礦難治理的倫理困境及完善途徑

閆 瑩，王義保

(中國礦業(yè)大學(xué) a.徐海學(xué)院;b.文法學(xué)院，江蘇 徐州 221116)

近年來，礦難成為了政府、媒體、民眾關(guān)注的社會熱點之一。中國作為產(chǎn)煤大國的同時也是礦難大國。據(jù)國家安監(jiān)總局有關(guān)統(tǒng)計資料顯示，世界煤炭總產(chǎn)量的35%在中國，但礦難死亡人數(shù)卻占全球的80%，百萬噸煤死亡率是美國的150倍，是南非的30倍，是印度的8倍。煤礦安全事故的頻發(fā)引發(fā)了關(guān)于生命、責(zé)任、人格、信任、良心等一系列倫理問題的討論。作為管理主體的組織和個人，在管理過程中所應(yīng)遵循的倫理準(zhǔn)則要符合管理責(zé)任、生命珍視、人格尊重、和諧共存、持續(xù)發(fā)展等要求。在這一前提下，探尋煤礦安全生產(chǎn)問題的產(chǎn)生原因，從倫理角度出發(fā)考慮如何采取有效的解決措施，從而遏制煤礦安全事故的發(fā)生，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

1 目前我國煤礦安全事故中的問題

盡管目前我國煤炭生產(chǎn)與安全技術(shù)已經(jīng)處于世界先進水平，有關(guān)瓦斯、塌方、透水、通風(fēng)等技術(shù)在很大程度上足以避免常規(guī)性的煤礦安全事故。但是，在煤炭市場中“資本害怕沒有利潤或利潤太少，就象自然界害怕真空一樣。一旦有適當(dāng)?shù)睦麧櫍Y本就膽大起來，如果有10%的利潤，它就保證到處被使用;……有300%的利潤，它就敢犯任何罪行，甚至冒絞首的危險。”［1］煤礦生產(chǎn)資本在礦業(yè)市場中也充分暴露了它的本性，煤礦安全事故在資本膨脹中不斷發(fā)生。就目前的狀況來看，我國煤礦安全事故中的問題主要表現(xiàn)為以下幾個方面:

1.1 安全生產(chǎn)的漠視

針對時常不斷發(fā)生的礦難，管理部門屢次強調(diào)加強煤炭生產(chǎn)安全，但是在很多情況下，這種命令在傳達過程中不知不覺成為一紙空文。在市場利潤的利誘下，許多生產(chǎn)企業(yè)在安全生產(chǎn)問題上沒有給予足夠的重視，安全建設(shè)與安全檢查形式主義，加強安全生產(chǎn)只是停留在口頭上而沒有落實到實處。一些煤炭老企業(yè)，投入不足，設(shè)備老化，礦井抗災(zāi)的能力持續(xù)下降。很多企業(yè)沒能樹立“安全第一”的思想，企業(yè)安全投入少，保障安全生產(chǎn)的條件遠遠不足。而且，一些企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)對安全生產(chǎn)的意識不到位，整改措施不力。有些企業(yè)為了增加經(jīng)濟利益，將本應(yīng)進行安全技術(shù)改造項目的經(jīng)費投入到非安全生產(chǎn)領(lǐng)域中，而置安全隱患于不顧。

1.2 非法生產(chǎn)屢禁不止

煤礦安全事故的頻發(fā)，使得管理部門加大了對煤礦系統(tǒng)，特別是中小煤礦的整頓力度。但是隨著國家強制關(guān)閉一批中小型鄉(xiāng)鎮(zhèn)和民營煤礦，反而加劇了煤炭市場的供應(yīng)緊張的局面，煤炭價格一路走高，煤炭商品出現(xiàn)供不應(yīng)求的局面。在經(jīng)濟利益驅(qū)動下，非法小煤礦不斷出現(xiàn)。這些小煤礦不具有生產(chǎn)的長期性，以致安全設(shè)備投資花費較少。在開采過程中更是重生產(chǎn)利潤而輕視安全。并且，這些非法小煤礦一方面不具備基本的安全生產(chǎn)條件，另一方面瘋狂地私開濫挖，超層越界，爭搶正規(guī)大礦資源。有時不僅自身事故出現(xiàn)頻發(fā)，而且往往殃及大礦的安全，給一些國有大礦帶來安全隱患或安全事故。

1.3 事故瞞報不斷發(fā)生

《安全生產(chǎn)法》、《礦山安全法》、國務(wù)院302號令強調(diào)在礦業(yè)安全重大事故中觸犯刑法的人要追究其刑事責(zé)任。《刑法》第134條、135條、137條也規(guī)定了礦山企業(yè)安全生產(chǎn)中可能的刑事犯罪。并且，如果發(fā)生了煤礦安全生產(chǎn)事故，有關(guān)負責(zé)生產(chǎn)與安全的管理者和領(lǐng)導(dǎo)也要承擔(dān)相應(yīng)的管理責(zé)任。這些政策法規(guī)的規(guī)定造成煤礦企業(yè)主和與事故相關(guān)的管理干部，均企圖對礦業(yè)安全事故的嚴重性進行隱瞞以逃脫責(zé)任。有關(guān)煤礦安全監(jiān)察人員反映，現(xiàn)在瞞報事故的查處越來越困難，瞞報的花樣越來越多，事故組織得越來越嚴密。以致一些事故發(fā)生后，相關(guān)責(zé)任人控制知情者范圍，異地處理受害者，提高賠償額以穩(wěn)住受害者家屬，使得安全事故查處的難度越來越大。

2 煤礦安全管理問題的倫理分析

從我國煤礦安全生產(chǎn)問題的現(xiàn)狀來看，以倫理的視角分析，煤礦安全生產(chǎn)過程之中存在著嚴重的倫理失范現(xiàn)象。以個體倫理為切入點來探討煤礦安全生產(chǎn)管理過程中的現(xiàn)象與問題，可以歸納為以下幾個方面:

2.1 管理良心的扭曲

康德認為良心是作為理性存在的人本來就具有的，是天賦的、絕對的。良心等于善良意志、義務(wù)意識、內(nèi)心法則，是對普通道德法律的絕對尊重。因此，普通的道德法則就處于優(yōu)先的地位。在煤礦生產(chǎn)領(lǐng)域，各種規(guī)定命令三令五申，不準(zhǔn)政府管理部門和官員私開煤礦或入股煤礦，然而，一些官員以各種形式和名目進行違反。以親戚名義掛牌或以金錢、權(quán)力等方式入股，給事故的追查與制裁帶來很大障礙。一些責(zé)任的原因可能并不是完全違法了法律，而是由于自己的疏忽大意而導(dǎo)致了非自己意愿之內(nèi)的失職行為。對煤礦安全生產(chǎn)的檢查不力而發(fā)生的事故，從自覺上應(yīng)負起一定的管理責(zé)任。管理良心的扭曲忽視正常的管理準(zhǔn)則，形式主義的管理帶來不可避免的悲劇結(jié)果。

2.2 管理人格的缺乏

管理人格是管理人員在管理活動中通過連續(xù)和持久的行為選擇所表現(xiàn)出來的自我道德完整性，是管理人員道德意義上的整體性存在形態(tài)。高尚的管理人格對于社會有一種示范和教育作用，同時可以引導(dǎo)和激勵管理人員自身。管理人格的塑造要求具有完整的人格意識、獨立的行為能力、自由的社會關(guān)系的獨立人格的形成，從而保障命令服從關(guān)系，以及國家法律法規(guī)等能與管理人員的行為、心理、意識等實現(xiàn)有機的統(tǒng)一。不斷發(fā)生的礦業(yè)安全事故，使人們對礦業(yè)安全生產(chǎn)的管理者們產(chǎn)生了懷疑，實際上是對他們的管理人格產(chǎn)生了不信任。管理人員的管理人格的不健全引起的法治觀念淡化、服務(wù)意識缺乏、協(xié)調(diào)意識淡薄、對效率的片面追求等現(xiàn)象是礦業(yè)生產(chǎn)安全問題的極大隱患。

2.3 責(zé)任意識的淡薄

責(zé)任意識是指人們對自身行為負責(zé)的一種主觀意識，是社會整體利益對個體的要求，也是促進社會整體利益實現(xiàn)的積極因素。管理責(zé)任意識是以管理人員的道義、信念、價值觀為基礎(chǔ)的。管理責(zé)任意識使得管理人員對自身的行為尤其是職務(wù)行為負責(zé)，從而給管理倫理化的實現(xiàn)提供了基礎(chǔ)。礦難發(fā)生后，一些官員想方設(shè)法逃避、推諉責(zé)任，以致不少事故的發(fā)生原因，最后歸結(jié)為偶發(fā)的自然原因或不可抗的其他因素引起的。在礦業(yè)安全生產(chǎn)事故發(fā)生之前，重視建設(shè)管理人員的責(zé)任意識尤為重要。這樣對于在礦業(yè)安全生產(chǎn)過程中促成負責(zé)任的管理行為具有重要的意義。

3 煤礦安全管理的倫理制度化途徑

現(xiàn)代學(xué)者波普曾說:“我們需要的與其說是好的人，還不如說是好的制度。……我們渴望得到好的統(tǒng)治者，但歷史的經(jīng)驗向我們表明，我們不可能找到這樣的人。正因為這樣，設(shè)計使甚至壞的統(tǒng)治者也不會造成太大損害的制度是十分重要的。”［2］倫理制度化是將道德的非強制性轉(zhuǎn)化為以法律、制度為后盾的強制性方式，突出了制度的約束作用。在煤礦安全生產(chǎn)問題上的倫理制度化，表現(xiàn)在以下幾個方面:

3.1 完善法律法規(guī)問責(zé)制

在追究煤礦安全生產(chǎn)事故的直接責(zé)任人和其他管理環(huán)節(jié)的法律責(zé)任時，我國已有《刑法》《礦山安全法》《安全生產(chǎn)法》以及《安全規(guī)程》等幾部法律法規(guī)作為保障，基本的法律問責(zé)制度框架已經(jīng)形成。但是，在煤礦安全事故問題上，我們不難看出，這些法律責(zé)任控制機制還明顯存在著不足，主要表現(xiàn)為在礦業(yè)安全管理中，政府及其工作人員違法行使職權(quán)時，并沒有承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。在相關(guān)法律完善機制建設(shè)中要完善法律問責(zé)制，除完善這些法律規(guī)章的有關(guān)問責(zé)內(nèi)容外，還要完善追究違法責(zé)任的程序，加強程序立法和程序執(zhí)法的建設(shè)，以減少安全管理職能與行為混亂、缺少必要的制約監(jiān)督等現(xiàn)象的發(fā)生。同時，增強司法機關(guān)的獨立性，使得司法過程免受行政力量的干涉，使其職能得到更好地行使。

3.2 加強責(zé)任主體的制約和監(jiān)督

官煤勾結(jié)、監(jiān)管腐敗是管理人員在自利的動機驅(qū)使形成的，通過建立一種對安全責(zé)任的制約和監(jiān)督制度安排，改變腐敗成本與腐敗收益不成比例的現(xiàn)狀，是有效遏制礦業(yè)安全事故的有效途徑。首先進一步推動礦業(yè)領(lǐng)域市場化改革，合理地進行規(guī)劃礦產(chǎn)資源配置權(quán)，深入產(chǎn)權(quán)制度改革，實行市場準(zhǔn)入制度，減少行政審批事項，強化政府監(jiān)督與服務(wù)，實現(xiàn)簡政放權(quán)，從管理職能根處鏟除管理腐敗的土壤。其次完善礦業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管人員的制度建設(shè)，創(chuàng)新人員的選拔和任用體制，增加礦業(yè)安全管理人員的區(qū)間交流，實現(xiàn)安全管理垂直領(lǐng)導(dǎo)，建立監(jiān)管人員離任普審制，加大行風(fēng)監(jiān)督和腐敗懲治力度，積極發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，積極發(fā)展與壯大礦業(yè)工會，形成遏制煤礦安全生產(chǎn)問題的有效制約機制。

3.3 建立完善的責(zé)任管理制度

煤礦安全管理系統(tǒng)缺乏明確的責(zé)任管理制度。目前，煤礦安全監(jiān)察是“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負責(zé)”的格局。但是一旦發(fā)生煤礦安全生產(chǎn)事故，在追究有關(guān)部門的責(zé)任時，很難有相應(yīng)的規(guī)章制度作為保障。近年來國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局采取多種措施，支持地方政府加大嚴懲力度，提高事故賠償標(biāo)準(zhǔn)，實行行政問責(zé)制，并嚴查公務(wù)人員失職瀆職和事故背后的腐敗問題，但措施的實現(xiàn)需要有一套完備的管理責(zé)任結(jié)構(gòu)體制做保障才能實現(xiàn)。礦業(yè)安全管理中的責(zé)任如果仍然只是追查企業(yè)的責(zé)任，而忽視公共管理的責(zé)任，礦業(yè)安全生產(chǎn)事故的管理難以避免市場的弊端，事故將依然會不斷發(fā)生。因此，在企業(yè)加強安全生產(chǎn)投入與管理的同時，強化公共管理中的管理責(zé)任，并以有效的制度固定下來，則是避免和減少礦業(yè)安全生產(chǎn)事故的有效途徑。

［1］馬克思恩格斯全集:第23卷［M］.北京:人民出版社，1972:829.

［2］波普.猜想與反駁［M］.上海:上海譯文出版社，1986:491.

［3］池忠軍.礦難的秩序分析框架與公共管理的回應(yīng)［J］.中國行政管理，2006(2):55－58.

［4］王義保.制度視野下的礦業(yè)安全思考［J］.社會科學(xué)輯刊，2007(1):80－84.

［5］劉超捷.論煤礦安全投入法律制度的完善［J］.法學(xué)雜志，2010(11):78－81.

［6］周云圣.煤礦安全規(guī)制中信息不完全問題分析［J］.煤炭經(jīng)濟研究，2006(10):79－81.