主黨派的憲政觀。

四、新中國成立后中國共產黨的立憲和憲政發展

中國共產黨執政以后，用什么樣的方式治理好國家，如何更好地維護和實現最廣大人民群眾的根本利益，始終是黨的領導集體孜孜以求、不斷探索的一個重大的理論和實踐問題。

新中國的憲政建設在摸索中前進，通過中國共產黨領導人民制定憲法、完善法制來積極推動憲政運動發展。

新中國成立之初，在還不具備召開全國人大條件的情況下，中國人民政治協商會議通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》，起到了臨時憲法的作用。它確立了我國政治法律制度、建國大政方針和保障人民權利的原則，為我國憲政建設奠定了很好的政治基礎。1952年，毛澤東講，我們要搞憲法，要像搞科學一樣把它搞出來。我們黨在立足國情和借鑒世界優秀憲法成果的基礎上，經過全國上下上億群眾的討論，在第一屆全國人民代表大會上，終于向全世界頒布了社會主義中國的第一憲法。《1954年憲法》是中國共產黨人積極推動憲政運動的結晶，這部憲法貫徹了人民民主和社會主義這兩項基本原則，規定了人民民主的國家性質、政治制度和國家機構的職能，規定了公民在國家政治、經濟和社會生活等各方面的權利和義務，規定了國家在過渡時期的總任務，使我國憲政建設有了根本的保障。毛澤東指出：“我們的這個憲法，是社會主義類型的憲法，但還不是完全社會主義的憲法，它是一個過渡時期的憲法。”［11］這一時期，我國的法制建設也在蓬勃發展中，國家相繼通過了一系列重要的法律法規，如《國務院組織法》、《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》等。另外，一些基本法如刑法、民法、刑事訴訟法等的起草及準備工作也納入了籌建議程。

我國的憲政運動在“文革時期”遭到了巨大的挫折，這一時期的憲政發展不僅沒有前進，反而出現了極大的歷史倒退。這時，“無產階級專政下繼續革命”的理論被奉為制憲的基本指導思想。在總綱中，把無產階級專政的科學理論改為“全面的專政”；規定“大鳴、大放、大辯論、大字報”是人民群眾創造社會主義革命的新形式；取消了國家主席的建制；改變了《五四憲法》對地方國家機關和各級人民法院院長產生方式的規定；國家政權機關陷于癱瘓，公檢法被砸爛，“革命委員會”成為唯一的權力機關。“文革”后期頒布了一部《七五憲法》，把“文革”錯誤的政治路線用根本法的形式確定下來。關于公民的權利和義務，也被一些空口號所代替。1978年3月通過的《七八憲法》則是在“文化大革命”結束后，在提出建設社會主義現代化國家的背景下制定的。因為當時的歷史背景決定了這部憲法具有很多局限性，所以不能真正適應社會主義新的歷史時期的需要。

1978年底黨的十一屆三中全會的召開，確立了“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”的十六字方針，成為推動改革開放新時期中國共產黨憲政發展的基本理念。隨著《刑法》、《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》、《民法通則》、《行政訴訟法》等一批基本法的出臺，新中國的憲政運動進入了全新的發展階段。鄧小平同志提出，要改變把領導人說的話當做“法”，不贊成領導人說的話就叫做“違法”，領導人的話改變了，“法”也跟著改變的狀況；必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。鄧小平指出黨的政治體制中的黨政不分、等級特權、干部職務終身制現象等問題，提出了民主要制度化、法制化，強調用制度監督并制約權力，肅清封建主義殘余的影響等建議。

加強民主法制建設的首要任務，是要有一部符合社會發展要求的憲法，而當時適用的《七八憲法》經過1979年和1980年的兩次修改后，仍然不能適應社會的發展。1980年9月，五屆全國人大三次會議接受中共中央建議，決定成立憲法修改委員會，開始憲法修改工作。在黨的領導下，經過廣泛征求和研究各地方、各部門、各方面的意見，經過新中國建立以來規模最大的全民討論，憲法修改委員會先后5次召開會議對憲法草案進行了研究修改，提出了憲法草案并提請全國人大審議，1982年12月4日五屆全國人大五次會議通過了新憲法。1982年，第五屆全國人大第五次會議通過了我國的現行憲法，即《八二憲法》。這部憲法雖然仍然以蘇聯的憲法為藍本，但是卻是在反思新中國成立以來民主與法制建設的基礎上，吸取了中國憲政發展的經驗和教訓而制訂的。

《八二憲法》突出了民主與法治兩大憲政原則。一是關于公民基本權利的規定比歷次憲法內容都更加廣泛、切實、明確，且規定了國家為保證公民權利的實現和逐步擴大應采取的政策措施；二是將發展社會主義民主，健全社會主義法制確定為國家的根本任務之一，突出強調了憲法的權威和法治的重要性。《八二憲法》的頒布與實施極大地促進了新中國憲政的發展，強調沒有民主，就沒有社會主義，強調民主必須制度化、法律化；在民主與法制建設方面，指出中國要走自己的路，從而為當代中國特色憲政的發展指明了方向。這部憲法經歷了四次修正，四次修憲的過程既是新中國憲政不斷完善的過程，也使得這部憲法更加適應社會的發展。

1997年召開的中國共產黨第十五次全國代表大會作出了“依法治國，建設社會主義法治國家”的偉大號召，并首次以黨的報告的形式確立了“尊重和保障人權”的方針。1999年憲法修正案明確將“依法治國，建設社會主義法治國家”載入了憲法。江澤民同志指出：“我們講依法治國，建設社會主義法治國家，首先是依據憲法治理國家、建設國家。”［12］這是中國近現代史上的重大事件，是中華人民共和國治國方略的重大轉變，昭示了黨中央進一步實現社會主義憲政制度化的信心和決心，也為社會主義憲政建設的發展與完善提供了可靠的制度保障，這充分表明了憲法及以憲法為載體的憲政建設對于社會主義法治國家的根本意義。進入21世紀，中國的法治建設繼續向前推進。在紀念現行憲法公布實施20周年的大會上，胡錦濤同志強調：實行依法治國的基本方略，首先要全面貫徹實施憲法，這是建設社會主義政治文明的一項根本任務，也是建設社會主義法治國家的一項基礎性工作。

2004年3月，憲法修正案第二十四條明確將“國家尊重和保障人權”寫入了憲法第三十三條，從而以根本法的形式在憲法中確認了現代憲政的根本目的，為中國人權的發展提供了根本法的保障。2004年11月，胡錦濤總書記在紀念全國人民代表大會成立50周年的大會上指出，“憲法和法律是黨的主張和人民意志相統一的體現。憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程”，“依法治國首先要依憲治國，依法執政首先要依憲執政”［13］。

改革開放30多年來，經過各方面的不懈努力，在2011年3月10日召開的十一屆全國人大四次會議上，全國人大常委會委員長吳邦國宣布：“一個立足中國國情和實際、適應改革開放和社會主義現代化建設需要、集中體現黨和人民意志的，以憲法為統帥，以憲法相關法、民法商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規、地方性法規等多個層次的法律規范構成的中國特色社會主義法律體系已經形成。”［14］截至2011年8月底，中國已制定現行憲法和有效法律共240部、行政法規706部、地方性法規8 600多部，涵蓋社會關系各個方面的法律部門已經齊全。

中國特色社會主義法律體系是分層次的，有法律、行政法規、地方性法規。我國幅員廣闊、各地情況有差異，這樣的法律體系既符合不同層面的社會治理需求，又能維護法制的統一，這些法律法規規范著我國憲政運動的發展。國務院新聞辦公室2011年10月27日發表《中國特色社會主義法律體系》白皮書明確指出：“中國特色社會主義法律體系是在中國共產黨領導下，適應中國特色社會主義建設事業的歷史進程而逐步形成的。”

五、百年中國憲法變遷和憲政運動的特點和啟示

蓋憲法之于憲政，猶如法治之于法制，其盛衰興廢，不獨受制于法律之制度，更取決于政制之安排、社會之結構、公民之質素與民眾之信仰。故修憲法雖易，行憲政實難［15］。自1898年戊戌變法揭開中國憲政運動序幕以來，中國各種政治力量對憲法、憲政傾注了極大的熱情，紛紛打著憲法、憲政的旗號爭相登上政治舞臺。回顧百年中國的憲政歷史，它既具有很多特點，也給我們留下了很多啟示。

（一）百年中國憲政之路的特點

1.社會形態的多變與立憲數量之最

從1908年清廷頒布《欽定憲法大綱》肇始，伴隨著持續的革命與變革，這一百多年間立憲運動此起彼伏。從一個災難深重力求自拔的王朝帝國，到王綱解紐之后僭主林立、訓政不斷的民族共和國，中國在這一百年間竟成為世界上擁有憲法最多的國家。從清廷的《憲法重大信條19條》，到孫文的《中國民國臨時約法》，從袁世凱的《中國民國約法》，到曹錕的《中華民國憲法》，從蔣介石的《訓政時期約法》到1946年的《中國民國憲法》，以及建立中華人民共和國之后的四部憲法。不多不少，一百年間全國性的正式憲法文本共十部，平均十年便磨一劍。此外，地方性的憲法則有1922年的《湖南省憲法》、1931年瑞金的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》及1946年的《陜甘寧邊區憲法原則》。至于其他策劃于密室、胎死于腹中的憲法草案如袁世凱“天壇憲草”和段祺瑞的“段記憲草”等等，則不一而足。

2.“用憲法搞專制”是中國民主革命時期憲政運動的重要特點

晩清憲法的制定是為了挽救清王朝滅亡的命運；孫中山領導的辛亥革命想搞憲政中國，于是建立了中華民國，制定了《中華民國臨時約法》來實現理想；但很快袁世凱僭權，袁世凱召開“約法會議”通過了《中華民國約法》，以憲法來維護其合法性，實質上是為了復辟帝制；1923年，曹錕的“賄選憲法”《中華民國憲法》出臺，是為了實行它的獨裁統制；蔣介石的國民黨政府制定的《中華民國憲法》，實際上是用以憲法的外衣掩蓋武力和黨治的專制。“如果說清政府和袁世凱都還在為世襲特權而利用憲法作為工具的話，那么到了國民黨南京國民政府時期，中國憲法的最大障礙則變成了“黨治”，“以黨治國”是國民黨政權留給中國政治最大的貽害”［16］。

3.中國民主革命時期憲法是強勢的統治集團“欽定”而強加給國民的“治國章程”

從戊戌維新變法起，先進中國人開始把目光投向西方的立憲主義。中國百年憲政史，總體上是一部黨派意識形態之間水火不相容的斗爭歷史。中國的政治生態使中國的憲法從本質上，不是各階級、黨派和利益集團平等協商和共同遵守“約定”的產物，而是由強勢的統治集團“欽定”而強加給國民的“治國章程”。因此，這一政治上強烈的集團利益和黨派意識妨礙了憲法價值的公正性和中立性，中國憲法沒有形成社會尊崇的共同信仰和至上原則。

4.皇權思想根深蒂固是中國憲政發展的政治生態障礙

在中國，封建專制統治近3 000年，世世代代在這種專制制度下生長的中國人長期被皇權思想所奴役，乞求上天保佑和皇帝施恩成為他們生活中最重要的指導原則。中國封建文化的長期積淀、官僚法傳統及其所導致的實質合理性的法律觀，必然成為中國憲政進程的羈絆。社會沒有良好的政治制度，當然就不會有成熟的憲政制度。

5.中國共產黨是中國憲政運動的真正推動者

中國共產黨的誕生為中國憲法的制定和憲政運動的推動開辟了新的紀元。在民主革命時期，中國共產黨積極推動中國憲法運動的發展；新中國建立后，中國共產黨積極地制定憲法和修改憲法，大力推動憲政運動的發展。中國共產黨的偉大氣魄和先進性質始終代表著中國政治文明和憲政發展的前進方向。

（二）百年中國憲法變遷和憲政發展的啟示

1.必須要有以市場經濟為前提的經濟基礎

市場經濟沒有得到充分的發展是中國憲政發展的經濟生態障礙。在中國經濟發展中，社會沒能構建市場經濟的產權基礎，也沒有形成像西方社會那樣發展得比較充分的市場經濟，更沒有市場經濟所蘊含的自由、公平、效率等價值與法治精神。缺乏市場經濟洗禮的中國人，在自然經濟基礎上形成了保守、落后的觀念和意識，把自己的幸福和權利都寄托在統治者的恩惠和神靈的保佑上，于是更習慣于對神權的信仰和崇敬。

2.必須要有成熟的公民社會為依托的社會基礎

近代中國沒有成熟的市民社會是中國憲政發展的社會環境障礙。世界各國憲政發展的歷程表明，憲政的實現之所以需要公民的參與，是因為國家權力的運行和社會的管理涉及公眾的普遍利益，怎樣保證國家權力運行的合法性和社會管理的科學性，需要公民與政府的溝通與協調。只有公民的積極參與，才能構成對政府權力的限制，政府才能成為有限政府和服務型政府。

3.必須要有個體自由為支撐的民主環境

個體自由受到過分的控制和打壓是中國憲政發展的民主生態障礙。在舊中國憲政發展過程中，始終只靠強化中央集權對社會進行控制，僅靠一種對革命的激情妄圖實現全社會意識形態的統一，這樣的社會缺少個體自由張揚的空間，先進的民主思想和法治精神以及尊重保障人權的價值理念在這里只會遭到無情的限制和打壓，符合歷史進步的先進思想和人性要求的憲政內容只能被當成野花路草，在社會的壓榨中艱難地生長。

4.必須由一個代表人民利益的成熟的政黨領導

百年中國憲法變遷和憲政運動的歷史證明，一個成熟政黨的領導和推動非常重要。從晚清預備立憲時期的憲政運動，到北洋軍閥時期的立憲和憲政運動，再到國民政府時期的立憲和憲政運動，在這一點上都可以給予有力的證明。只有在中國共產黨誕生后，中國的憲政運動才煥然一新。

只有中國共產黨領導人民積極地開展制憲和推動憲政運動發展的種種舉措，才使中國的憲政運動得到了健康的發展。

［1］王鐵群.民主革命與清朝終結［EB/OL］.（2011－10－08）［2012－08－10］.http：//www.snzg.cn/article/2011/1008/article＿25642.html.

［2］俞子清.憲法學［M］.北京：中國政法大學出版社，1999：49.

［3］孫中山.孫中山文集［M］.北京：團結出版社，1997：605.

［4］孫中山.孫中山全集：第5卷［M］.北京：中華書局，1985：319.

［5］殷嘯虎.近代中國憲政史［M］.上海：上海人民出版社 ，1997：220.

［6］鄒韜奮.關于憲政提案的一場舌戰［M］//國民參政會紀實：上.重慶：重慶出版社，1985：593.

［7］毛澤東.毛澤東選集：第1卷［M］.北京：人民出版社 ，1991：329.

［8］毛澤東.毛澤東選集：第2卷［M］.北京：人民出版社，1991.

［9］毛澤東.毛澤東選集：第3卷［M］.北京：人民出版社 ，1991：1057.

［10］劉家琛.中國反腐廉政通鑒［M］.北京：人民法院出版社，1993：175.

［11］毛澤東.毛澤東選集：第5卷［M］.北京：人民出版社，1977：131.

［12］江澤民.江澤民文選：第2卷［M］.北京：人民出版社，2006：28.

［13］胡錦濤.在紀念全國人民代表大會成立50周年大會上的講話［M］.北京：人民出版社，2004：11.

［14］吳邦國.中國特色社會主義法律體系已經形成［N］.人民日報，2011－03－11.

［15］梁治平，賀衛方.憲改譯從總序［M］.上海：上海三聯書店，1995：12.

［16］劉田玉.憲政理念在中國的百年變奏［EB/OL］.（2010－01－20）［2012－08－10］.http：//www.21ccom.net/plus/view.php？aid＝3427.